试论舆论监督的配合机制

!""# $ % 城市党报研究 近年来，我国的新闻舆论监督取得了长足的发 展。它在国家的政治生活、社会生活中正扮演着越来 越重要的角色，在监督公共权力、维护社会公正、推动 民主进程等方面正发挥着越来越显著的作用，各级领 导也给予了它越来越多的关注。 与此同时，我们也无法否认，现阶段的舆论监督 还不能完全达到公众和社会的要求，监督的对象和内 容受到限制，监督的力度和效果也常常不够理想。要 解决这些问题，一方面，要加强媒体自身的力量，比如 从法律上给予媒体更宽泛的自由、更明确的权利，从 思想上增强新闻工作者的社会责任感、舆论监督的积 极性，从业务上提高新闻工作者的素质和能力等。另 一方面，还应当健全和加强与舆论监督相关的一些社 会机制。 鉴于此，应当建构起一套良性运作的配合机制， 使新闻媒体在从事舆论监督时，不再是“单兵作战”， 而是能够整合多方社会力量和政治力量“协同作战”， 进而使媒体舆论监督的能力和效力得到提高。笔者认 为，舆论监督的配合机制主要包括四个方面：监督对 象的配合机制、其它监督形式的配合机制、媒体之间 的配合机制、相关领导和权力部门的配合机制。 一、监督对象的配合机制 舆论监督的对象非常广泛，既包括那些代表人民行 使权力的各级国家机关及其工作人员，也包括那些与公 众生活、公共利益紧密相关的社会组织，如学校、社区、 医疗机构、厂矿企业、商业单位等。它们手中都“掌握着 一定的社会资源和信息，从而也就有可以支配他人的社 会权力”，!所以它们理所应当接受并配合公众的监督。 这里所谓的“配合”，决不仅仅是“被动的配合”，即 仅仅是对媒体的监督不予阻扰!或是平日里“韬光养晦”， 直至出现问题才不情愿地予以配合。这里的“配合”主要 是指“主动的配合”，也就是要积极、主动、惯例性地与媒 体合作，欢迎媒体的监督，其基本形式应是信息公开。 信息公开并不是监督对象愿意不愿意的问题，也 并非它们对媒体的“恩典”，而是公众对它们的基本要 求。根据法理上权利和义务的相互关系，“一方的权利 是对方的义务，义务是对方权利实现的保障”"，如果 把舆论监督看成是媒体代表公众行使的一项权利，那 么这项权利的实现就必然要求监督对象履行一定的 义务。而舆论监督是以获取真实、有效的信息为前提 的，所以监督对象要履行的义务就是及时、全面、准确 地公开自己所掌握的与公众利益相关的信息。因此， 我们可以说，信息公开是一种义务性的配合机制。 信息公开可以拓宽媒体的监督面，同时，在某种 意义上，它还可以使舆论监督更符合自己的本意。由 于舆论监督常常采用批评报道的形式，所以很多人就 将两者等同起来，认为舆论监督就是批评报道。其实， 这种看法不仅不全面，也是有害的。批评报道是一种 事后的监督，往往是出现了问题之后媒体才介入其 中，这样纠正问题就需要花费较大的社会成本。而舆 论监督的本意，不仅包括事后的批评，也包括事前、事 中的监督制约和建议提醒。信息公开让公众及时、充 分地了解监督对象在做些什么、做得怎样，从而形成 从头至尾、持续不断的舆论监督。在此过程中，公众既 是“旁观者”，也是“参与者”，他们通过知晓和了解那 些对自己生活、工作利益紧密相关的信息，制约着公 共事务的运行，减少越轨行为的发生，并参与到公共 问题的决策和公共规则的制订中来，从而形成公众与 监督对象的良性互动。这要比单纯的批评报道更有实 际价值，也更体现了舆论监督的建设性目标。 应该说，要让监督对象主动进行信息公开，无异 于让它们自己给自己套上“紧箍咒”，所以这需要有强 制性的保障。我国对于这项制度的建设正在循序 渐进地开展。 二、其它监督形式的配合机制 舆论监督只是社会监督的一部分，除此之外，社 会监督还包括多种形式，譬如人大监督、政协监督、行 政监督、社会团体监督等。它们有着共同的目标，但彼 此之间的职能分工、权力"权利#来源、监督方式、监督 效力各不相同，当然也各有一定的局限性。如果各自 为政、互不响应，便很难充分发挥出监督工作的威力。 应该说，在任何情况下，任何监督形式的主体所能 试论舆论监督的配合机制 !邹 举 许 敏 传媒论坛!" !""# $ %城市党报研究 发现和掌握的信息与整个社会所需要的信息相比，都 具有高度的局限性。因为社会信息是广泛分散的，任何 监督主体无论如何积极主动，都不可能穷尽所有的社 会信息。!新闻媒体虽然敏感度高、涉及面广，也同样 无法突破自己眼界的限制。况且，媒体只是代表公众行 使监督权，没有任何“特殊权利!权力"”，它要监督某些 特殊对象，调查某些特殊信息，必然会遇到各种各样的 阻力!