长三角区域管制

●沈　山 美国的都市区管制模式及其 对长三角区域管制的借鉴 　　[内容提要 ] 　本文循着美国大都市区的发展历程 ,以纽约、华盛顿、洛杉矶等都 市区的管制策略为例 ,了美国大都市区的六种基本管制模式。论述长三角大都 市区的未来发展战略定位和区域问题以及整合发展现状 ,借鉴美国都市区的管制经 验 ,提出长三角都市区的区域管制基本策略。 　　[关键词 ] 　美国大都市区 　长三角 　区域管制 　管制模式 　　在全球化的时代背景下 ,国家、区域和城市的 作用正在发生巨大的转变。从社会经济发展的总 体历程来看 ,从工业革命以来 ,先后经历了城市革 命 (18、19 世纪) 、大都市区革命 (以 20 世纪 50 年 代至 20 世纪 70 年代欧美国家大规模的郊区化拓 展为主体) ,到 20 世纪 90 年代则已经进入了真正 的区域革命时代 ①。同时 ,城市也经历了从“区域 中心城市”到“世界城市”、“全球城市”、“全球城市 区域”的发展历程。区域和城市被看作是当今全 球竞争体系中 ,国家竞争的主要场所单元、协调社 会经济生活的一种最先进形式和竞争优势的重要 来源。走向一体化的全球经济迫切需要诸多功能 性的城市网络去支配其空间经济运行和增长 ,不 同程度、不同尺度、不同形式的“城市联盟”或“区 域联盟”全面崛起。在中国的“十一五”规划中 ,国 家发改委启动“长三角都市圈”和“京津冀都市圈” 的区域规划作为试点 ,标志着“长三角洲都市区” 成为“国家级的发展战略”和“全球城市区域”。协 调并管制好大都市区域成为实施国家战略和区域 经济发展的主要环节与核心任务。因此 ,总结美 国的大都市区的管制模式 ,对于我国目前基于行 　　收稿日期 :2005108118 　　作者简介 :沈山 ,徐州师范大学城市与环境学院副教授 ,南京 大学博士生 ,国家注册城市规划师 ,221116。 政区域的城市管理、缺乏跨行政区协调机制的区 域管制模式借鉴意义十分明显 ,尤其是对于已经 作为“国家发展增长极核”的跨越沪、苏、浙的长三 角洲大都市区的来说 ,更为重要。 美国的大都市区管制的基本模式 1. 管制思潮与美国大都市区管制发展历程 管制 ( Governance) ,作为一种社会政治现象 , 可以说它和“政府”一样古老 ,原意是治理的方式、 引导或领导的行为 ,后被政府 ( Government) 取代而 停止使用。20 世纪 60 年代以后 ,西方国家进入 以强调平等、多元、自由等社会价值观为基础的后 现代社会 ,同时由于信息、科技的发展以及社会中 各种正式、非正式力量的成长 ,人民所崇尚和追求 的最佳管理和调控模式是分散、多元、网络型的 “管制”的理念。因此 ,管治的复兴是必然的。20 世纪 70 年代起 ,西方国家对管制开始了明确和持 久的理论和实践关注 ,并将其与“政府”相对而论。 管制的内涵也在探讨的过程中越来越明确 :管制 —34— ① 张京祥. 全球化背景中的区域发展与规划转变 1 国外城 市规划 ,2004 (1) :1～4 © 1994-2006 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 是社会各种力量之间的权利平衡 ,通过多种集团 的对话、协调、合作以达到最大程度动员资源的统 治方式 ,以补充市场经济和政府调控之不足 ,它不 是一套规章 ,而是一种综合的社会过程 ,以协 调为手段 ,涉及广泛的公私部门及多种利益单元 , 有赖于社会各组织之间的持续相互利用 ①。 美国是大都市区概念的发源地 ,也是世界上 大都市区发展进程最快和最明显的国家。20 世 纪 20 年代以前 ,美国的城市化以中心集聚为主 , 当城市发展和服务需求扩展到城市行政界限外 时 ,大多采用对周围地域“兼并”(Annexation) 的模 式 ;20 世纪 20 年代以后 ,美国的城市化进入到郊 区扩散阶段后 ,中心城市相对衰落 ,郊区蔓延并且 繁荣 ,中心城市周围的郊区多数采取合并 (Combi2 nation)的模式独立建市 ,因而出现大量的地方政 府。