韦伯所述理想型官僚制度

2005年高上高普特考‧高分解答‧正確詳實！ http://www.get.com.tw/goldensun 1 行政、民政、政風經濟、政風刑法 《行政學》 試題評析 今年的高考行政學考題呈現出頗為有趣的分殊現象，前兩題為相當傳統的的考古題；至於後兩題，則較近似研究所的考法，若 對行政學中的相關概念無清楚理解，同學將很難從第三、四題中獲取較佳的分數。第一、二題可在各教科書與考試用書中找到 (高上行政學講義第一回p.13-16可找到第一題答案，第二回p.12-16亦可找到第二題答案)。第三題涉及政策網絡與網絡治理 的概念，在高上公共政策講義第二回p.52-53以及第三回p.16-18可尋得相關解答。第四題並無標準答案，用以檢測考生對於行政 權力的認知，應屬近年來國考中難得出現的有趣考題。總括來說，對各種行政學概念理解清晰的同學，今年應可獲得較佳成 績，埋首苦讀但缺乏理解的同學可能會較為吃虧。 一、韋伯(Max Weber)所述「理想型官僚制度」主要運作內涵為何？這種官僚組織型態的優缺點各有那些？試說明 之(25分) 答： (一)Weber將官僚制的理想型建構如下： 1.人是自由的，但是在非個人性的行政義務上必須服從於權威。 2.官僚人員被組合在一個明確的層級體系下。 3.每個職務依法具有明確的專業能力領域。 4.以自由契約方式補充職缺，原則上屬於自由選擇形式。 5.依技術能力選拔人員；人員以任命而非選舉的方式獲得任用。 6.人員有固定薪給且大多擁有退休金，只有在特定情況下才可以終止任用。 7.人員必須將自身的職務視為唯一(或主要)的職業。 8.永業化職務。 9.人員之工作與行政工具的所有權相互分離，藉以避免假公濟私之情形。 10.人員必須服從於職務規範所加諸的控制。 (二)官僚制的正功能(優點)與負功能(缺點)： 1.依法行使職權： (1)正功能：組織中的人員具有固定且正式的職掌： (A)以法規嚴格控制的方式，藉以固定每個組織成員的職責。 (B)所有組織成員的權利與義務都可以在相關規定中尋得。 (2)負功能：過度受法規所約制。人員面向：物化、目標錯置、不近人情。組織面向：僵化、缺乏彈性、無效率、無法適 應環境變遷。 2.層級節制： (1)正功能：依照組織內部位階的高低，規定組織成員的命令與服從關係。除最高層的領導者之外，組織中的每一位成員均 僅有單一上司；除直屬上司之外，組織成員不得接受其他人之命令，藉以減少命令體系紛亂的情形。 (2)負功能：過度講求由上而下的監控。人員面向：異化；欠缺自主、創造、負責任的精神；陽奉陰違的行事風格。組織面 向：上、下層級資訊不對稱所產生的監督困難、組織內部交易成本的升高、違反民主精神。 A.對事不對人： a.正功能：組織成員之間的工作關係乃依據法規規定而進行，不涉及個人之愛憎、好惡之情感。 b.負功能：壓抑組織成員的互動、交流。人員面向：異化、疏離。組織面向：缺乏凝聚力、社會資本薄弱。 B.專業分工： a.正功能：各項職務之安排須依照組織成員之專長進行合理分配(專門化、專業化)，每個成員的工作範圍與權責亦須以 法規明文規定。 b.負功能：組織面向：過度重視工具理性。本位主義；缺乏回應性。人員面向：受過訓練的無能；單一面向的人。 C.永業化傾向： a.正功能：人員的選用乃基於自由契約之方式，除非人員犯錯得以依法免職，否則組織不能任意單方終止此種契約關 2005年高上高普特考‧高分解答‧正確詳實！ http://www.get.com.tw/goldensun 2 係。 b.負功能：產生過度的安定感，人員缺乏進取心、不求進步。 D.固定薪資給付： a.正功能：組織成員的地位、年資、薪俸均依據法規明文規定。佔有特定職缺、從事特定工作的組織成員即須接受某 種待遇。在薪俸制度的約束下不得偏私，以免影響人員工作情緒。 b.負功能：造成組織成員缺乏追求績效的動力，不求進步。 二、何謂「組織文化」？根據雪恩(E.H. Schein)的看法，組織文化又分為那些不同分析層次？試舉實例配合說 明。(25分) 答： (一)文化的意義：Edgar Schein認為，文化為(1)共享的基本假定；(2)由一特定團體所發明、發現或發展；(3)透過學習藉以處理外 在適應與內部整合的問題；(4)因其運作良好，而被視為有效；(5)對群體內的新成員進行教導(社會化)；(6) 用以感 知、思考及感覺相關問題的正確方法。 (二)文化的三個層次： 1.器物層次(artifacts)：文化中最外顯的層次，包括地理位置、技術產品、文檔、說話語言、藝術成品、和成員的外顯行為 等。 2.價值層次(values)：基本上，文化起源於團體對某人的原初價值之反應。