_小产权房_的法律问题

R eviews每月观察 近年来， “小产权房”及相关法律问在社 会上引起了激烈而广泛的讨论。“小产权房”问 题不但涉及国家的土地与住房政策，更关乎国家 耕地保护及居民居住权益，如何处理好“小产权 房”是关乎民生的重要问题。本文拟从保障民生 的角度，以我国现行法律、法规及相关政策为基 础，对“小产权房”的违法性、成因及其危害性 进行分析，并提出处理“小产权房”问题的相关 对策。 法律属性 “小产权房”并不是一个法律概念，它只是 人们一种约定俗成的称谓，一般是指由当地乡镇 政府或村集体联合房地产开发商以新农村建设等 名义出售的、建筑在农村集体土地上的房屋，或 是由农民自行建造的“商品房”。因此，“小产 权房”并不真正构成严格法律意义上的产权，它 的主要特征有以下几点： “小产权房”的土地使用不合法。我国《土 地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进 行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国 有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经 依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土 地的，或者乡镇村公共设施和公益事业建设经依 法批准使用农民集体所有的土地的除外”；第44 条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设 用地的，应当办理农用地转用审批手续”；第63 条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出 让、转让或者出租用于非农业建设”。 由此可见，农民集体土地的使 用权不得出让、转让或者出租用于 非农业建设，任何单位和个人进行 建设，需要使用土地的，必须依法 申请使用国有土地。除本集体经济 组织成员使用本集体经济组织的土 地办企业或建住房外，开发建设商 品房，同样须依法申请使用国有土 地。因此，在农村集体所有的土地 上兴建商品房出售，必须先由国家 征转为建设用地，再由国家出让给 建设开发单位，才能开发建设商品 房，在市场出售。 而“小产权房”是由开发建设 单位直接在集体土地上开发建设房 屋并出售给购房人，未将集体土地 征收为国有并转变为建设用地，未 “小产权房”的法律问题 广东省国土资源厅 谢自力 邵海勇 供 图 供图 /CFP /CFP 30 中国土地·2010年第7期 R eviews每月观察 办理土地出让手续并按规定上缴土地出让金和相 关税费，所建房屋因用地不符合法律规定的程序 和条件，“小产权房”所占用的土地属于违法用 地。 “小产权房”无合法产权证书。根据《物权 法》第9条规定，“不动产物权的设立、变更、转 让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记， 不发生效力”。房屋属于不动产，必须经过法定 的政府部门登记、颁发证书才依法对其享有所有 权。《城市房地产管理法》第60条规定，房屋登 记部门是县级以上人民政府房产管理部门。换句 话说，只有县级以上人民政府房产管理部门颁发 房屋所有权证书才是合法有效。另外，《土地管 理法实施条例》第6条规定，依法改变土地使用 权，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地 行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地 登记机关依法进行土地使用权变更登记。“小产 权房”所占用的土地因属于违法用地，国土资源 行政主管部门不可能给予登记发证。因此，“小 产权房”没有合法的房屋所有权和建设用地使用 权证书。 “小产权房”的销售行为违法。1999年《国 务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地 的通知》明确规定：“农民的住宅不得向城市居 民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地 建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅 发放土地使用证和房产证。”2007年，原建设部 发布风险提示，申明法律法规不允许在集体土地 上进行房地产开发，不允许将集体土地上建设的 房屋向本集体经济组织以外的成员销售。2008年 1月，国务院《关于严格执行有关农村集体建设 用地法律和政策的通知》进一步强调要严格规范 使用农村集体土地进行建设，农村住宅用地只能 分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基 地、农民住宅或“小产权房”。由此可见，“小 产权房”的转让或出售行为是无效的。 成因及后果 成因 “小产权房”是在我国城乡二元体制的背景 下，伴随着城镇化的快速发展和城镇人口的快速增 长以及城市住房供不应求，房价不断攀升而产生并 发展起来的。 