结核病论文-浅谈全球艾滋病结核病和疟疾基金项目管理模式

·工作研究· 浅谈全球艾滋病 结核病和疟疾基金项目管理模式 冯琳 ,黄建军 (中国疾病预防控制中心 ,北京　102206) 摘要 : 　全球基金从 2002 年创建之时就极其重视项目运作和管理的模式创新 ,从科学性地制定项目目标和计 划入手 ,采取以资金管理为核心的运作模式 ,强调多部门、多学科的参与和合作 ,坚持项目实施全过程的督导与评 估 ,并实行以结果为基础的连续拨款机制。多年的实践已经表明了其在项目管理方面的规范性和科学性 ,充分证 明项目成功实施的关键在于管理这个道理。随着中国疾病控制领域的国际合作与交流项目越来越多 ,全球基金项 目管理模式和许多经验 ,值得中国研究和借鉴 ,用创新的概念探讨管理项目的方式。 关键词 :全球基金 ;管理模式 中图分类号 :D 63019 　　文献标志码 :A 　　文章编号 :1672 - 5662 (2010) 02 - 0173 - 03 An elementary discussion on the managerial model of the Global Fund to Fight Against AIDS, TB and Malaria 　F EN G L in , HUA N G J ian2j un. ( Chinese Center f or Disease Cont rol and Prevention , B ei j ing 102206 , China ) Abstract :　Since it s foundation in 2002 , the Global Fund to Fight against A IDS , TB and Malaria (the Global Fund) has placed high emphasis on proper operation of programs and creation of an innovative model of program management which adopt s a fund2oriented approach by developing evidence based program goal and plan of action , relying on cross2sectoral and multidisciplinary involvement and cooperation , and persisting in overall surveillance and evaluation throughout the program implementation and also executes an outcome2 based mechanism of continuous funding1 Practice of many years has proved that such a scientifically based model set s a standardized example for other similar p roject s and that management is key to the success of any project1 With increasing international collab2 orations in the area of disease control and prevention in China , the model of program management of the Global Fund and it s p ractical experience can be utilized to explore the best approach to program management in an innovative manner1 Key words :The Global Fund ;Model of program management 收稿日期 :2009 - 12 - 31 ; 修回日期 :2010 - 02 - 09 作者简介 :冯琳 (1955 - ) ,女 ,北京市人 ,副研究员 ,从事国际合 作项目管理和对外交流的管理和协调工作。 　　