亦即，當一個團體面對一項新任務和問題時，該 團體中的某人(經常是締造者)通常會對實際的性質以及如何處理抱持某一信念，並基於此一信念而提出解決，這些信 念若再透過社會確認(social validation)形成團體共識，那麼有關人際的關係、權力的行使、美的界定等價值，則將成為為日 後減低不確定和焦慮的基本憑藉。 3.基本假定(underlying assumptions)：組織文化最深層、內隱的部分，涉及組織成員的共同信仰與價值。如果這些面向的特質 在問題解決的答案中一再地呈現和認知，那麼它們就會被視為理所當然，而不被質疑和批判，日久成為內隱的、前意識 (preconcious)、與習焉不察的前提。 (三)實例說明：例如：一組織中的所有成員均抱持一假定：人是積極主動的能動者，將主動實現自我之成就動機(此為基本假 定)。於是在此信念下，該組織的管理者認為，應該更廣泛地授權基層員工以及增加其學習、進修之機會；而該組織的成員 則認為追求工作滿足感為十分有意義之事(此為組織中的價值層面)。最後，在前述價值與假定的引導下，該組織將呈現扁平 之結構，且組織內部的文書、檔案均可開放各級成員查閱，組織中上下層級之間亦不存在明顯的指揮－隸屬關係(此即器物 層次)。 三、在公共政策領域中，政策網絡已成為吾人重視的議題。現請回答：何謂政策網絡？政策網絡具有何種特性？網 路管理的模式為何？(25分) 答: (一)政策網絡的意義：以「網絡」(network)來指涉政府部門與利益團體之間的連結關係。因此，政策網絡(policy network)是 「一種國家機關與社會行動者之間的連結模式，用以探討某個政策領域(例如：環保、經濟或社會政策)之中的權力關係」。 Katzenstein於1978年首先提出該概念，但是直到1980年代末期才成為廣獲注意的研究途徑。 (二)政策網絡的特性：Rhodes認為，政策網絡具以下特質 1.互依性：政策網絡之中的成員具有彼此依賴的特性。 2.多元性：政策網絡中存在多元的行動者與目標。 3.持久性或穩定性：政策網絡成員之間的互動關係具有或多或少的持久性或穩定性。 (三)網絡治理(管理)的模式： 1.依據Kooiman的界定，所謂網絡治理即為「針對網絡成員之間所形成的複雜互動關係所進行之管理。」 2.Rhodes則以為，相較於科層以命令作為根本，市場以交易行為作為基礎，網絡式的治理結構是以網絡成員之間的信賴感 以及相互調適作為其主要運作機制。因此，Rhodes認為，網絡可以作為科層與市場之外的第三種治理結構(governing structure)。 3.de Buijn & ten Heuvelhof 認為，網絡治理涉及以下三層次： (1)針對不同的網絡關係來選取適當的政策工具。 (2)針對不同的網絡關係來進行干預與管理。 (3)針對既有的網絡關係進行重組，藉以實現既定之政策目標。 2005年高上高普特考‧高分解答‧正確詳實！ http://www.get.com.tw/goldensun 3 四、就政府發展趨勢觀之，行政權力有日益擴張的現象。現請就行政權力擴張的原因，以及吾人對行政權力控制的 方法論述之。(25分) 答: (一)行政權力日益擴張的原因： 1.社會持續分殊化，促使政府內部分工日漸細密，專業化程度增加。 2.社會對政府績效期許日深，使政府必須增加職能，藉以滿足民眾之期許。 3.政策問題日趨複雜，需要更專業、為數眾多的官僚人員涉入解決。 4.危機(戰爭、經濟蕭條、天災等)成為政府規模與權力擴張的契機。 5.行政文官與政治任命者之間形成資訊不對稱(information asymmetry)之現象，使政治力無法有效控制行政權力的持續擴 張。 6.全球化弱化各民族國家議會之自主決策權力，從而使各民族國家政府(行政權)在全球議題上擺脫國內立法機構的約束。 (二)對於行政權力的控制方法主要有四： 1.法律控制：藉由行政程序法或相關法規的訂定與執行來控制行政權的行使與運作。 2.政治(議會)控制：透過國會所擁有的預算控制權、法案審查權以及一系列的監督機制來控制行政機關之作為。但是，根據 公共選擇(public choice)指出，文官與政治任命者之間將存在資訊不對稱之現象，從而使政治(議會)監督產生困難，此為須 加以考量之問題。 3.官僚體系內部的控制：藉由自上而下的權威行使以及隸屬關係來控制官僚的行為態樣。 4.行政倫理原則的建構：相較於前三者均著重外部的控制面向，此一途徑較重「內控」的層面。亦即，如Waldo所言，行政 系統內部應建構一完善的價值體系，藉使文官能衷心信服這些原則，從而為民主政治貢獻其專業能力。故而，行政倫理所 著重者為針對文官的認知架構來進行引導與形塑，而非僅重視外在制度的規範。