审计免疫系统功能的理解与探索

审计署审计科研所 审计研究简报 第4期 （总第187期） 审计署审计科研所 2009年6月 15日 审计免疫系统功能的理解与探索 ——审计免疫系统功能研究主要观点综述 在2008年召开的中国审计学会五届三次理事会上，刘家义审计长以科学发展观为指导，全面系统地阐述了国家审计的本质是国家经济社会运行的“免疫系统”。刘审计长认为：国家审计从促进广泛的社会受托责任履行、维护经济社会发展秩序的角度，发挥着预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的免疫系统功能。根据马克思主义的国家学说，从审计服务于国家政权建设的角度，现代国家审计是国家政治制度的组成部分，既是民主法治的产物，也是推进民主法治的工具。从维护人民群众的根本利益、保障国家的一切权力属于人民和社会主义民主政治建设重要内容的角度，审计根本目的就是维护人民群众的根本利益，推进依法行政，维护社会公平正义。依据科学发展观的要求，当前和今后一段时间，审计目标就是推进法治、维护民主、推动改革和促进发展，审计工作首要任务就是维护国家安全，保障国家利益，推进民主法治，促进全面协调可持续发展。总结我国25年审计工作的基本经验，审计的最基本特征是立足建设性、坚持批判性，立足服务、坚持监督，立足全局、坚持微观查处和揭露，立足主动性、坚持适应性，立足开放性、坚持独立性；充分发挥免疫系统功能，审计工作必须坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的方针。 一年多来，审计理论界和实务界以刘审计长的基本观点为基础，围绕如何发挥审计免疫系统功能，展开了全面系统地研究，发表了一批研究成果；同时，审计署审计科研所在全国审计系统也组织开展了专题征文活动，评出了获奖论文。为了便于大家继续开展研究，现将前一阶段研究成果的主要观点归纳综述如下。 一、审计免疫系统的理论来源与时代背景研究 关于审计免疫系统提出的理论来源与时代背景，许多学者都把审计免疫系统与生物免疫系统进行对比，并从经济社会发展的现实需求、审计自身的发展规律、古今中外的审计实践等方面加以认识和把握。 （一）理论基础与来源 审计免疫系统虽然借用了生物免疫系统的概念，借鉴了生物免疫系统的结构、功能和作用，但它是在多学科思想理论基础上综合创新的理论成果，继承、吸收和借鉴了多种学科的思想理论，包括马克思主义基本原理、政治学、经济性、社会学、系统科学、仿生学、免疫学等（崔孟修）。审计免疫系统观更加明确界定了国家审计在经济社会全局中的地位和作用，符合唯物辩证法的系统论观点；更高层次回答了审计的宗旨、根本目的和任务，体现了科学发展观的根本要求；更加全面总结了审计发展25年的成功经验，遵循了认识论的基本规律；更加辩证审视了审计的职能，体现了监督与服务的统一，体现了防御与建设的统一（翟熙贵）。审计免疫系统的产生有着广泛的基础，马克思主义的科学发展观是其创新的哲学基础，古今审计的发展和演变是其形成的社会实践基础，国家民主政治进步是其发展的政治基础，社会经济迅猛发展是其创新的物质基础，科学技术、理论思想的迅猛发展及其相互渗透是支撑审计免疫系统的学科基础（刘俊樑）。 审计免疫系统的产生有着历史的继承性，借鉴了我国古代审计在国家治理中发挥的免疫系统功能。如周王真抓实管的赋税审计、西汉时期的君主“授计”、 宋代对审计的强化、元代审计官官小权大、清代专设的会考府等都把审计作为国家治理的重要工具，官计审计、上计审计、勾检审计等都表明古代审计与国家政治制度的不可分割性（宫军）。 审计免疫系统观是对经济监督观的继承和发展。审计免疫系统观的理论基础与传统的经济监督观一样，仍然是受托责任，但与经济监督观相比，免疫系统观的进步之处在于：经济监督观未能说明如何监督，免疫系统观内含着审计要发挥预防、揭示和抵御功能，更好地说明了如何监督；经济监督观未能说明审计的最终目的和结果，免疫系统观则说明了审计的目的是使经济社会达到免疫；经济监督观是从事后监督来讲的，而免疫系统观则隐含着要把审计的关口前移（廖洪）。 （二）时代背景 审计免疫系统的提出有着深刻的时代背景，是在实践基础上的理论创新：它是从服务国家经济社会的运行提出来的，它关注经济社会运行的安全，反映了我国经济社会发展的客观需要；它把提出建设性意见、完善制度、健全体制机制作为审计工作的重要任务，能够服务于国家的宏观调控，要求协调好经济社会系统与自然环境的关系，促进生态文明建设（崔孟修）。审计免疫系统的提出有着深刻的经济体制、社会发展和国际环境背景。第一，就经济体制来看，我国依然处在由传统的经济体制向社会主义市场经济体制的转型期，政府肩负着推动改革、调节经济运行的职能，国家有关改革和宏观经济调控措施是否得当、是否得到有效执行，关系到经济社会发展的大局。第二，从社会发展的阶段性特征看，改革开放三十年来经济保持了高速增长，但与此同时，资源被大量消耗，环境遭受较大破坏，缩小贫富差距的任务艰巨，经济社会面临如何实现可持续发展的问题。第三，从所处的国际环境看，随着经济全球化的演进，世界经济发展周期及其风险对我国的影响日益增大，各种国际势力以无孔不入的方式侵袭我国经济的各个领域，经济发展面临如何保障安全的问题（张炳功等）。 