2002 年 1 月 ,在时任联合国秘书长安南先生的 倡导下 ,“全球抗击艾滋病、结核病和疟疾基金”(简称 全球基金)成立 ,致力于减少艾滋病、结核病和疟疾三 种疾病对发展中国家人民健康带来的巨大危害 ,和由 此对全球社会和经济造成的巨大负担。至今 ,已与全 球 140 个国家签订 18017 亿美元拨款[1 ] 。中国 已成功申请 13 个项目 ,被批准资金 917 亿美元[2 ] ,覆 盖范围涉及中国所有省份的 2 000 多个县。 作为全球迄今为止同类中最大的基金组织 ,全球 基金从酝酿成立之时就极其重视项目运作的模式创 新 ,并逐步完善其操作方式 ,保证资金的安全性 ,将承 担全球基金项目的 140 个不同制度的国家统一到同 一运行模式。从这个意义上讲 ,全球基金带给各国的 不仅仅是资金 ,更重要的是其创建的管理理念和管理 模式。多年的实践已经表明了其在项目资金使用和 项目管理方面的规范性和科学性 ,运作模式越来越成 为国际上开展合作项目所采用的方式 ,得到许多国 家 ,包括欧美国家和中国卫生界的认可。 1 　项目目标和计划制定的科学性 项目目标是项目的核心。从计划制定之时 ,就要 严格进行基线调查 ,确定需求 ,数据覆盖要全面、科学 而准确 ,这些数据不只是用来撰写项目申请书 ,而是 能够支持项目执行的全过程。除了收集大量用于分 析的数据外 ,还要充分研究国际上的变化趋势、全球 基金的资助政策和资助重点 ,特别要注意的是 ,项目 的目标要与国家规划的目标保持一致。因为无论国 际上的资助多么大 ,也只能起到国家规划的补充作 用。制定计划时 ,既要看到过去、当前 ,更要对将来可 能的变化有着高度的预见性。如 ,在制定全球基金艾 滋病防治项目计划时 ,要考虑到随着国家政策的调 371中国艾滋病性病　2010 年 4 月第 16 卷第 2 期　　Chin J AIDS STD 　Vol116 No1 2 Apr. 2010 整 ,中国政府加大了资源投入。同时 ,国际社会对中 国艾滋病状况的关注也带来了更多的机会和资金。 既不能为争取更多的经费而将计划制定的过大 ,超出 执行能力 ;也不能制定的过于保守 ,缺乏挑战性。避 免出现计划尚未完成 ,经费已出现缺口 ,或者项目已 经执行完毕 ,却有大量的资源剩余。这些都不是一个 好的项目应该产生的结果。 当然 ,无论事先筹划的多么周到 ,项目目标总是 在项目实施之前确定的 ,在实施过程中总会有这样或 那样的情况改变 ,当初定的标准有可能高或低 ,资源 有可能富裕或不足 ,会涉及到许多不可预见的因素。 但科学而合理的计划会对各方面因素充分考虑 ,最大 限度地减少项目执行中的风险。 2 　以资金管理为核心的运作模式 按照全球基金的管理模式 ,项目的执行能力在很 大程度上是通过对财务的掌控能力表现出来的。经 费执行出现的“偏差”,实际上动态性地反映出项目执 行进度的偏差以及项目实施过程中的问题。在以往 的公共卫生项目管理中 ,通常在强调项目目标时 ,将 资金管理放到了配角的位置。而全球基金项目在制 定项目目标和工作计划时 ,与资金预算紧密结合。从 资金的拨付、使用、报账的全过程 ,追踪项目运作的进 展、成效和差距。项目的执行进度不只体现在进度的 推进上 ,也表现在资金是否按工作计划发生、支付上。 有很多问题 ,表面上看是财务收支差异 ,但顺藤摸瓜 , 发现的往往是工作中的梗结、协调不顺、各方面 配合不力等重大问题。如 ,在全球基金实施的初期 , 经常发现基层项目单位上报的报表中 ,经费执行率偏 低。按照习惯思维 ,一定是工作完成了 ,经费节余了。 但经调查发现 ,是开展活动需要的经费没有及时拨到 项目单位 ,使得项目活动的规模打了折扣 ,影响到项 目执行的效果 ,反映出了管理环节上的问题。 因此 ,全球基金项目以资金管理为核心 ,从立项 伊始就强调财会人员的参与、技术人员与财务人员之 间的配合 ,加强财务人员对项目资金管理能力的培 训。项目实施之前就制定出经费使用的监督和督导 计划 ,项目督导工作中一定要有财务人员的参与。在 执行的全过程 ,更是紧紧抓住资金预算与目标活动内 容相符合 ,强调项目人员和财务人员共同管理 ,紧密 配合。避免出现专业人员负责执行项目活动 ,财务管 理人员则埋头审核、办理财务手续的现象。 