代建制的理论与实务

nullnull 代建制的基本理论与实务 Theory and Practice of Agent Construction 主讲：严玲 教授 博士 天津理工大学管理学院 ２010 年 6月 null一、政府投资项目管理相关概念及国际惯例 二、国内主要代建模式 三、代建制项目管理的关键问代建制的基本理论与实务綦江彩虹桥綦江彩虹桥 1999年1月4日，綦江彩虹桥整体跨塌，夺去40人的性命。 “虹桥事件”震惊全国,该工程属于典型“六无工程” ：①无正规立项，此项目未经主管部门立项，属非法建设项目；②无可行性研究报告；③无正规设计单位；④无正规施工单位；⑤无工程监督；⑥无工程质量检查验收。 90年代后期出现一些列政府投资项目建设管理问题null 湖南凤凰县正在兴建中的堤溪沱江大桥于2007年8月13日下午4时许发生突然垮塌事故。造成64人死亡，4人重伤，18人轻伤，直接经济损失3974.7万元。 大桥全长320米，宽12米，为四跨型石拱桥，原计划于2007年8月底竣工通车， 计划投资约1200万元。 湘西州政府的“重点工程”，是典型的“三位一体”工程：其业主为凤大公路公司隶属于湖南省公路管理局，桥梁施工单位是湖南省路桥集团道路七公司，监理为金衢监理公司。项目实际牵头人则为湘西州政府，项目总指挥长是时任湘西州州长杜崇烟。杜既是政府官员，又是该工程的项目总负责人；既是监管者代表，又是业主代表。 湖南凤凰桥梁坍塌事故 对政府投资项目管理的思考对政府投资项目管理的思考我国原有政府投资项目的管理中主要存在以下问题： 一是机构重复设置，管理水平低下 二是法人实体缺位 三是管理者缺乏造价控制的动力 上述问题产生的深层次根源是由于我国政府投资项目投、建、管、用不分而造成的。“三超工程”、“钓鱼工程”现象屡禁不止，严重损害了公众利益，投资效益和投资责任软约束、责权不对称的特点迫切要求变革政府投资项目管理方式。改变现有政府投资项目管理模式的需求null优点1、专业化管理，解决了分散管理、机构重复设置的问题，也避免了外行业主所带来的种种问题（授权）； 2、管、建、用分开，解决了同位一体化的矛盾，避免了提高建设标准，增加投资等弊端（分权）。注意！要配合有效的激励机制，对管理机构的内、外部监督代建制所要解决的主要问题null第一部分 政府投资项目相关概念及国际惯例政府投资项目内涵与外延的变化政府投资项目内涵与外延的变化政府作为单一投资主体 投资主体多元化格局 融资方式多样化 政府投资范围和方向的归位 政府投资项目监督体系的建立 政府投资项目建设实施推行市场化运作（一）政府投资项目的相关概念建设项目的分类（一）政府投资项目概念及特点（一）政府投资项目概念及特点　　政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方债券，向证券市场或资本市场融资，利用外国政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。具有以下特点：⑴产出具有非私有品性； ⑵较大的正外部性； ⑶与竞争性建设项目的目标不同，不完全以盈利为目标 ⑷成本与收益构成复杂；null 公共项目类别及投资主体分类null国家体育场为第29届奥运会的主会场，位于北京奥林匹克公园内，建筑面积25.8万M2。2008年奥运会期间，国家体育场将承担开幕式、闭幕式、田径比赛等赛事活动，可容纳观众9.1万人。其中包括1.1万临时座席。国家体育场于2003年12月24日开工建设，原计划投资38.9亿元，后经过变更投资额缩减到22.67亿元。混凝土主体看台工程于2005年11月15日封顶，钢结构主体工程于2006年8月31日完成合拢，国家体育场计划将于2008年3月份完工。国家体育场对该类项目的造价控制，不能仅仅从造价角度考虑，而是以提高项目的价值为主要目的，进行价值管理。以功能需求及文化象征为首要目标，具有较大的正外部性准经营性政府投资项目null 中央电视台新台址位于北京东三环路的中央商务区内，由中央电视台(CCTV)主楼、服务楼、电视文化中心(TVCC)及室外工程组成，总投资约50亿人民币，其中主楼高234米，地上52层、地下3层，设10层裙楼，建筑面积47万平方米。主楼的两座塔楼双向内倾斜6度，在163米以上由“L”形悬臂结构连为一体，建筑外表面的玻璃幕墙由强烈的不规则几何图案组成，造型独特、结构新颖、高新技术含量大，在国内外均属“高、难、精、尖”的特大型项目。CCTV新台址主楼央视新台址------纯公共项目null纯公共项目、准公共项目与经营性公共项目的 需求区别：　　null政府工程各阶段政府与市场职能的划分null政府工程的各种项目管理模式null 国际上工程管理发展的重要趋势之一是：业主成为建筑业发展最重要的驱动力。