包括一些“合法”的阻力"。另一方面，它的监督也 不具备刚性的强制力，其监督效力自然有所欠缺。而其 它各具特色的监督形式正或多或少可以弥补舆论监督 的一些不足。反过来，由于新闻媒体的影响力，其它监 督形式也愿意与舆论监督相配合，这样可以动员更多 的社会力量参与，取得更强大的监督声势和能量。 !#"人大监督是宪法赋予人大代表的职责和权力， 它的传统方式是听取报告和执法检查。这样的监督方 式适用于一些重大问题，但对于代表们反映的日常性 问题则缺乏灵活性，与普通群众之间也缺乏交流与沟 通。近年来，一些地区试着将人大监督和舆论监督相 结合，并取得了一定的效果。 !$"政协监督是各民主党派参与的民主监督。由于 政协委员在知识水平、管理经验、社会影响等方面层次 高，同时他们位置超脱，不容易受世俗和部门利益的影 响，提出的意见相对客观科学，所以政协的配合有助于 提高舆论监督的权威性和科学性。 !%"行政监督是国家行政机关专设监督机构对自 身进行的监督，其主要方式是行政监察、审计监督和 行政复议。它“既具有专业性、技术性强的特征，又具 有速度快、易实施、效率高的功效。”"它对舆论监督 的配合主要表现在两方面：一方面，行政监督机构行 使职权时，应遵循“政府信息公开”的原则，及时向媒 体提供情况!机密除外"，使媒体能够集中力量加强报 道；另一方面，行政监督对媒体揭露的相关问题要能 及时跟进。 !&"社会团体监督属于社会民主监督的范畴，它一 般反映基层群体、弱势群体和特殊群体的利益。由于 其力量比较淡薄，所以它们多希望借助媒体这个平 台，事实上很多社会团体也很善于利用媒体。 此外，还有党内监督、法律监督、信访监督等监督 形式。对于媒体来说，它们都是重要的信息来源和支 援力量，应该科学、合理地加以利用；而对于这些监督 形式来说，适时、适度地配合媒体监督，并通过媒体把 自己的工作情况告诉公众，也是有益自身发展的。 三、媒体之间的配合机制 舆论监督的威力不是来自于新闻本身，而是来自 于新闻报道所引发的社会舆论。有时，仅仅依靠一家 新闻媒体的报道很难形成强大的社会舆论，很难收到 应有的效果；而多家媒体通力合作、相互配合就不同 了。 因为，社会舆论的强度是以其布量和流量来衡量 的。作为舆论源的每一家媒体，各有各的受众群，各有 各的覆盖空间，而多家媒体参与舆论监督就可以扩大 舆论的布量；同时，不同媒体多方位、多角度、多层次 对某一事件或现象进行报道、解析，可以增大舆论的 流量，从而使人们更容易对某种意见产生确定感。所 以，有多家媒体共同对某一问题进行关注，可以迅速 增大舆论的强度。这不但有利于扩大影响，形成强大 的舆论压力；而且舆论压力也有助于缓解和减少媒体 报道的阻力，使报道能进一步往前推进。 媒体之间的配合除了有利于增大舆论的强度，也 有利于提高舆论的质量。只有形成一种健康、理性的 舆论氛围，使公众能对监督对象做出公正、明智的评 判和要求，才能保证监督对象在公共利益和其自身利 益之间做出平衡的选择。要达到这样的效果，媒体就 必须能够提供全面、精确的事实信息和客观、公正的 评论信息。 此外，媒体之间的相互配合也是一种相互监督。 当多家媒体共同参与到对某个事件的监督中时，每家 媒体的行为和言论便会暴露在同行的眼前，那些公报 私仇、有偿新闻、有偿不闻的现象就很难在暗处进行 了，这也大大降低了舆论监督被异化的可能性。 四、相关领导和权力部门的配合机制 舆论监督具有一定的间接性，往往需要通过第三 方的强制力量才能产生实质效应。这个第三方力量主 要指相关的领导和权力部门，他们手中掌握着行政权 或司法权，能够直接干预社会矛盾，调整矛盾各方的 利益关系。因此，一方面他们自身是舆论监督的对象， 另一方面他们也是舆论监督的配合力量，促进或决定 着舆论监督效果的最终实现。 首先，舆论监督要寻求政府领导的支持和配合， 这在当前还是十分现实的选择。其次，权力部门 !被监督者的上级主管部门和有关职能部门" 的配合 也很重要。它们可以针对某一问题与媒体沟通，并 与其采取联合行动；也可以直接从媒体手中接过棒 来，将其意见转化为现实的行政或司法行动。它 们的介入不但有利于保障新闻工作者的采访权利和 人身安全，而且由于其针对性强，（下转第 ’( 页） 传媒论坛 !" !""# $ % 城市党报研究 （上接第 !" 页）往往能直接促进问题的解决，因而也能 避免媒体过多的精力投入，起到降低监督成本的作用。 在实际工作中，媒体要和权力部门保持经常性的 联系，努力争取它们的支持和配合。