对投融资体制改革问题的思考

对投融资体制改革问题的思考（一） 对投融资体制改革问题的思考（一） 作者：李恩强 [摘要]撤并投融资管理机关，把基建、技改和房地产等项目报批集中在一个部门，可作为投融资体制改革的一个重要方面。政府投融资改革需要与银行改革、财政改革、证券监管改革以及外资管理、国债发行偿还机制等方面改革结合起来，才会取得实质性进展。我国每年发行的三四千亿元国债，其债息利率还是太低，应多发利息高些、并能与物价指数挂钩的指数化长期债，这种债券发行收入将能起到持续刺激投资、扩大国债发行空间、投资部门对项目性质选择余地大等好处。同时，允许大中城市政府发行市政债券来加快城区改造和城市现代化步伐，多开辟家庭积蓄的投资收益渠道，计划与财政部门要共同来担负市政债券建设投资本息偿还的责任。我国投融资改革的核心应是继续收缩政府直接投资和项目审批的范围，大踏步放开民间投资实业的领域限制。面对中国经济快速市化和国际化，政府及其经济机关也应重新评估中长期规划、产业政策和投融资引导政策的实际效果和未来定位。 　　 一、撤并投融资管理机关，把基建、技改和房地产等项目报批集中在一个部门，可作为投融资体制改革的一个重要方面 目前我国建设性财政资金的配置权以及项目的审批调控权分散在多个部门手里，导致职能交叉、机构重叠、报批环节过多和手续过于繁琐，各主管机关间相互扯皮和职责不清，办事效率低犀这种多头管理、财政性建设资金分配过分分散、各部门间相互争本位利益的政府投资体制和现行投融资政策，导致每个投资主管部门都不能很好地发挥其应有的宏观调控职能，也明显地影响和抑制了全社会有效投资需求的增长。这些就是我国现行投资体制和项目融资政策存在的问题和面临的重要障碍因素。今后投资体制的改革应该考虑调整和重新设置产业规划部门及其投融资主管机构。精干、高效的投融资调节和控制机构对促进有效的政府直接投资以及其他各类社会投资的持续增长，是很重要的。 当前我国财政建设性资金主要分散在计划、财政、经贸委、城建等部门手里。各级计划部门负责基本建设项目投资审批，经贸委系统负责企业设备改造项目的审批和资金拨付，而财政部门又有一块资金用来给国有企业技改贴息以及其他一些建设性资金拨付和审批，建设部门也有城市建设维护基金以及经济适用房项目的审批，同时开发银行及商业银行也有义务配合政府投资计划提供基础产业和设施以及近几年国债资金项目配套贷款，还有环雹土管、供电、供水、消防等部门也在一些环节掌管着项目开工批准权，没有他们同意，工程照样不能及时地顺利开工建设。这么多的政府机关掌管着建设性或生产性项目投资审批权，要提高投资效率、促进有效的投资需求，是存在诸多障碍因素的。目前我国这种十马驾车式的投融资管理机构设置是不大科学的。投资调控权过于分散在各个部门，而且一个项目的审批在纵向层次上也太多，不利于提高政府投资报批效率，也造成机构和环节过多，各级投资调控部门人浮于事、互相牵扯。 虽然现在举国都在强调发展市经济，但现实的上层建筑又在一些方面、某些环节阻碍了经济活力的增强和生产力基础的扩展。我国经济管理机关的最大问题是从部委级各机构到乡镇机关内部，总是职能不清、交叉重叠，企业和个人投资者需要解决一个事情，落到政府机关就要强调多头协调，总是费时费力。其实，无论是东方国家，还是西方国家，无论是工业发达国，还是新兴工业化国家或非洲拉美落后国家，管理和调控国内建设生产投资的政府机构一般只有一个或至多两个，那就是“经济部”，或加上“财政部”，如德国设立联邦经济部，法国设经济、财政和预算部，法国的这个财经部管辖范围就相当于我国国家计委、国家经贸委、财政部和税务总局这四个部级机关的职能，韩国设经济财政企划院，前苏联解体后的俄罗斯也把国家计委改组为经济部，我国台湾地区的经济宏观调控及其厂商投资主管机关也叫做所谓的“经济部”，下设“投资审议委员会”具体负责境内外投资项目的审议核准事项，一个口子对外。美国不设综合经济部门，全国性大型公共工程项目的审批和资金拨付以及军火采购资金，直接由财政部、行政预算管理局及国防部等负责。另外，由于美国市机制运行由来已久，作为央行的联邦储备委员会的职能和地位比别的国家更显重要，基准利率的升降对全社会投资、消费、出口的导向作用非显著，无论是私人投资还是公共建设投资，都能灵敏地感受到利率调整影响着自身的利益和得失。 　　 