审计免疫系统是审计工作落实科学发展观的具体体现，它突出发展主题，强调以人为本，以促进社会经济实现全面协调可持续发展为目的，注意各部门和审计机关自身在发展等重大问题上要统筹兼顾（谢新年）。审计免疫系统以科学发展观统领审计工作全局，是中国特色社会主义审计监督制度的完善和发展；是坚持理论与实践的辩证关系，扎实推进审计理论的科学发展；是受托经济责任向受托社会责任的拓展和创新；是审计监督与审计服务并重理念的本质需求（潘源源）。审计免疫系统是在科学发展观指导下审计理念的重大创新，是对审计本质的新认识，审计范围的新拓展，审计功能的新诠释，审计作用的新要求（王悦）。 审计免疫系统的提出是经济社会发展变化和与时俱进的产物。当经济社会生活中存在的违纪违规问题较多，审计监督的范围与重点主要是集中在财政财务收支活动的真实、合法性上，审计的主要任务是以预算执行审计为重点，查处财政资金管理使用过程中的违纪违规问题，审计的目标是确保财政资金的安全，这时审计的本质被理论界称作为国家财政的“看门狗”。当审计的任务与目标不仅是维护国家财政安全，而且是维护国家经济安全，这时审计的本质被理论界称作为“经济卫士”。当审计不仅要维护国家经济安全，对经济活动进行监督，同时还要维护社会、生态、环境、民生安全等，对影响国家安全的全部活动进行监督，这时审计的本质被刘审计长称作经济社会运行的“免疫系统”（李健）。 （三）多角度分析 从经济学视角分析审计免疫系统。经济社会是个庞大而复杂的系统，这个系统有两大基本目标，一是经济发展，二是社会公平。对应这两大基本目标相应也有两大系统，一是动力系统，二是平衡系统。镶嵌在经济社会系统中的免疫系统就是为了维护两个系统的平衡，一旦它感知到两大系统之间或两大系统内部有不平衡的先兆和苗头，免疫系统就会通过预警、揭露、抵御等功能把问题或潜在问题消灭在萌芽状态，从而确保天平的平衡、确保国家安全（李健）。 从管理学视角分析审计免疫系统。对任何组织而言，由于存在个人目标与组织目标不一致、组织目标与领导目标不一致、局部目标与整体目标不一致，所以无论对个人、组织都需要监督，监督是确保经济社会系统有序运行的前提与基础，只有通过监督才能确保个人、组织各行其事，各尽其责，不错位也不越位。免疫系统通过对权力的监督感知到经济社会系统的健康与否，并督促有关部门采取措施（李健）。 从法学视角分析审计免疫系统，审计免疫系统具有坚实的法理基础。审计免疫系统的预防功能体现了法的预测作用，审计免疫系统的提示功能体现了法的指引和告示功能，审计免疫系统的抵御功能体现了法的强制功能（陈太辉）。 从微观和宏观视角分析审计免疫系统。从微观的角度来看：首先，审计可以跟踪发现经济活动的问题，反映市场主体的经营状况，寻找解决问题的途径并促进市场主体解决问题；其次，审计可以维护投资者的利益，投资者可以根据审计的结果，改变投资的方式和投资的渠道，从而使整个社会的资源配置更加合理，使市场经济运行机制作用的发挥更加充分；第三，审计是一切经济关系的总和，透过审计活动，可以发现经济组织内部、经济组织之间的经济变化情况，从而调整彼此的关系，建立更加和谐的经济系统。从宏观的角度来看：首先，审计可以有效地处理国家与政府之间的关系，将宪法中的政治体制落到实处；其次，审计可以有效地解决宏观调控中存在的问题，确保我国的改革始终朝着正确的方向前进；第三，现代社会是多元的社会，在多元的社会结构中，审计行为不再是封闭的国家行为，而是开放型的、全方位的经济行为（乔新生）。 从运行的外部环境分析审计免疫系统。第一，社会文化背景。随着我国公民文化和公民权力的兴起，国家的角色主要定位于以其公权力建立市场并竞争秩序，确保公民享有现代生活所不可或缺的基本服务。国家审计应当在建立市场并规范竞争秩序、强化国家政权职能等方面发挥重要作用。第二，宪政体制。随着我国宪政的日益完善，法治化进程的逐步推进，作为国家经济社会免疫系统的国家审计将获得更为优良的外部环境。第三，政治体制。尽管当前暂时并非真正施行立法型国家审计体制，但基于每年都要向人大常委会提交审计工作报告，因此在某种意义上可以认为2006年修订审计法后，国家审计机关的权威性得到了一定程度的增强，这就进一步为审计发挥国家经济社会的免疫职能创造了体制上的条件。第四，公共管理水平。从一定意义上来说，公共管理水平越高，管理层的管理理念与风险哲学作为第一层次的风险控制因素发挥着基础作用，其次是各项业务过程的内部控制规程和，内部审计（稽核）作为第三道防线越完善，同时作为免疫系统的审计在开展工作时更能做到有的放矢（伍自尧等）。 审计免疫系统涉及两大方面的审计问题，一是在财政系统、税务系统、金融系统、资本市场系统和国有企业系统，如何建立防治、治病的免疫系统问题；二是在政治资源系统、经济资源系统和生态资源系统，如何建立防治、治病的免疫系统问题（郭道扬）。审计免疫系统对审计理论的影响主要体现在四个方面：一是将国家审计的本质深刻认识为国家社会经济运行的免疫系统，二是明确了国家审计工作的根本目的，三是完备了国家审计的功能定位，包括约束性（监督）功能和建设性（服务）功能，四是拓展了国家审计的对象和内容（陈尘肇）。 二、审计免疫系统功能研究 关于审计免疫系统的功能，许多学者从医学上免疫系统具有的免疫防御、免疫自稳和免疫监视三个基本功能入手，研究审计的免疫防御、免疫自稳和免疫监视功能。在此基础上，针对审计的特点，对审计免疫系统的功能进行拓展，研究审计的建设性功能、预警性功能等。 