20 世纪 50 年代 ,为了强化大都市区政府的 权威和管理效率 ,出现了大量地方政府的重组和 合并。20 世纪 60 年代 ,公共选择理论者把大都 市区看成一个巨大的公共市场 ,认为政府间竞争 可以降低成本 ,使政府更有效率 ,反对地方政府的 合并 ,导致地方政府数量剧增。20 世纪 90 年代 初 ,美国 282 个大都市统计区 ,拥有33 000多个地 方政府 ,区均 117 个政府单位 ,中心城市与郊区政 府矛盾十分突出。随着经济全球化和经济一体化 趋势发展 ,区域主义再度盛行 ,基于区域利益协调 的大都市区管制问题更加引人瞩目。 2. 美国的大都市区及其基本管制模式 所谓大都市区 ,一般是指一个大型的人口中 心及与该中心有较高经济、社会、空间整合联系的 社区地域。戈特曼从城市群落的角度认为 ,大都 市区是指在地域上集中分布的若干大城市和特大 城市集聚而成的多核心、多层次的城市群。这和 美国的大都市区概念有些差异。美国的“大都市 区”的概念始于 1910 年的人口普查局的人口统 计 ,1949 年定义了具体的统计标准用于国情调 查 ,称为“标准大都市区”,1959 年改称“标准大都 市统计区”,1980 年开始实行新标准 ,改称为“大 都市统计区”,由“中心市”、“中心县”和“外围县” 组成 ,可以分为“基本大都市统计区”和“联合大都 市统计区”。1990 年美国又将“大都市统计区”更 名为“大都市区”,其统计范畴略有调整 ,规定每个 都市区应有一个人口在 5 万人以上的核心城市化 地区 ,围绕这一核心的都市区地域为中心县和外 围县。美国的大都市发展数量 ,1920 年为 58 个 , 1940 年为 140 个 ,1960 年为 212 个 ,1980 年为 318 个 ,1990 年美国统计的大都市区为 268 个 ,拥有 19 772. 5万人口 ,占全国总人口的 79. 5 % ,传统的 “城市”和“乡村”的界限和定义失去意义 ,代之为 “大都市区”和“非大都市区”。2000 年美国的大 都市达到 331 个 ,人口 2. 2 亿 ,其中百万人口以上 的大都市 60 个。 在美国的地方体制中 ,比较普遍的是县、自治 体和特别行政区。美国大都市区的公共行政组织 和管制模式受以下因素影响 :强大的“地方自治制 度”的传统 ;崇尚“自由民主精神”的选民支持 ;联 邦和州法律的许可 ;种族和政党矛盾问题 ;城市与 区域利益矛盾问题 ②。前三者决定了具有权威决 定性的大都市政府难以形成 ,后两者决定了大都 市公共组织和管制模式的差异。 通过对美国大都市区的行政公共组织和区域 管制的研究 ,可以看到其区域管制的模式主要有 以下几种 :统一组织的大都市区政府管制模式 (华 盛顿大都市区) ;松散型城市市政联合组织管制模 式 (纽约大都市区) ;都市政府 - 市县政府双层制 大都市管制模式 (迈阿密都市区) ;市县 - 工商会 组成公司伙伴关系组织管制模式 (路易斯维尔都 市区) ;联合组建各种功能单一的特别区及专门协 调机构模式 (普遍) ;市县政府间签订合约管制模 式 (普遍) (见表 1) 。 长三角都市区协调发展与 区域管制问题的探讨 　　1. 长三角都市区的区域定位与区域问题 长三角洲都市区作为已经被国际承认的世 —44— 世界经济与政治论坛 　2005 年第 5 期 ① ② 宋迎昌. 都市圈 :从实践到理论的思考 1 中国环境科学 出版社 ,2003 顾朝林等. 城市管治 :概念·理论·方法·实证 1 东南大学 出版社 ,200313 © 1994-2006 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 表 1 　美国大都市区管制模式与管制 管制模式 管制措施 可资借鉴 统一组织的大都市 区政府管制模式 设立都市区政府委员会 ,财政来源于联邦和州的拨款、契约费以 及成员政府的分担。都市区政府委员会将联邦和州政府用于交 通、住房和环境建设的拨款予以分配 ,为成员提供跨地区服务 ,如 交通信息、专题信息 ,为成员在石油、天然气和其他公用设备提供 集体采购。 