二、政府投融资改革需要与银行改革、财政改革、证券监管改革以及外资管理、国债发行偿还机制等方面改革结合起来，才会取得实质性进展 改革投融资体制不单是计委一个部门的事情，还涉及到相关部门体制的配套改革，在其他资金调控和配置部门的改革尚未到位的情况犀计委改革投融资体制难以取得很大进展，改革推进的难度也比较大。在当前走向市经济的重要时期，任何一个方面、一个部门的改革都必须与其他部门整体规划、并行推进，各个经济管理部门之间相互密切地联系着，只有齐头并进，才能出现经济改革的实质性效果。虽然计划部门从20世纪50年代建立以来主要承担生产建设投资项目的规划和审批职能，但从1979年实行改革开放以来，社会投资方式和融资体系逐步发生了变化。过去财政渠道的建设性投资资金全部由计划部门掌管和支配，但目前这个建设资金分配格局已经打破。从国家计委掌握的实际资金来看，每年来自预算内资金的可用于直接拨款的不到500亿元，而每年全社会固定资产投资却达到两三万亿元，也就是说，计委虽然是宏观调控部门和项目审批机关，但只按一定阶段的产业规划政策来做“只批项目不批钱”的工作。计委系统每年可直接批出的基建项目投资资金不到全社会总投资的10％。这样，要真正改革目前的投融资体制，单靠计委一个部门单独来制订改革是不能解决问题的。必须同银行部门、财政部门以及证券监管等其他掌握更大部分投资资金的部门和单位配合进行改革，才能有效果。 　　 虽然计划系统可以大力改进项目审批，提高审批工作效率，但独木不成林，因为计委这种“批项目不批钱”的发展趋向，使其很难有效地调控全社会投资方向。即使制定周密、科学和符合经济发展要求的产业政策和投资引导政策，但毕竟计划部门本身所掌控的投资资金与四大国有银行的存量资产比起来，还是很少的。银行制定信贷政策须考虑自身的商业利益，不一定与国家和计委系统制定的产业导向政策相符合，商业银行及其分支机构主要考虑信贷风险和贷款收益，只要企业有还贷能力，银行不一定按预先制定的国家中长期产业规划来掌握投资贷款方向。计划拥政部门只有预算内的投资资金来实现既定的产业政策，显然是力不从心惮况且即使国家有周全的产业政策，但也必须随着国内国际市环境的变化，相应地修改和调整发展战略重点和产业发展政策。由于现代国际经济环境变化迅速，很难用一种一成不变的产业规划政策来引导资金投向，只能由国有商业银行以及其他中小型银行根据当时当地的具体经济运行状态来自主进行了项目评估，自担风险，自负盈亏。银行可以随时根据国内国际市的变化来调整信贷政策，开展基建投资贷款、设备投资贷款、房地产开发投资贷款以及其他生产建设贷款。可见，现行的生产建设投融资体系中的最大一块资金调控权，已经既不是财政部门，也不是计划部门，而是财大气粗的商业银行，尤其是当前规超大型的四大国有商业银行。还有，占项目融资所占比重越来越大的证券市，也需要在投融资体制里占据很重要的地位，尤其是生产投资，目前通过股票上市筹资的大中型企业越来越多，总数已经超过1150家。因此，要改革政府投融资体制，光靠计划部门的改革是远远不够了。另外，外经贸系统也与计划部门一样，掌握着一些外资投资项目的审批权和资金支配权，在涉及外来投资以及进出口企业投资的管理和调控时，还必须有外经贸部的参与和介入，在引进外资以及对外投资上，这两个部门存在有些职能交叉、互相牵扯的问题。因此，必须同时改革银行融资体制、财政预算体制、证券监管体制以及外经贸管理体制等，才能收到实效。 　　 1．改革四大国有银行所有制结构及其项目信贷政策是提高社会投融资整体效益的重要条件。 我国现行的投融资体制尤其是信贷管理体制是违反通行的市经济运行原则，许多社会效益或经济效益不好的建设项目以及产品市前景和预期盈利不乐观的一些国有企业反而容易得到拨款和贷款，而公有化程度低的中小企业、私人企业以及各类民间投资项目，却远没有大中型传统国有企业那样容易地得到财政性资金扶助和银行信贷支持。