在医学上，免疫系统具有免疫防御、免疫自稳和免疫监视三种基本功能，审计作为一个经济社会运行的免疫系统也应当具备免疫防御、免疫自稳、免疫监视三种基本功能。“免疫防御”就是发挥审计“经济卫士”的监督和防御功能，“免疫自稳”就是发挥审计“政府谋士”的规范与服务功能，“免疫监视”就是发挥审计“社会信士”的预警功能（冯海燕）。医学上，免疫系统按照抗原刺激模式发挥功能，把这种刺激模式引申到国家审计的运行模式上，可被视为从审计发现问题—引起有关部门重视—审计产品被扩大利用—从体制、机制上杜绝问题产生根源的产业链（蔡蕾、杨春露、张英婕）。 审计发挥免疫系统功能主要体现在：发挥审计查错纠弊的功能，发挥审计预警预防的功能，发挥审计威慑的功能，发挥审计促进内部控制建设的功能，发挥审计提高系统运行质量的功能（董大胜）。 与医学上的免疫系统功能相比，审计免疫系统的建设性功能更加突出，这样国家审计免疫系统的主要功能可以概括为：防御性功能，防止外部不利因素对国家经济社会大系统的侵袭；监视与制约功能，识别、揭示被审计单位存在的违法违规、损失浪费等问题并在职权范围内进行处理；建设性功能，揭示大系统中存在的问题或问题苗头，提出对策建议。（张磊 王健兵） 从审计免疫系统与经济社会运行“疾病”之间的关系来看，审计免疫系统发挥三个方面的功能或作用：“诊断疾病”，即揭露危害经济社会正常秩序的各种违法违纪问题；“预防疾病”，即发挥审计威慑力，引起被审计单位足够重视，有效预防各种违法违纪问题的发生（而国家审计发挥作用是先治疗后预防）；“防御疾病”，即审计机关帮助审计对象健全完善制度，增强其抵抗能力（敖廷军）。与医学上免疫系统的被动防御不同，国家审计免疫系统具有主动性，国家审计免疫系统发挥五个方面的功能：发挥国家审计“免疫系统”的特殊性功能，增强人与社会相互促进、科学发展的合力；发挥国家审计“免疫系统”的防御性功能，增强抵御各种外部因素对国家经济社会侵害的威力；发挥国家审计“免疫系统”的监视性功能，增强识别、揭示、查处国家经济社会运行过程中出现的违法违规问题的能力；发挥国家审计“免疫系统”的建设性功能，增强、促进经济社会运行机制的完善和科学发展的活力；发挥国家审计“免疫系统”抵御性功能，增强自主创新和促进经济社会科学发展的动力（周付德）。 从权力的监督与制约方面看，作为用于权力制约方面的审计免疫系统，与人体免疫系统一样，具有保护、清除和修补三项功能。保护功能就是维护国家安全和国家利益，充分保障行政部门及其行政权的健康、合理和有效运行。清除功能就是在揭露问题的基础上，清除影响不民主、不合理的因素，清除不和谐、不合理的成分。修补功能就是在关注国家安全的基础上，及时发现苗头性和倾向性问题，提出建设性意见，防止问题的产生；针对体制、机制、制度、政策方面的问题，提出建设性和可操作性的建议，为宏观管理服务，促进经济社会和谐发展（杨肃昌）。 从国家审计与各种危害国家安全因素的斗争和适应民主法治需要的发展过程看，国家审计免疫系统具有四种功能。一是安全防护。主要通过对有关部门、有关组织的安全防护机制的监控，保证其正常履行其安全防护职责，使国家经济社会运行始终处于健康、可控的状态，形成有效的国家安全防火墙。二是问题揭露。就是要及时揭露项目审计中发现的微观问题，以及这些微观问题所反映出的体制、机制性的问题。三是机制修复。审计机关通过与有关部门、被审计单位等的开放性互动，使国家经济社会运行实现机制性自动修复。或者通过审计建议，督促被审计单位进行整改，完善政策、制度等；或者通过公之于众，引入舆论监督；或者通过审计移交，由有关职能部门进行问责处理。国家审计的机制修复功能，并不是说审计机关“包打天下”，而是说国家审计主要是促进并完善国家经济社会的健康运行机制。四是科学预警。预警功能一方面体现在重要问题的风险预警方面，它不但揭示问题的现状，同时要阐明问题的风险趋势；另一方面体现在政策性问题预警方面，它通过审计结果的综合分析，针对倾向性问题可能对宏观经济产生的影响提前预警，并提出可行的审计建议（宫军）。 从审计工作自身的特点来看，审计彰显四个功能。提前介入、着眼预防的应急审计模式，彰显了审计免疫系统的“预警功能”；指向明确、重点突出的审计目标，彰显了审计免疫系统的“保护功能”；全程监督，即时查错纠弊的跟踪审计方式，彰显了审计免疫系统的“清除功能”；立足服务、促进机制制度的审计建设性，彰显了审计免疫系统的“修补功能”（高仁全）。 从宏观和微观方面分析国家审计的免疫系统功能，体现在宏观方面，是保障国家经济安全和在总体运作上发挥效用，防范经济全球化带来的不良影响与危机转嫁，最终从不断提高国家经济免疫力方面，保证国家经济健康发展；体现在微观方面，它又关系到政府体制的稳健运作与对公司的治理，具有防患于未然的作用（郭道扬）。 国家审计免疫系统功能的核心是政府责任。其理由为：一是符合国家审计产生于委托和受托责任的根源，二是体现了国家审计免疫系统的本质要求，三是满足维护国家安全和保障国家利益的国家审计首要任务的要求，四是加强对政府权力制约和监督的需要（徐嵩舜）。 审计免疫系统的生物学基本特征体现在内生性嵌入系统、动态性搜索系统、整体安全性调剂系统和源头遏制性治理系统等。其功能结构体系包括六个层次：第一个层次是微观审计的监督检查，即对被审计对象的常规性监督检查，它是发挥免疫系统功能的前提。第二个层次是行业和专项系统性审计，它是发挥审计“免疫系统”功能的审计重点，同时也是发挥审计本质功能的基础。