同时，还必须密切关注和适应业主方对建设项目承发包模式需求变化的动向。对我国政府投资项目而言，主要体现在业主规范建设市场交易秩序，尤其是对建设项目投资主体秩序的规范上。 在发达国家和地区，政府投资工程是政府采购的一部分，发达国家和地区一般都基于政府采购制度管理政府投资项目，对这部分工作管理的基本目标就是：公平、诚实、经济和效率。政府投资项目大多数集中在为社会发展服务的、非盈利性的公益性项目上。 改革必须以市场为取向，与国际惯例接轨。（二）政府投资项目管理的国际惯例1.发达国家和地区政府采购制度及政府采购理论的发展1.发达国家和地区政府采购制度及政府采购理论的发展政府采购制度（Government Procurement Institution）就是约束政府机关和公共机构运用市场竞争机制采购货物、工程和服务以实现公共职能的制度。其发展和完善是影响西方政府采购理论变迁的主导因素，同样，西方政府采购理论的不断发展又反过来促进了西方政府采购制度的完善。1.发达国家和地区政府采购制度及政府采购理论的发展（续）1.发达国家和地区政府采购制度及政府采购理论的发展（续） 《政府采购协议》 （GPA）表明发达国家和地区政府投资工程的管理方式不仅要受本国法律法规制约还要受到国际组织规章的制约。2.发达国家和地区政府投资项目管理2.发达国家和地区政府投资项目管理在香港，政府投资项目（Public Project）也称公共工程。香港政府采购工程由环境运输及工务局统一管理，统一建设。 香港政府采购须遵从世贸协定，且应遵循对公众负责、合乎经济效益、清楚明确、公开公平的竞争的原则。 政府采购方式：公开招标、选择性招标、资格预审招标、单一招标或局限性招标。《物料供应及采购规例》规定： 政府采购货品或一般服务价值 >=130万港元 政府采购的建造及工程服务价值>=300万港元（1）香港特别行政区政府投资项目管理　香港政府采购制度一般采取公开招标形式null香港公共工程采购方式2.香港特别行政区政府投资项目管理2.香港特别行政区政府投资项目管理香港建设工程管理体系null案例：香港政府教育工程采购实例（非营利性项目） ——香港最大的教育采购项目 2003年初，香港政府为提高教学设施水平，启动历年来最大一次教育采购项目，斥巨资为其下属的103所公立学校配备多媒体教学系统。特区政府委托工务局机电工程署（）负责项目采购管理。 机电工程署与教学署20多名政府官员组成的专家小组，采取国际招标的形式，选择供货商。中国特区深圳的多媒体网络厂商巨龙公司和COMPAQ香港公司联手合作，一举中标。 香港特区政府工务局机电工程署采购管理委托使用方：教学署功能要求国际竞争性招标深圳巨龙公司与COMPAQ香港公司联合体中标协调香港政府公务工程管理模式的特征 香港政府公务工程管理模式的特征 香港政府对政府投资项目的建设管理职能高度集中，政府通过组建专门的政府机构——环境运输及工务局，来负责所有政府工务工程的组织实施，而其他部门不再设立基建管理机构。 环境运输及工务局按房屋建筑、土木工程、新市镇开发、土地平整、渠务工程、水务、机电工程等专业工程类别设置不同专业的工务部门，作为政府工务工程的建设单位。 政府设立专门机构进行集中建设管理模式中，政府仍处于垄断地位，而私人参与程度和市场化程度较低。 香港公共工程的使用单位、建设单位、财政部门以及立法会在工程建设过程中具有不同的法定职责，在工程的不同阶段发挥其作用 。 null案例：香港迪斯尼主题公园（营利性项目） 香港迪斯尼主题公园是通过公司伙伴关系机制建设的公共工程。通过公司伙伴关系的形式，该工程提供了娱乐设施并且促进了香港经济的发展。 1999年10月，香港政府与迪斯尼公司签订合作，目标是在2005年向公众开放。根据香港政府与迪斯尼公司达成的协议，香港国际主题公园有限公司作为合资企业承担香港迪斯尼主题公园的建设与运行工作。各方的职责： 香港政府负责资金注入、征用土地以及另外一些基础设施建设的工作。 迪斯尼公司则负责工程的建设和设施的运行管理。null 英国政府投资项目是指任何公共当局的工程，如政府部门、公共事业、民族事业、学校、邮政局、住房协会等。 英国实行的是一套政府指导、预算控制、部门决策、个人负责、议会监督的采购体制；政府采购政策遵循物有所值这一基本原则。 采购方式：竞标方式、招标方式、协商与竞标相结合的方式、竞争性谈判方式、单方投标方式。 英国政府当前的采购模式是分散采购模式。（2）英国政府投资采购制度与采购管理null5. 