这种扭曲的投资体制和融资政策导致的结果，在不强调财政投资效益和防范信贷风险的旧计划体制犀必然产生重复建设、投资过热、物价猛涨和资源浪费严重等的不良后果，这在1985年、1988年、1993年的信贷失控、经济失调的深刻教训中可以明显看到；在强调公共预算投资效益、提高银行资产质量和经营效益以及防范信贷风险、控制内债外债支付风险的今天，必然导致有效投资儒术不足，甚至导致一定程度的通货紧缩和经济萧条。十多年来的计划、财政系统以及银行部门的投融资实践经验已经确凿地证明了这一点。 　　 随着投资主体多元化、建设资金来源多样化的进程，我国商业银行尤其是四大国有银行应该尽快改变过去的官商和衙门作风，真正把银行当作商业性企业来办。目前四大国有银行在固定资产投资中的作用举足轻重，但其运作机制还远不能适应经济增长对信贷和货币的合理需求。目前普遍存在的“企业贷款难、银行放款也难”的这个“两难”问题，固然是由于许多企业信用程度低。逃废债现象普遍、社会信用秩序混乱以及可作抵押物的固定资产不足、难以找到合适的担保单位等诸种原因和因素，但是，也与长期以来存在的不合理信贷管理体制和项目融资政策有很大关系。目前的国有商业银行还没有真正遵循自主经营、自负盈亏、自我发展的商业性原则，在对生产建设投资项目的贷款可行性调查和评估时，缺乏一套科学的、能把激励机制与约束机制有效结合的管理和运作体系。多年来，政府领导以及金融系统负责人总是反复强调要健全内控机制，防范金融风险，但实际上国有银行许多分支机构的呆滞账贷款比例仍然是居高不犀这不能不考虑从根本上改革国有银行的所有制结构和人事体制，才能提高国有银行自我发展、自负盈亏的能力。与大中型国有工业企业一样，四大国有银行也面临活力不足、经营效益低下、人浮于事、各级分支机构权责不清、办事效率不高的问题。 　　 今后需要在县市级银行机构中吸收一定数量的私人、集体以及外资和港澳台资的股份，改变这些基层行的所有制结构，从而建立以股权比例来安排经营决策权的新型企业制度，这种多元投资主体的基层金融企业的公司股东会、董事会体制，有利于健全银行内部的组织机制，由市来选择分支机构的经理阶层，这样将会明显提高银行的商业化程度和信贷决策的科学胜。所有权变革后，根据实际情况，一些地方的机构可以由上级控股，一些机构可以由其他单位或私人控股，有少数机构可转为国有股权完全退出的纯私营独立银行。通过自下而上地改革国有银行所有权结构以后，分支机构负责人以及信贷人员将会树立起激励与约束相协调的工作观念，过去那种“只管贷出而不问风险”的经营行为以及当前那种“不求有功但求无过”的过分慎贷意识，将会有明显的改观。深发行、浦发行、华夏银行以及许多城市商业银行和外资银行中国机构的良好业绩和管理水平，就是其所有权多元化、内部治理架构合理化的自然结果。 　　 当然，在四大国有商业银行改变股权结构后，其内部信贷决策体系如何与国家总体产业规划政策有机地衔接起来，如何配合国家加强基础设施投资，在促进有效投资需求中发挥更大更有成效的作用。解决这个问题还是要树立市经济观念、商业性经营观念，由计划等部门负责制定的产业规划和投资引导政策，今后也只能朝发挥经济杠杆作用的方向着眼，再依靠强制性的、行政性、阶段性的配套贷款指标，是越来越行不通了。虽然基础设施建设在绝大多数地方都是必要惮也是守良紧迫惮但是毕竟交通等基础设施以及基础产业新技术开发的投资回收期较长，银行的一般经营原则是尽可能降低存款利息成本，提高资金周转速度。国债基础设施项目并不是都有明显经济收益惮并不是都可以通过收费或营业收入来偿还大额贷款，有些很微利的或者回收期特别长的交通能源设施以及新技术开发投资，还是主要靠地方本身的预算内资金或发行市政债券来解决，或者引进外资和港澳台投资来解决。因此，虽然国家继续推行积极财政政策是非必要惮但可以增发建设性国债来解决，在加强债信评价制度的基础上增发国债以及试发行市政债券。不应过分强调配套贷款，这与新型银行信贷管理体制是相冲突的。产业规划部门的职能应该逐步缩小到提供投资咨询服务，发布国内国际一些主要产业的现有生产能力、当年新开工项目、国内外项目在建情况、外资引进项目情况等。在市经济逐步成为人力物力资源配置机制的新环境犀如果计划、财政和经贸委等产业规划和工业结构调整不与商业银行信贷政策和经营原则协调起来，其宏观调控部门的职能是没法发挥作用惮并且很可能成为产生金融风险乃至影响国家经济安全的另一个源泉。