第三个层次是审计调查，它是实施审计前的准备工作，也是发挥审计本质功能的基础。第四个层次是行业或专项系统性审计信息分析评价。第五个层次是宏观经济社会运行综合审计分析评价。第六个层次是区域性审计分析评价（王国华）。 审计署核查社会审计机构报告的实证数据也支持了审计作为国家经济社会免疫系统发挥的监控、预警、防护和建设四大功能，审计揭示了风险，查处了病害，维护了国家经济的有效运行（方哲）。 审计机关在汶川地震救灾款物的审计实践体现了免疫系统功能。审计目标体现了构建免疫系统的要求，审计范围和内容为构建免疫系统提供了条件，审计方式实践了构建免疫系统的具体方法，审计效果验证了构建免疫系统的必要性（丁时勇）。审计机关在汶川地震救灾款物审计中及时介入、全力投入，发挥了全局性作用；提供信息、献言献策，发挥了服务性作用；促进规范、完善制度，发挥了建设性作用；立足预防、着力防范，发挥了预防性作用。这是发挥审计免疫系统功能的成功演绎 (程一平、唐可可)。 联合国审计也体现了审计的免疫系统功能。联合国审计侧重管理和绩效审计，发挥审计“免疫系统”的建设性作用；强调审计成果的落实和转化，实现审计“免疫系统”的“清除”和“修补”功能；科学管理，规范实施，确保审计“免疫系统”的高效运行；注重对外部资源的整合利用，体现审计“免疫系统”运行的开放性和宏观性。（刘悦）。 三、发挥审计免疫系统功能的思路和理念研究 关于如何发挥审计免疫系统功能，学者们从审计理念、审计管理、审计方式、审计目的以及存在的不足等方面进行了全方位的探讨。 （一）思路、方式和途径 发挥审计免疫系统功能，要充分认识构成现代国家制度的产权制度、发展制度和安全制度，通过安全制度的维护，推进现代国家制度建设；要使审计监督的关口前移、层次提高、视野拓宽，促进审计功能现代化；要在整个社会弥漫监督、法理、理性和安全的审计精神，以审计精神和制度支撑国家经济社会的安全系统（赵凌云）。发挥审计免疫系统功能，应当着力抓好促进实现宏观调控目标的审计，着力抓好促进调整经济结构、转变经济增长方式的审计，着力抓好民生资金审计，着力加大生态环境审计，深化领导干部经济责任审计（董大胜）。发挥审计免疫系统功能，一是结合财务审计和绩效审计，逐步开展问责审计；二是大力开展审计调查和跟踪审计，三是改变审计人员知识结构不适应发挥免疫功能的情况（廖洪）。发挥审计免疫系统功能，一是要提高审计的敏感度，预先感受风险的存在；二是要注意发现重大、根本性问题，提出有分量、针对性建议；三是要加强实时监控，及时提出和纠正问题；四是既要查处具体问题，更要推动机制的建立与完善（陈太辉）。 审计要充分发挥“免疫系统”的功能或作用，必须把审计融入到国家经济社会运行的全局中去，把保护国家经济社会安全有效运行作为首要职责；审计除自身及早准确地识别和揭示风险、采取处理处罚等有效措施抵御风险外，还应从健全体制、机制等方面提出建议，预防风险的再度发生；必须加强审计管理，强化国家审计内部的协调配合；必须不断增强审计自身的“免疫”能力（刘力云）。充分发挥审计免疫系统功能，必须具备宏观意识，站在维护国家经济社会安全的角度考虑问题，增强敏锐性；必须保持前瞻状态，从过去单一的事后审计逐步向事前和事中审计延伸，增强预防性；必须服务大局，在坚持查处具体问题的同时，立足发现重大的制度性缺陷，推动机制、体制的建立健全，增强服务性（彭华彰 蒯化平）。 国家审计发挥免疫系统功能，要按照构建免疫系统的要求，树立科学的审计理念；要围绕发挥免疫系统的作用，突出审计重点；要着眼增强免疫系统的功效，改进审计方式方法；要立足提高免疫系统运行水平，提供有力的审计保障（王悦）。国家审计发挥免疫系统功能，要围绕经济发展大局，做好支持科学决策的“孵化器”；要加快推进效益审计，做好提高行政效能的“催化器”；要狠抓审计跟踪整改，做好依法行政的“助推器”；要加强审计查错纠弊，做好经济运行的“矫正器”；要加强审计预警预防，做好经济社会发展的“报警器”；要加大经济案件查处，做好反腐倡廉的“免疫器”（宋常）。 国家审计充分发挥免疫系统功能，必须充分履行审计监督职责，达到查处一个、震慑一片、“免疫”一方的目的；必须充分发挥审计的服务作用，促进审计成果的转化和利用，使审计成果在更高的层次和更大的范围内发挥“免疫”功能；实现部分审计项目由事后审计向事前、事中审计转变；在注重真实、合规审计的基础上，强调绩效审计；增强审计人员对“免疫”功能的认识，提高审计人员为确保经济社会健康运行所应具有的“免疫”能力（谢新年）。 国家审计虽然表面上看属于经济范畴，但其履行职责所产生的影响，不仅仅在经济范畴，可以说是直接作用于经济范畴，间接作用于政治范畴。国家审计首先通过对经济活动的监督，反映经济运行的情况，在经济层面发挥作用，并进一步揭示出在这一经济基础之上的人与人之间的社会关系，从而间接作用于政治层面，最终影响国家的政治、法律等制度及组织和设施的建设与完善（周莉）。审计通过参与政治经济建设、投身社会经济改革、服务社会经济主体、调和社会经济行为、提供社会经济信息发挥免疫系统作用。审计发挥免疫系统作用要达到五个目的：从加强审计的广度和深度入手，达到扩面和控制质量的目的；从推进绩效审计和深化经济责任审计入手，达到增量和促进审计工作转型的目的；从加强问题的查处和加大成果利用入手，达到发挥防御和修复的目的；从加强审计制度创新和廉政教育入手，达到依法治审和廉洁从审的目的；从加强审计队伍建设和信息化建设入手，达到提高审计人员素质和工作效率的目的(韩海平 刘孝武)。