3 　强调多部门、多学科的参与和合作机制 卫生工作以人民大众为服务对象。卫生领域的 国际合作项目通常涉及面广 ,疾病的防制更是一项系 统工程 ,不只是卫生部门的 ,而是需要多部门、甚 至是全社会的共同参与。特别是艾滋病、结核病和疟 疾防治 ,不但涉及卫生行政部门 ,也是财政、民政、宣 传、妇联、共青团、计划生育等众多政府部门和人民团 体的职责 ,在技术层面必须有学术研究机构的参与。 此外 ,国内国际组织和机构、非政府机构、草根组织 , 患者的参与都是非常必要和重要的。各方面的参与 使得全球基金项目展现了优势互补、资源共享、全面 发展。 多部门、多学科的参与和合作模式 ,为中国公共 卫生工作提供了成功的经验。如艾滋病健康教育和 行为干预工作 ,非政府部门已成为一种极为有效的制 度资源 ,有着其他机构无法替代的优势。各非政府组 织间的合作、与政府组织合作的相互渗透与补充机 制 ,发挥了非政府组织结构灵活、手段弹性、包容性 强、成员异质性高等特点 ,化解政府间合作中存在的 种种矛盾和问题[3 ] 。草根组织和感染者等发挥他们 与基层 ,甚至感染者人群更加贴近的优势 ,作了大量 政府等部门很难完成的工作。 多部门、多学科的参与和合作模式 ,也为相关各 方相互监督、观摩、学习创造了机会 ,同时有利于社会 资源的动员和整合。 4 　督导与评估机制 全球基金项目是以结果作为工作完成情况的测量 指标 ,制定清晰而可衡量的督导评估计划 ,是保证项目 的执行质量、测量项目结果、实现计划目标的重要方 面。通过督导评估 ,不断正确引导 ,及时发现问题 ,纠 正偏差 ,使项目始终向着既定目标 ,保持良性发展。 督导是在项目执行单位对自我工作的梳理和自 我评估的基础上进行的 ,分为非现场督导和现场督 导。 非现场督导主要通过对下级项目管理或执行机 构的定期报表与进行评估与分析 ,内容包括报告 质量 ,如报表的及时和完整性 ,数据的逻辑性 ,总结的 及时性、完整性和针对性等。特别是指标完成情况 , 从中发现项目执行中存在的问题和障碍以及经验和 教训等[4 ] 。召开例会、工作会或通过电话、电邮了解 工作进展、问题和需求 ,也是非现场督导常用的方式。 非现场督导的结果是现场督导的重要依据。 现场督导能够使项目管理部门更直接地了解下 级项目管理和各种活动的规范性、目标人群的满意 度、存在的问题与障碍等 ,并可以根据现场收集的资 料和与目标人群的访谈 ,对报表数据进行核查。可以 (下转第 180 页) 471 中国艾滋病性病　2010 年 4 月第 16 卷第 2 期　　Chin J AIDS STD 　Vol1 16 No12 Apr. 2010 刻影响着中国 A IDS 的流行现状。 4 　预防女性感染 HIV的策略建议 411 　加强对现有政策的效果评估和针对女性特点的 宣传干预工作 　在以往开展工作的基础上 ,开展科学 的效果评估 ,发现问题 ,并针对这些问题进一步开展 针对女性生理、心理特点的宣传干预策略研究 ,探索 针对女性特点的有效宣传、干预模式 ,并将研究成果 尽快应用到防治工作中 ,开展更多专门针对女性的生 殖健康、安全性行为和 A IDS 防治知识教育 ,以及相 应的行为干预活动 ,提高在不同女性人群的宣传、干 预效果。 412 　广泛开展法制教育、生产技能培训和帮扶活动 　针对普通妇女广泛开展法制教育 ,积极组织生活技 能培训和帮扶活动 ,提供预防 A IDS 的基本知识 ,提 高妇女的维权意识 ,帮助她们获得增加收入的生活技 能 ,提高生存能力 ,改变男女不平等的现象 ,减少她们 的社会易感性。针对女性感染者 ,要继续落实“四免 一关怀”政策 ,除确保她们在治疗和关怀方面和男性 具有同等的权利和机会外 ,还应该发挥女性生产优 势 ,通过小额信贷等形式 ,鼓励她们开展小的创收项 目 ,帮助她们生产自救。 413 　探索新的干预方法改变男性观念和行为方式 　 在亚洲 ,一旦 HIV 在一个国家开始传播 ,流行的进展 将主要取决于两个关键因素 :男性嫖娼行为和女性性 行为 (除商业性行为之外的性行为)的频率和范围[ 3 ] 。 目前有研究表明 ,在亚洲 ,大多数非卖淫方式感染的 女性 HIV 感染者 ,都是通过其有危险行为的丈夫而 感染的[4 ] 。因此 ,男性应更加主动地改变行为方式 , 减少包括嫖娼、吸毒在内的高危行为 ,将可减少大多 数非卖淫妇女感染 HIV 的风险。