有时，权力部门的 配合甚至是必不可少的，否则媒体监督自身就会引起 争议。比如，一些媒体在进行舆论监督时摆不正自己 的位置，视自己为“青天老爷”，抢在权力部门之前 给监督对象“判决”；有些媒体强行翻阅别人的帐目 和文件，却不知这些只能由法定部门实施；有些媒 体更是甩开相关的权力部门，冒充它们的身份进行 采访⋯⋯这样的监督就属于媒体介入过度，行为越 权，有的甚至还有违法的嫌疑。可见，权力部门的 配合不但有助于提高舆论监督的效率，对于媒体把 握自己的行为底线，合理、合法开展监督活动也是 十分必要的。 综上所述，舆论监督是一个社会系统工程，要使 它健康、有效地运行，离不开社会各方力量的积极配 合。如果把舆论监督比作一双高高举起的手，那么媒体 只能视为其中一只。只重视这一只手，而忽视另一只手 的作用，便会陷入“孤掌难鸣”的尴尬境地。而作为“另 一只手”的配合机制，有些要靠制度去保障，有些要靠 媒体主动去争取，有些则要创造更宽松的环境，使其自 发形成。如果这些配合机制都健全了并能很好地发挥 作用，相信我国的舆论监督将会打开新的局面。 注释： !刘恒：《政府信息公开制度》#$%，中国社会科学 出版社，$&&’ 年 ( 月第 ) 版。 "公丕祥：《法理学》#)%"，复旦大学出版社，$&&$ 年 % 月第 ) 版。 #侯健：《舆论监督与名誉权问题研究》#(%，北京 大学出版社，$&&$ 年 ! 月第 ) 版。 $马怀德：《行政法制度建构与判例研究》#)(，中 国政法大学出版社，$&&& 年 * 月第 ) 版。 （作者单位：南京师范大学新闻与传播学院） 远。严格说起来，报社在不具有市场主体地位的情况 下进入市场参与竞争，与国家现行法律的相关规定是 有矛盾的。目前国家对包括报业在内的传媒行业实行 的扶持政策，只能说是国家在财力有限的情况下对事 业单位“法外施恩”，带有过渡性。从长远来看，报业最 终还是要由事业体制转变为企业体制，所有的报业同 仁都应该认清这一点。 第二、报社应该努力做一个具有高度社会责任感 的企业。按照经济学的一般提法，企业具有追求利润 最大化的天性。不论何人创办何种企业，都要讲投资 回报。报社也不例外，既然最终要实行企业体制，就必 然要强调利润指标，否则就无法实现自我发展。但是， 报社毕竟是具有特殊性的企业，还肩负着重要的社会 责任，必须处理好经济效益与社会效益的关系。实际 上，经济效益与社会效益是有机的统一，两者互为因 果、互相促进。一个报社以广告为主要内容的经济收 益的多少，与所办报纸的政策权威性、社会影响力、公 众美誉度、读者满意度等社会效益指标有直接的因果 关联。一个报社只有重视社会效益，才有可能得到良 好的经济效益做回报。只顾眼前蝇头小利，而把社会 责任置于脑后，这样的报社是没有前途的。 第三、边实践边总结，不断探索报业实行企业体 制的实现形式。“事改企”是必由之路，但实现形式可 以多种多样，“两分开”只是其中的一种形式。与报业 改革的最终目标相比，“两分开”是不彻底的；文化改 革试点经验证明，实行“两分开”也遇到不少矛盾。所 以说，如何实现由事业体制向企业体制的转变，还需 要通过实践去探索。考虑到报业改革比国民经济其他 行业改革相对滞后的实际情况，应该虚心学习借鉴其 他行业的改革经验，寻找既符合改革方向，又符合报 业实际情况的管理体制与领导体制。 第四、着眼长远，立足当前，尽快完成报社经营机 制的转变。如果说体制改革还需要左顾右盼的话，那 么报社的经营机制转变就需要加快推进。这是因为， 一个报社实行什么样的经营机制，报社自己就能够自 主决定。在转变经营机制方面，全国不少报社已经创 造出许多成功的经验。经营机制涉及到报社的方方面 面，细说起来很复杂，其实简单说起来就是内部关系 企业化。目前在全国大多数报社实行的“事业单位，企 业化管理”，实际上就是在保持事业单位名分的基础 上，实行企业化的机制经营。只不过，我们大多数报社 仍然在沿用党政机关那套管理，并没有真正实行 的企业化管理。目前，在研究报业改革的时候，好 象再提企业化管理就是保守和落伍。其实，这是一种 误解。因为完成经营机制的企业化转变，对尔后的报 业体制转变来说，是一种思想、观念、理论上的准备和 积累。当你学会用企业家的头脑思考问题的时候，你 就会更自觉地适应企业的管理体制与领导体制。所以 说，我们还是应该首先把企业化管理这篇大文章作 好。以便在“事改企”“企改股”得以实现的时候，能够 使自己的报社在市场竞争中纵横驰骋，永立潮头。 （作者单位：石家庄日报社） 媒体经营!"