要增强审计的免疫系统功能就应当突出审计的独立性，坚持全面审计和突出重点结合，推进公共信息公开和审计无禁区（顾海兵）。 从普遍的意义上说，审计机关已经发挥了监督约束、查错纠弊和批判揭露的免疫系统作用，审计发挥免疫系统作用的重点是在以下四个方面：一是全局性作用，即用全局和宏观统揽审计工作，在全局上、整体上和宏观上有更多的话语权；二是服务性作用，即围绕党和国家的中心工作开展审计，跳出局部和具体的审计项目，服务改革和建设的大局，推进各项改革措施的落实和改革目标的实现；三是建设性作用，在查错纠弊的同时，推进地区、部门和单位堵塞漏洞、完善制度、加强内控、规范管理；四是前瞻性作用，关注已经存在和潜在的经济风险，及时发出风险预警，防范和化解经济风险（刘英来）。 新理念、新观念是发挥“免疫系统”功能作用的基础，全面审计、突出重点是发挥“免疫系统”功能作用的关键，创新审计方式方法是发挥“免疫系统”功能作用的重要途径，开发利用审计成果是发挥“免疫系统”功能作用的重要手段，整合审计资源是发挥“免疫系统”功能作用的重要保证，增强自身免疫力是发挥“免疫系统”功能作用的重要前提（李树民 赵涛）。发挥审计免疫系统作用的途径主要有：防御经济腐败传染、监测经济健康运行、促进经济平稳发展、帮助建立责任型政府、依法追究经济责任和增强自身免疫能力（鲁建峰 林雪飞 叶晓东）。坚持监督、立足服务是发挥“免疫系统”功能的基础，增强自身免疫力是发挥“免疫系统”功能的前提，突出重点是审计发挥“免疫系统”功能的关键，科学审计模式是发挥“免疫系统”功能的保证，跟踪审计是发挥“免疫系统”功能的有效方法（张学贵 罗建平）。 国家审计发挥免疫系统功能的重点是建设性，其优势表现在：一是国家审计的独立性，它独立于具体政策制定和管理部门，也独立于经济运行实体，看问题比较客观，并且没有利益上的关联，愿意揭示问题；二是国家审计的综合性，审计业务横跨多个领域、纵跨多个层次，可以从不同领域、不同层次的比较和借鉴中，发现苗头性、倾向性的问题；三是国家审计手段的灵活性和占有信息的充分性，既可以从日常的审计项目中获取信息，还可以就专门事项展开审计调查，进行深入研究（胡胜校）。发挥审计建设性作用，就是要履行责任，发挥审计的主动性作用；服务大局，发挥审计的整体性作用；防范风险，发挥审计的预防性作用；标本兼治，发挥审计的促进性作用；强化监督，发挥审计的批判性作用；提升绩效，发挥审计的开放性作用（谢力群）。 （二）审计理念 发挥免疫系统功能，要清醒地认识到审计人员观念和审计工作着力点上所存在的不足。从审计队伍来看，审计人员的观念还不能适应新形势的需要，总体上审计人员缺乏整体观念、绩效观念和宏观观念。主要表现是，就账说账、就事论事多，从体制、机制和制度上分析研究少；就资金使用真实合规说资金多，看行政效能、看经济责任、看资金效益、看政策效应比较少；从具体单位和事项说得多，从宏观出发，着眼于宏观，跳出具体单位和事项看宏观，跳出审计看经济比较少。从审计工作方式来看，存在几个着力点上下功夫不够，从总体上说，在审计工作中尚没有形成真实合规审计与绩效评价相协调、批判制约与建设完善相一致、揭露问题与风险预警相统一的氛围。不少审计人员在审计工作中存在“五个不够”，即向政府部门和单位“问责”不够，向政府性资金“问效”不够，向体制、机制和制度“问因”不够，向规范和完善管理“问计”不够，向宏观政策和改革措施“问果”不够（刘英来）。 发挥免疫系统功能，审计制度建设应该坚持七个理念：即在审计体制建设的目标确定方面，应该树立环境依存理念；在与国家审计相关的权力配置和制度安排中，应该树立信息为本理念；在确定审计任务、提供审计产品时，应该树立结果导向理念；在确定审计对象时，应该树立责任主体理念；在审计职业道德和伦理建设方面，应当树立追求公正、保持客观的道德理念；在改善审计效率方面，应该树立从契约入手的理念；在审计资源配置方面，应该树立成本效益理念（张立民 漆江娜）。发挥审计免疫系统功能，应当树立系统与信息的审计理念，安全与健康的审计理念，民生与民权的审计理念，合理与合法的审计理念，建议与建设的审计理念，效率与效果的审计理念，责任与问责的审计理念，协调与协作的审计理念，发展与创新的审计理念，独立与自主的审计理念（王长友）。 发挥免疫系统功能，审计监督要强化八种服务理念。即要发挥参谋部的功能，提供决策性服务；要发挥主治医的功能，提供保健性服务；要发挥扫雷兵的功能，提供排障性服务；要发挥宣传队的功能，提供法规性服务；要发挥护卫队的功能，提供护航性服务；要发挥救援队的功能，提供预防性服务；要发挥考核组的功能，提供示范性服务；要发挥裁判长的功能，提供公正性服务（方立夫）。发挥审计免疫系统功能，应坚持“八破八立”，即破除因循守旧思想，树立现代审计意识；破除各自为政弊端，树立一盘棋思想；破除执法理念偏差，树立正确的政绩观；破除就事论事局限，树立宏观大局眼光；破除单纯监督思维，树立服务建设理念；破除自我封闭心态，树立开放透明气度；破除自由散漫习气，树立严谨细致作风；破除自以为是误区，树立文明审计风尚（尹建业）。 