在倡导女性积极采 取主动预防措施的同时 ,应该强调男性的参与 ,如改 变性观念、减少高危行为等。要改变妇女的弱势地 位 ,除需要提高女性的独立自主意识、生存能力和用 法律保护自己的意识外 ,关键还在于男性观念和行为 的转变。为此要继续有效、深入开展大众人群的宣传 教育工作 ,有效转变男性观念和行为 ,从而减少女性 感染 A IDS 的风险 ,控制 A IDS 的流行。 参考文献 : [ 1 ]UNAIDS/ WHO AIDS Epidemic[ R] . Update , December 2008. [2 ]国务院防治 AIDS 工作委员会办公室、联合国 AIDS 中国专题组 , 中国艾滋病防治联合评估报告 (2007) [ R] ,北京 ,2007 ,12 :1 - 34. (Office of t he AIDS Prevention Working Committee under t he State Council , UN Theme Group on AIDS in China , A Joint As2 sessment of HIV/ AIDS Prevention , Treat ment and Care in China (2007) [ R ] , 20071 12 :1 - 34. ) [ 3 ]Commission on AIDS in Asia Fact Sheet s ,Redefining AIDS in Asia [ R ] , 2008 :25 - 28 ; 31 - 34. [ 4 ]彭志行 ,汪宁 ,王璐 ,等 1 艾滋病疫情估计和预测方法研究进展 [J ] ,中华流行病学杂志 ,2009 ,30 (3) 294 - 2971 ( Peng ZX ,Wang N , Wang L ,et al . Development of met hods for estimation and prediction of epidemic sit uation of HIV/ AIDS PEN GChinese Journal OF Epidemiology ,20091 30 (3) , 294 - 2971 ) (上接第 174 页) 更直接地及时发现项目执行中存在的问题 ,现场讨论 解决 ,指导项目单位进行整改。 督导是对项目执行过程的监管 ,无论采取哪种方 式 ,都要及时地发布督导评估结果、追踪解决的 落实情况 ,确定下阶段行动计划。 5 　以结果为基础的连续拨款机制 全球基金采取的拨款方式与其他国际合作项目 不同 ,但逐渐被其他项目认可和效仿。全球基金采取 目标管理方法 ,根据执行结果 ,每 3 个月 ( quarterly) 拨款一次 ,目的是保证最有效地使用资源 ,将资金投 入到最需要的地方 ,鼓励各项目执行机构按时完成工 作进度 ,同时保障了资金使用的安全。 以结果为基础的概念通常涉及活动实施情况、资 金使用情况、产生的效果和影响、执行出现偏差和改 正措施等方面 ,任何方面出现偏差 ,都需要寻找出问 题的根源、影响因素、解决方法、手段和时间 ,促使项 目管理和实施人员认真查找症结所在 ,有效地解决问 题 ,以及时获得下一次的拨款。实行这个方法的初 期 ,可能会非常麻烦和无所是从 ,但回过头来看 ,这确 实是保证项目按期、保质执行 ,避免失误的有效手段。 参考文献 : [ 1 ] The Global Fund to Fight AIDS , Tuberculosis and Malaria , ht2 tp :/ / www1 t hegloblefund1org. [ 2 ] The Global Fund to Fight AIDS , Tuberculosis and Malaria , ht2 tp :/ / www1 t hegloblefund1org. [ 3 ]蔡高强 ,徐徐1 论艾滋病防治中的国际合作———以中国防治艾滋 病为例的分析 [J ]1 湘潭大学学报 (哲学 社会科学版) ,2007 ,31 (4) :63 - 681 [ 4 ]第三轮中国全球基金艾滋病项目督导评估计划. 081 中国艾滋病性病　2010 年 4 月第 16 卷第 2 期　　Chin J AIDS STD 　Vol1 16 No12 Apr. 2010