高房价推动了 “小产权房”需求 市场的形成。在发 达国家，房价与普通 城镇居民的年收入之 比为5倍～6倍，而在 我国，这个比例竟高 达15倍～20倍！正是 由于城市保障性住 房供应不足、城市地价飙升、人口向城市单向流动等 方面的原因，全国各地的商品房价格以与城镇居民收 入不成比例的速度增长，让广大居民望“房”兴叹， 而“小产权房”因具有价格低廉的优势受到中低收入 阶层的青睐。在商品房价格居高不下的现实情况下， 明显的价格差别，使“小产权房”获得了巨大生存空 间，尽管存在诸多风险，“小产权房”依然热销。客 观需求的不断增长，推动“小产权房”开发规模越来 越大，屡禁不止。 村集体在利益驱动下形成了“小产权房”的 供应市场。一方面，村镇在巨大利润诱惑下，走 上与开发商的合作道路。另一方面，城市的发 展，必然会占用农田和其他集体土地。于是，城 市近郊的部分农民就在政府征收之前，以“小产 权房”方式将自己的土地先行开发，从而获得相 对较多的利益。 所以，越是靠近城市边缘的农 村，尤其是“城中村”和“城乡接合部”，“小 产权房”问题越严重。 行政监管力度薄弱导致对“小产权房”的管 理失控。对于农村集体土地而言，更大的决定权力 在于农村地方乡镇政府甚至是村委会。当“小产权 房”在个别地方出现时，没有引起有关部门足够的 重视，造成了有法不依、执法不严、违法不究， 这些负面影响就带来了目前的“谁都敢干，法不责 众”的状况。另外，集体土地所有权主体不明确， 使得“小产权房”建设主体呈现多样性，相应加大 了监管难度。 现行土地不尽合理。当前我国的土地所 有权形式分为国有土地所有权和集体土地所有权两 当“小产权房”在 个别地方出现时，没 有引起有关部门足够 的重视，造成了有法 不依、执法不严 CHINA LAND /2010 No·7 31 R eviews每月观察 种。现行法律只在名义上承认农村土地归农民集体 所有，但在具体权能设置上，农民集体对土地的占 有、使用、收益和处分权是有限的。这种长期存在 的 不 平 等 关 系 ， 最 终 在 我 国 形 成 “ 两 种 产 权 、 两 个 市 场 ” 的 二 元 结 构 。 在 此 制 度 下 ， 集 体 土 地 所 有 者 受 利 益 的 驱 动 ， 产 生 了 以 超 越 法 律 的 形 式 主 动进入土地供给市场的动机。 后果 第一，由于“小产权房”不受法律认可，也 不用在房产管理部门备案，不在政府机构监管范围 内，因此在使用房屋的过程中，如果因一些房屋质 量、公共设施维护等问题产生纠纷，难以通过法律 途径获得救济。 第二，如果购房者购买的是在建“小产权 房”，购房者与开发商签订并交付房款后，如 果相关部门整顿“小产权房”的建设项目，可能会 导致部分项目停建甚至被强迫拆除。那么结果购房 者就可能面临既无法取得房屋、又不能及时索回房 款的尴尬境地。 第三，“小产权房”的开发得不到银行贷款支 持，开发过程中其大量的资金没有政府和银行进行监 管。对购房者而言，资金的安全，开发商资金是否按 时到位，是否能够按质按时的交付房屋等，都存在着 很大的风险。同时，所购“小产权房”也不能合法转 让过户，对房屋的保值和升值也有很大影响。 问题的解决途径 1.在宅基地上建造的“小产权房”。在宅基地上 建造的“小产权房”，对于合理布局，符合村庄和集 镇规划，符合乡镇土地利用总体规划和年度计划，其 房屋的所有权属于宅基地使用权人，其合法财产即房 屋应当受法律保护，不得随意征收或强拆。 2.占用耕地建造的“小产权房”。对于没有依 法办理农用地转用审批手续，违反土地利用总体规 划建造的“小产权房”，应当依照《土地管理法》 第73条之规定，限期拆除在非法转让的土地上的建 筑物和其他设施，恢复土地原状；对符合土地利用 总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑 物和其他设施，可以并处罚款；对直接责任的主管 人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构 成犯罪的，依法追究刑事责任。 3.占用其他集体土地建造的“小产权房”。对 于擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让 或者出租用于非农业建设的，应由县级以上人民政 府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所 得，并处罚款。《土地管理法》第77条规定，“农 村村民未经批准或者采取欺骗手段批准，非法占用 土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管 部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占 用的土地上新建的房屋”。 “小产权房”不 能合法转让过户， 对房屋的保值和升 值有很大影响 供 图 供图 /CFP /CFP 32 中国土地·2010年第7期