全面发挥审计免疫系统功能，审计机关和审计人员应当进一步解放思想：一是要从“亡羊补牢”的思想中解放出来，牢固树立积极发挥建设性作用的思想；二是从机械的“安于现状”的思想中解放出来，牢固树立开拓创新的思想；三是要从传统的“平稳过渡”的思想中解放出来，牢固树立敢为天下先的思想。四是要从狭隘的“无所适从”思想中解放出来，牢固树立为国家经济安全服务的思想。五是要从片面的受“审计管辖”限制的思想中解放出来，牢固树立科学统筹审计工作发展的思想。六是要从主观的“监督者”的思想中解放出来，牢固树立审计需要和谐发展的思想（别必爱）。全面发挥审计免疫系统功能，审计工作要实现七个转变。即从偏重于微观查处向主动参与宏观服务转变，从以查处为主向标本兼治、注重预防转变，从偏重于真实、合法性审计向真实、合法与绩效三者兼顾转变，从偏重手工账册审计向以计算机审计为主导的现代审计技术方法转变，从偏重于审后复核向审前、审中、审后全过程控制审计质量转变，从部分公开审计结果向整体推进转变，从偏重于单兵作战向内外协作、上下联动转变（韩明升）。全面发挥审计免疫系统作用，必须对原有的审计方式和审计思路进行创新，其重点是要加强在非现场审计期间的监督力度，变查处问题为主为查处问题和预防问题并重，并逐步向预防为主转变；变侧重监督为主向监督和服务并重转变，研究有效措施解决“屡审屡犯”问题；同时要增强审计机关自身的防腐拒变能力，使审计人员真正成为免疫系统的坚强基石（敖廷军）。 四、发挥审计免疫系统功能的制度建设研究 审计自身免疫力是决定审计免疫系统功能发挥的内在原因，而审计制度建设是审计免疫力的基础和保证。学者们围绕提高审计独立性、制定科学的审计计划、构建人本化的审计管理模式、加强审计职业道德建设和完善审计程序等方面进行了研究。 审计的本质是国家经济社会运行的免疫系统从两个方面对现行审计的领域进行了拓展：一是把审计的职责从经济领域拓展到社会运行领域，二是把审计的职能从经济监督拓展到经济社会运行的风险管理（黄必贵等）。这样，发挥免疫系统功能具有三个方面的意义，一是有利于克服审计隶属于人大比隶属于政府独立性大的狭义独立论，二是有利于克服审计机关之间的垂直论，三是有利于克服查处问题的单一职能论（王耘农）。因此，发挥审计免疫系统功能，必须加强审计制度建设。 现行的审计制度安排在很多方面影响了审计免疫系统功能的发挥。审计是免疫系统，被审计单位（财政、发改委等）则是制疫系统，而制疫与免疫角色很容易转换的人事任免制度安排，极度限制了免疫功能的正常发挥。随着市场经济的完善，政府对经济的干预将减少，按现行审计管辖权发展维系下去，审计监督的份额将越来越小。审计对五办（党委办、政府办、人大办、政协办、纪委办）、公检法等权力部门的执法难有力度，部分审计机关凭借收缴审计款与财政分成来维持审计工作的正常运转，审计免疫也会大打折扣。审计监督具有独立性，但实际上，审计监督的重点、审计项目的选择、审计处理处罚等等一定程度上仍然取决于领导的意识（江纹）。因此，发挥审计免疫系统功能，必须加强制度建设，要从制度上保证审计机关的独立性、保证审计机关的知情权、保证审计机关的协调权、保证审计机关的执行权、保证审计人员综合素质的不断提升（湛新民）。 审计道德建设和权力运行机制建设是制度建设的重要方面。从静态上看，审计的免疫力来源于先天的道德继承和后天的责任接种。责任接种就是依靠法治免疫权力，强制约束权力的运行，这就要求制度安排上的权力在阳光下运行、权力和责任对等、权力错误运行与国家强制纠正。从动态上看，审计的免疫力来源于审计制裁力、公众监督力、公开管理力、司法配合力和政党需求力等（鲁建峰 林雪飞 叶晓东）。 审计发挥免疫系统功能，必须实行科学的计划管理、拓展新型的审计领域、探索现代的审计运作模式、用好高效的审计职权手段和遵循严谨的审计原则要求。只有做到国家审计发挥免疫系统功能的思想理念先行、现实条件可行和实践路径畅行，才能充分发挥国家审计保障经济社会健康运行的免疫系统功能（唐会忠 尹秀兰 王平波）。制定审计计划要把握以下几点：深入了解和掌握国家宏观经济发展情况，准确掌握审计对象的情况，科学确定审计的覆盖面，准确掌握审计资源，加强审计产品的应用和转化（阎宝泰）。 审计发挥免疫系统功能，要构建以人为本的国家管理模式，即构建人本化审计计划管理体制、构建人文化审计质量管理体制、构建人性化审计人事管理体制、构建人缘化审计信息管理体制（王学龙 郝斯佳）。要加强审计工作一体化机制建设，即加强和完善上下级审计机关领导机制，构建审计机关的横向协作机制，利用社会审计和内部审计资源机制，与其他监督机关的协作机制（陈向阳 杨淑娟）。 审计发挥免疫系统功能，要加强审计预警机制构建。构建远、中、近相结合的预警机制，构建快、准、实相结合的预警网络，构建急、快、慢相结合的预报制度。预警机制的构建要坚持边构建边实施、要突出预警重点、要关注宏观层面、要善于见微知著、要提高队伍素质（吉峻岭）。 按照审计免疫系统的要求完善审计程序，制定《审计程序通则》。《审计程序通则》由总则和分则两部分组成，总则提出审计程序的立法目的、依据、效力，明确审计程序的一般性原则，包括民主性、透明性、一致性、程序理性以及效率与公平等。分则包括（1）审计程序的参与者和管辖范围。（2）审计程序的流程介绍。（3）审计取证程序。（4）审计复核和报告拟定程序。（5）审计听证程序和审计结果公示。（6）审计结果回访（执行）程序。（7）审计责任认定和追究程序（王勇）。 