设立区域经济管理局 (区域性政 府机构) ,区域规划是解决大都 市区区域问题的有效途径 ,确立 区域规划的法律地位。 松散型城市市政联 合组织管制模式 建立诸如港务局、区域规划协会、大都市运输局等 ,以专门问题性 协调组织运行为主的管理模式。 通过环境立法等保障专门性区 域合作 ;部分政府资金通过区域 组织分配。 都市政府 - 市县政 府双层制大都市管 制模式 建立正式的双层次政府结构。大都市政府 (上层) 提供包括区域 内消费者的保护、消防、公路和交通警察、公共运输、战略规划、垃 圾处理等服务 ;自治市 (下层) 提供包括教育、环境卫生、住宅、地 方规划、地方街道、社会服务、垃圾汇集等服务。 都市政府、地方政府、特别区之 间明确职能分工 ,区域性服务向 高层次政府集中、向外部服务机 构集中。 市县 - 工商会组成 公司伙伴关系组织 管制模式 组建区域服务供给伙伴关系或机构 ,包括地方政府间、地方政府与 国家州政府间、地方政府与私营机构间的服务伙伴关系。实现税 收分享、服务范围划分 ,并且把跨市行政界限的部分功能私有化。 部分公共服务 (如供水、桥梁建 设)实行非政府经营和私有化 , 推动非政府组织的参与。 联合组建各种功能 单一的特别区及专 门协调机构模式 根据某种特定的管理需求 ,划出一定的区域范围 ,设立专门管理 机构 , 组成服务供给董事会和机构 ,实行区域协调管理。如大气 质量管理区、废弃物管理区、空港管理区、海岸保护区等。 有必要建立综合的或专门的跨 区域行政组织来强化区域协调 管理。 市县政府间签订合 约管制模式 一是基于解决城郊利益矛盾的市县合约 :税收分配、区域管理独 立机构和联合机构职能划分、兼并或合并 ;二是区域基础设 施有偿使用的合约 ;三是公共服务有偿使用的合约 ,如警察、图书 馆、公立医院等服务。 加快建立完善的市场体系 ,是增 进区际合作、强化区域协调管理 的必要前提。 界第六大城市群 ,其空间范围涉及江苏、浙江两省 和上海市三个省级行政单位 ,包含 1 个直辖市上 海 ,3 个副省级城市南京、杭州、宁波 ,11 个地级城 市苏州、无锡、常州、镇江、南通、扬州、泰州、湖州、 嘉兴、绍兴、舟山等。总面积 10. 02 万平方公里 , 总人口7 800万人 ,是我国人口和经济最密集的大 都市区域。都市区核心城市上海在新世纪的定位 是全球跨国公司在未来 50 年的主要集散中心 ,全 球制造业和高科技结合的市场中心 ,亚洲资本流、 信息流和物流的集散中心 ,中国文化与世界文化 融合的多元文化中心 ;而都市区也将成为中国的 经济高地和主要增长极、制造业的优势和强势力 高地、制度与机制的创新基地、城市化的高地和现 代化的先导区 ①,并将在未来成为世界性的市场 和服务中心之一 ,成为全球性的制造业基地。 长江三角洲都市区涉及三个省级单位 ,县级以 上城市 50 多个 ,区域问题十分突出 ,主要集中于 : 一是行政区划分割 ,导致各城市各自为政 ,区域一 体化进程滞缓 ,分别以上海、杭州、南京为中心的三 大经济板块壁垒重重 ,统一的市场体系被行政区划 割裂 ,总体上商品市场的壁垒已经逐步弱化 ,但劳 动力、资金、技术、产权等要素市场的壁垒还未完全 消除 ;二是基础设施的重复建设 (港口大战、机场竞 争) ,区域性的交通基础设施和环境治理工程 (如太 湖流域治理工程)进程缓慢 ;三是竞争战略与经营 策略趋同问题突出 (以土地出让、税收减免的无序 竞争吸引外资、外贸出口低价倾销) ,产业结构趋同 (主导产业集中于汽车及零配件制造、石化产业、通 信产业等) ,互补性较弱 ,且城市之间分工很不明 确 ;四是区域纵向合作启动 ,横向合作网络尚未构 筑 ,各主要城市明确与上海进行合作 ,而与其他城 市之间则缺乏必要的横向联系 ,上海和江浙在长三 —54— 世界经济与政治论坛 　2005 年第 5 期 ① 张颢瀚. 长江三角洲发展的目标定位与战略重点 1 江海 学刊 ,2004 (1) :56～63 © 1994-2006 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 角都市区发展策略上有严重分歧 ;五是城市内部市 区与市辖县之间矛盾尖锐 ,城市建设用地较为紧 张 ,用地结构也不尽合理 ;六是区域环境污染严重 , 可持续发展能力有待进一步提高。 