审计发挥免疫系统功能，应当着力构建依法审计工作的五个体系，即构建以审计实施为龙头的审计质量控制体系，构建以审计信息化为依托的审计执法体系，构建以经费预算为工具的绩效评估体系，构建以理性分析为基础的审计报告体系，构建以提升审计层次为核心的审计成果利用体系（王鸿津）。 五、各专业审计发挥审计免疫系统功能研究 财政、金融、企业、投资、资源环境等专业审计以及绩效审计、经济责任审计、专项审计调查等如何发挥审计的免疫系统功能，学者们也进行了研究。 财政审计发挥免疫系统功能的最终目的就是要通过审计促进公共财政建设；促进建立规范的资产管理制度；促进财经领域政策措施的完善、管理的规范和监督机制的到位；促进政府部门和工作人员依法行使自己的权力，使财政资金的分配、管理和使用更加有效；促进领导干部贯彻落实科学发展观、树立正确的政绩观、切实履行经济责任；促进宏观经济稳步健康发展。财政审计发挥宏观建设性作用的思路：一是看是否符合党的基本理论与基本路线，是否符合当前国际国内政治形势的需要；二是看是否有利于改革、发展、稳定大局，是否有利于国民经济持续、稳定、健康发展；三是看是否符合社会发展方向和当时当地的社会状况；四是看是否满足建设服务型政府和公共财政改革的需要（蔡飞）。财政审计发挥免疫系统作用主要体现在：财政审计应当成为财政风险的监督体系和预警系统，财政审计应当注重财政大审计与专项审计的结合，财政审计的目的不仅是为了发现财政资金运用的问题与不足，审计的更重要责任是向被审计单位提出纠正方案和为决策机构提供建议，财政审计体系应当不断提高免疫力（邓子基）。 金融审计充分发挥免疫系统功能。一要通过核查金融企业的财务，关注金融企业的稳健性和风险度，全力保证金融企业在金融危机环境下的稳定性；二要通过监控国际游资的大规模流动，关注我国金融体系受到冲击的范围和程度，全力维护金融市场的安全；三要通过跟踪金融企业资金投向，关注国家货币政策的实施和落实情况，全力促进“保增长、扩内需、调结构、促发展”资金的安全和效益（卢家辉）。金融审计充分发挥免疫系统功能，要建立多层次的金融预警体系；与绩效审计、专项审计调查结合，对创新金融产品进行风险提示和规范；疏导政策传导路径，清除金融监管盲区；加强与其他金融监管机构之间的协调与配合（陈文夏）。金融审计能够在以下三个方面发挥免疫系统功能：深入揭露和查处违法犯罪行为，为维护金融市场稳定发挥保护性作用；根据金融发展形势，拓宽审计对象和范围，为防范系统性金融风险发挥预警性作用；针对重要金融问题开展专项审计调查，为促进金融业健康发展发挥建设性作用（顾春雷）。金融审计发挥免疫系统功能遵循以下路径：完善相关法律法规，明确和加强国家审计对内部审计的指导和对社会审计的监督管理；拓展审计的范围，探索对非国有金融机构的监督；前置审计关口，强化金融创新业务、内部控制制度、金融信息系统、金融政策效果和金融环境风险评价；关注金融安全，揭示金融风险；重视体制、机制分析，提升金融审计层次（陈艳娇 易仁萍）。 金融审计发挥免疫系统作用的重点是维护金融安全和促进宏观调控。关于维护国家金融安全，重点防范系统性金融风险：一是起到预防作用，推动建立金融安全预警体系和“一行三会”间的协作，实现监管信息、金融预警信息的共享，减少监管盲点；推动建立针对混业经营的金融业务、产品创新协调机制，实施跨产品、跨机构、跨市场的功能监管；推动制定对金融控股集团监管的相关制度，建立综合经营业务间的“防火墙”。二是发挥缓冲作用，密切关注金融业对外开放尤其是资本项目开放和金融创新状况，一旦出现过快或过慢的情况，都应该发挥缓冲作用，确保国家金融风险处于可控的范围内，确保金融对外开放和创新与抗风险能力相适应。三是发挥危机管理作用，密切关注金融领域的不稳定情况，加强对金融创新产品的风险控制和管理，加强对国际热钱非正常流入流出的监测，建立风险防范应急预案，严防风险扩散、蔓延和传递。关于督促金融企业落实宏观调控政策，切实推动经济增长和经济结构调整。一是督促货币政策与财政、产业、外贸、金融监管等政策的协调配合，确保形成保持经济平稳较快发展的合力。二是关注货币政策的及时性、有效性、协调性和充分性，采取措施合理引导商业银行“惜贷”行为，推动适度宽松货币政策效用的充分发挥。三是督促有关金融机构优化信贷结构，加大对农业、环保、节能减排等行业以及中小企业的贷款力度，揭露信贷资金违反国家产业政策，投向“三高一汰”行业的违规行为，推动经济结构的优化。四是要密切关注扩大内需重大项目、重点工程建设的合理性、合法性、经济性、效益性等问题，防止投资风险向银行业转移。加大查处大案要案力度，切实打击新型金融犯罪（陈岚）。 企业审计发挥免疫系统功能，要高度关注国家安全尤其是国家经济安全，充分发挥审计“免疫系统”的预防性功能；注重对问题和案件的查处与揭露，进一步发挥审计“免疫系统”的揭示性功能；着力促进制度、体制和机制的完善和改革，充分发挥审计“免疫系统”的抵御性功能（夏明东 陈希晖）。 投资审计发挥免疫系统功能要实现四个转变。即转变投资审计就是工程造价审计的认识，转变投资审计只注重审减金额的认识，转变投资审计只注重事后审计的认识，转变投资审计就项目看项目的认识（陈移山 冯贵龙）。要对建设项目全寿命周期（包括决策期、建设期、运行期、维修和报废处置等）成本控制、管理控制、决策控制进行审计评价，促使建设项目全寿命周期的经济与合理性，提高建设项目投资效益，兼顾各方利益。通过审计，完善监督体制, 增加决策的透明度, 防止滋生腐败行为；严格贯彻和执行国家对建设项目相关的法律、法规；加强建设项目科学管理（沈大军 刘丽娟）。资源环境审计发挥免疫系统功能，要关注资源环境法律体系存在的漏洞。一是法律条文过于笼统，给执行中打法律“擦边球”提供机会；二是上下层级法律规范缺乏衔接甚至相互矛盾，导致执行部门无所适从；三是存在法律空白和滞后现象；四是部分环保行政主管部门无视法律的约束力和权威性，随意出台政策开口子（李慧 刘珂）。 绩效审计发挥免疫系统功能，应当在传统的“3E”审计目标基础上再增加政策性、安全性和可持续性的审计目标，创新中国特色绩效审计之路。创新绩效审计的目标，关注政策性、安全性和可持续性；创新审计评价模式，从宏观和微观两个层面建立评价标准体系；创新绩效审计项目计划安排和审计组织方式，整合审计资源，完善审计监督方式；创新人才培养方式，打造专业化的绩效审计队伍；创新审计成果综合利用，充分发挥绩效审计免疫系统的预防、揭露、抵御等建设性作用（重庆办课题组）。当前，要加大对财政资金绩效的审计力度，严查挪用资金的行为，确保资金准时、及时到位，严查资金浪费问题，确保资金使用有效、有益；要加大对环境资金的审计力度，严防“三高一低”项目，确保环境和谐发展，严防产能过剩，重复建设项目，避免资源浪费，确保资源合理配置；要加大对民生工程绩效的审计力度，严处借民生工程搞小集体利益的问题，确保人民得实惠；要严处损害人民群众利益的行为，确保惠民政策落实到位、执行到位；要加大对经济结构调整绩效的审计力度，查找经济结构调整中的体制性、制度性障碍，确保经济结构调整顺利开展，查找深化改革中的政策性、机制性难题，确保在经济转型中赢得发展机遇（卢家辉）。 经济责任审计发挥免疫系统功能，要以内部控制机制的有效运行为基础，要以权力制约机制的完善为核心，要以政府责任问责机制的建立为目的，大力推进经济责任审计信息化建设，进一步完善经济责任审计报告制度，加快推进经济责任审计公开化步伐（浙江省审计厅经责审计处）。与离任经济责任审计相比，任中经济责任审计更能发挥免疫系统功能，因为任中经济责任审计时效性更强，更好的起到保护功能；任中经济责任审计胎生于离任经济责任审计，有效的继承并发展了离任经济责任审计原有的清除作用；任中经济责任审计使审计关口前移，变事后监督为事前监督，有效发挥审计修补功能；任中经济责任审计具有较好的警示作用，使审计记忆功能更加深刻（邹立嵩等）。经济责任审计发挥免疫系统功能，要突出反映、注重评价，科学界定领导干部履职情况；要突出预防、注重保护，建立健全权力运行约束机制；要突出效果、注重透明，切实加强审计成果利用；要突出创新、注重质量，探索经济责任审计制度和方法（朱仁良）。 以免疫系统指导下开展审计调查具有重要的现实意义：审计调查为审计“免疫”功能的发挥开拓了更广阔的空间，审计调查为审计“免疫”功能的发挥提供了更灵活的方式，审计调查为审计“免疫”功能的发挥储备了更翔实的资料，审计调查为审计“免疫”功能的发挥提供了更集中的问题，审计调查为审计“免疫”功能的发挥提供了更有针对性的依据（徐宇忠）。审计调查采取以下四种方式发挥免疫系统功能：为领导决策提供信息的参谋型审计调查，为检查监督政策或计划的执行情况的跟踪型审计调查，为维护正常秩序的问题型审计调查，为制定新政策的超前型审计调查（马青山）。审计机关开展政策评价，在政策的制定环节参与评价，对政策执行活动进行监督，对政策执行效果进行评估，发挥审计的信息监测和预警作用（潘亚岚 肖生涛）。 学习和研究审计免疫系统功能应当充分理解其创新视角、把握其精神实质，并不断完备其内容体系。 审计免疫系统观为审计理论研究和创新开拓了新的视角。一是在审计关系的定位上，审计在经济社会政治系统中属于内生变量；二是在审计本质的认识上，有“看门人”相对消极的作用提升到“免疫系统”更为积极的层面；三是在审计功能的界定中，强调审计的预防性作用和监督性作用并重（张立民）。学习和研究“免疫系统”应当从以下三个方面去把握：一要把握其时代特征,即马克思主义哲学,马克思主义国家学说,系统论控制论,中国特色社会主义理论体系----科学发展观。二要把握其创新特色,即进一步深化了对审计本质和意义的认识,进一步明确了对审计功能与作用的认识,进一步廓清了审计作用范围及审计作用方式的认识。三要把握其系统特点，即内生与外生及其关系，预防、提示、抵御及其关系，免疫系统与其他系统的关系（叶青）。审计免疫系统至少包括以下十个方面的内容：一是审计“免疫系统”功能理论的理论基础，二是审计“免疫系统”功能理论在国家审计理论体系中的地位，三是审计“免疫系统”功能理论对审计监督本质认识的深化、创新和发展，四是审计“免疫系统”功能理论与推动审计工作的科学发展，五是审计“免疫系统”功能理论与树立科学的审计理念，六是审计作为免疫系统应具有的功能，七是审计“免疫系统”功能理论对审计工作提出的新要求，八是影响审计发挥“免疫系统”功能的制约因素，九是发挥审计“免疫系统”功能的关键着力点，十是审计观念更新、机制完善和能力提高（刘英来）。 作者：审计署审计科研所 王长友 主题词：审计 免疫系统功能 观点综述 报：署领导。 送：各省、自治区、直辖市和计划单列市审计厅（局）及科研所，南京审计学院。 署机关各单位，各特派员办事处，各派出审计局。 发：本所所领导、各处，存档。　 共印190份 编辑：张荣 签发：王秀明