2. 长三角都市区区域合作与协调发展的标志 事件分析 表 2 　长江三角洲区域整合发展标志性事件 时间 动力机制 标志性事件 1982 中央政府驱动 国家领导人提出“以上海为中心建立长三角经济圈” 1885 中央政府驱动 国家经贸委牵头成立“上海经济区” 1993 地方政府驱动 上海提出“长三角大都市圈发展构想” 199715 地方政府驱动 “长江三角洲城市经济协调会”在扬州成立 ,目标“建设成为具有高度竞争力的经济共同体”,成为推动长三角都市区发展的政府力量。历次会议主题分别为“生态、文化、经济”(1999上海) 、“共建成大旅游圈”(2001绍兴) 、“区域经济的整合与协调”(2002 杭州) 、“世博经 济与长江三角洲联动发展”(2003南京) 、“完善协调机制 ,深化区域合作”(2004上海) 200217 市场驱动 春兰集团把决策和投资中心移师上海 ,建设“第二总部”,随后杉杉、雅戈尔、正泰、均 瑶、埃里生等集团均在上海设立“第二总部” 200218 地方政府驱动 上海举行“长三角区域经济互动发展”研讨会 ,主题是“长三角的一体化” 200313 地方政府驱动 苏浙沪签署《关于进一步推动经济合作与发展的》、《进一步加强经济技术交流与 合作的协议》 200314 市场 + 地方政府 工商部门签订“在投资准入、市场秩序、信用信息方面的一体化框架”;政府部门在上海 发布《长三角人才开发一体化共同宣言》 200318 市场 + 制度 苏浙沪实现电子政务信息和信用体系信息共享 ;11 月成立了长三角信息合作联席会 2003110 市场 + 地方政府 签署教育合作协议 ,实现大学生学分互认、联合办学 ,相互开放毕业生就业市场等 2004111 市场 + 地方政府 成立旅游市场促进会 ,通过《苏浙沪旅游促进会 (上海)宣言》 200418 中央政府驱动 交通部牵头制订《长三角地区现代化公路、水路交通规划纲要》 2004111 中央政府驱动 国家发改委正式启动《长三角都市圈区域规划》 　　长三角地区的区域合作发展与都市区一体化 进程的推动自 20 世纪 80 年代开始 ,源于中央政 府推动的“长三角经济圈”和“上海经济区”,但是 由于传统计划经济体制以及上海承担区域经济增 长极功能不足等问题 ,区域整合发展在 20 世纪 80 年代并没有取得多少进展。20 世纪 90 年代中 期 ,随着市场经济体制的逐步完善 ,基于地方政府 促进区域整合发展进程骤然加快 ,并能够在缔约 成员间得到广泛认同并付之于实践。1997 年 5 月 ,一个新型的跨区域经济组织 —“长江三角洲城 市经济协调会”在扬州成立。缔约城市覆盖长三 角都市区 ,合作目标 :“要把长三角洲建设成为具 有高度竞争力的经济共同体”。虽然此时尚未形 成具有协调作用和约束机制的实体机构 ,但是随 着市场力量的全面驱动 ,基于市场主导和地方政 府驱动 ,长江三角洲城市经济协调会组织协调的 区域一体化进程全面启动。在交通基础设施接轨 (高速公路衔接、杭州湾大桥、苏通大桥) 、产业接 轨与联动 (上海产业外移、各地产业进驻上海) 、经 济要素互动 (金融资本、科技人才、信息资源区域 互融) 、企业扩张 (在上海建设“第二总部”、研发中 心、营销中心、仓储中心) 、区域旅游协作等领域整 合发展日益明显 ①(见表 2) 。 —64— 世界经济与政治论坛 　2005 年第 5 期 ① 于涛方 ,李娜. 长江三角洲地区区域整合研究 1 规划师 , 2005(4) :17～23 © 1994-2006 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 3. 美国经验借鉴与长三角区域管制策略 从大都市区域管制的角度 ,可以看到行政区 划的障碍是导致区域有效管理难以协调、区域一 体化机制难以构筑、区域环境污染问题难以治理 等问题的主因。目前 ,各个城市已经成为相对独 立的利益主体 ,地方政府追求本地区利益的最大 化 ,导致因保护和追求地方利益造成的财政税收 体制障碍 ,都市区的一体化进程必然受到地方行 政边界和利益边界的强力约束。推进大都市区的 协调发展 ,就是要重构游戏规则、明确政策导向、 清晰制度规范 ,加快构筑区域各地区共同发展的 合作机制及一体化制度设计 ,成立统一的、由各级 政府所共同授权的、权威的管理组织机构 ,进行区 域规划 ,并且以立法形式保障区域规划的实施。 充分认识到诸多问题的根源在于行政区域 , 自 2000 年起 ,长三角地区掀起了大规模的市县撤 并 (撤县设区、市县合并等)工作 ,加速了区域管制 的工作进程 ,但是这仅仅解决了区域内部的市县 矛盾的一部分问题 ,整个大都市区域问题依然存 在。借鉴美国都市区的管制经验 ,结合长三角都 市区的实际情况 ,我们可以在不进行行政区划频 繁变动的前提下 ,积极进行制度创新 ,为区域政府 合作机制建立提供所需要的良好的制度环境 (完 善市场体制、深化财税改革、重建地方政府竞争秩 序、科学评价地方政府官员绩效等) ①,建立由政 府、非政府组织共同参与的长三角大都市区协调 管制模式 ②,即制度化的多层次组织机构。其基 本模式可以分为两种 :一种是中央政府主导下的 区域管制模式 ,组建集权型长三角大都市区政府 ; 另一种是三层制的长三角都市区管制模式。 长三角大都市区政府模式。鉴于我国长期的 集权政治文化背景 ,以及现实中央集权化管理模 式确实能够起到协调和实施重大方针政策的作 用 ,中央政府主导下的区域管制模式仍然是我们 值得尝试的 ,但是大都市区政府与地方政府的职 能则需要进一步的统筹。其实质是建立“长三角 大都市试验区”,中央政府设立“长三角区域协调 管理委员会”,由国家发改委、财政部、商务部和中 国人民银行以及区域经济专家组联合统筹 ,赋予 区域规划的组织执行权、区域性空间协调发展审 批权、区域性贷款投资的倡议权、区域环境整治和 区域性基础设施投资基金的分配权等 ,其职能还 包括对省政府和市县政府的监督、对区域性重大 问题的组织研究、区域性重大项目的组织实施以 及审查和监督区域政府间自主达成的区域合作规 则的执行情况等。组建大都市区政府模式 ,还需 要相关的具有跨行政区界协调职能的松散型专业 委员会 ,这是基于地方政府间的自愿合作制度的 创新 ,如长三角大都市区旅游发展委员会、太湖流 域环境保护与治理委员会、长三角长江航运管理 委员会、区域规划与产业协调委员会、区域性医疗 发展委员会和区域型高等教育发展委员会等。 三层制的长三角都市区管制模式。上层组织 为长三角大都市区发展协调委员会 ,统筹长三角 发展的重大问题 ;中层组织为大都市区委员会 ,由 三个都市区委员会组成 (上海都市区由上海、苏 州、无锡、常州、嘉兴、湖州组成 ,南京都市区由南 京、镇江、扬州、南通、泰州组成 ,杭州都市区由杭 州、宁波、绍兴、舟山组成) ,负责所在都市区的区 域性服务职能 ,例如空间资源开发管理、区域给排 水、环境保护、垃圾处理、农业发展、编制各类规划 及监督其实施等 ,以条条性的跨界管理为主。下 层组织为各市、县 (包括中心城市)政府 ,负责所在 城市的日常社会服务职能。三层制的长三角都市 区管制模式 ,还需要培育更多的非政府组织、跨行 政区的企业集团行业协会以及专家委员会和区域 发展论坛。企业集团 ,可以实现资源的优化配置 , 促进经济要素的市场整合 ,构建互补的产业链条。 行业协会是大都市区政府、市场、企业间的桥梁和 纽带。专家委员会和区域发展论坛的主要职责是 研究区域发展战略和推进区域协作。如建立长三 角大都市区发展咨询委员会、长三角科技合作发 展论坛、长三角旅游合作发展论坛等。 (责任编辑 :徐冬青) —74— 世界经济与政治论坛 　2005 年第 5 期 ① ② 陶希东 ,黄丽. 美国大都市区规划管理经验及启示 1 城 市问题 ,2005 (1) :59～62 马斌. 长三角一体化与区域政府合作机制的构建 1 经济 前沿 ,2004 (10) :15～18 © 1994-2006 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net