英国政府投资项目管理英国公共部门项目管理体系英国的政府投资项目即政府工程（Government Project）又称公共工程，是英国中央各部、地方各级政府等公共部门（Public Sector）投资建设的，以提供公共服务为目的的各类公共住房、政府用房、基础设施等公用工程项目。 英国政府投资项目管理模式的特征 ①起初，英国对公共工程项目实行中央集中采购模式，其传统做法是由财政公共预算出资，由公共建筑及工务部（Ministry of Public Building and Works, MPBW）负责所有政府建筑工程的建设和管理。 ②其后，公共建筑及工务部（MPBW）并入环境部后，1972年成立了财产服务代理机构（Property Service Agency，PSA），接管公共建筑及工务部（MPBW）大部分的工务管理职能。PSA是英国中央政府的一个独立机构，在公共工程的管理中扮演政府代理人的角色 1988年英国政府开始对PSA进行改革，将PSA推向市场，要求PSA通过招投标的方式与私人企业进行竞争。2000年，英国政府撤销PSA后，各政府职能部门收回了资产管理职权，纷纷组建了各自的资产管理机构。英国公共工程管理模式转变为各部门的分散采购模式。 1992年英国政府提出了私人主动融资(Private Finance Initiative, PFI)，英国政府通过购买服务、政府补贴等方式将公共工程交由私人部门融资、建设和运营。 目前英国政府要求公共工程项目在计划阶段必须首先考虑采用PFI方式，除非经过政府的评估部门认可该项目不宜或不能或没有私人部门参与的情况下，才能采用传统的政府财政投资兴建的办法。英国政府投资项目管理模式的特征 null 美国政府采购分为联邦政府采购、州政府采购和地方政府采购三部分。 联邦事务服务总署是联邦政府从事政府采购的专职机构，是美国政府采购管理体制中最高层次的管理机构。 （3）美国政府投资采购 美国没有统一的政府采购法，但有统一的《联邦采购条例》（federal acquisition regulation, FAR），目前。美国政府已经发展成为一套集理论、实践、管理于一体的完整的采购制度。该采购制度主要包括采购法律法规体系，政府采购目标、原则和政策，采购组织管理，采购程序和方式方法等。政府采购制度：null 财政部是政府采购的主管机关。政府机构购买力的大小取决于一年一度的财政预算。 联邦服务总署负责实施集中采购。各政府部门的相关权力责任： 美国政府项目采购程序（2阶段，10程序）： ①合同形成阶段，含6个程序：确定采购需求；预测采购风险；选择采购方式；对供应商进行资格审查；执行采购方式；签订采购合同。 ②合同管理阶段，含4项程序：履行采购合同；对合同执行的阶段性结果和最终结果进行验收；结算；效益评估。政府项目采购程序：null　美国政府当前的采购模式是集中与分散相结合的采购模式。 采购规模大的部门设置政府采购办公室，独立采购。 采购量小未设立专门采购机构的部门，可委托联邦服务总署负责采购。 政府工程采购管理严密的法律体系：没有对建筑工程专门立法，将承包工程视为商业行为，由合同来约束。除联邦法外，各州均有“建筑法”对建筑业进行规范管理。 监管体系健全：国会的监管（设立会计总署）；政府部门的监管；公众的监督；市场监管　政府投资项目的监管null对承包商的管理----美国政府工程的“黑名单”制度如果发现承包商有不道德或不诚实的行为，以及在过去的政府承包合同执行过程中有过表现及其不良或者不可接受的情况，该承包商可能会被列入阻止和中止参与政府投资项目的“黑名单”。 “阻止”：在一定期限内禁止和一个承包商签订合同 “中止”：无限期禁止一个承包商和政府签订合同null（4）新加坡政府采购制度与采购管理 新加坡是个城市国家，不设地方政府。新加坡的政府采购政策由财政部预算署制定，其权限依据《财务程序法案》及内阁的授权，适用于所有的政府采购机构。 新加坡自1997年加入国际贸易组织《政府采购协定》之后，所有的政府部门和法定机构均按照该协定进行政府采购活动。 新加坡政府投资项目组织方式基本采用英国模式，有业主、顾问工程师和承包商三方面组成。 新加坡国家发展部设立建屋发展局和公共工程局负责政府投资项目，提供项目所有的专业服务，如规划、设计等。null3.新加坡政府投资项目管理新加坡公共部门项目管理体系null与集中管理型模式相比较，新加坡公共部门项目的建设管理 并非由单独的一个机构专门负责政府投资项目的组织实施与 管理之职，而是属于相对分散的管理模式。 政府组屋公共建筑项目基础设施项目2002年，新加坡工程集团改称新加坡CPG集团，该集团同样为淡马锡公司控股。新加坡这种由一个国有独资公司负责所有公共建筑项目的建设管理的模式，类似于中国内地部分城市所采用的“城投集团”模式。除了以上两类公共部门项目外，新加坡的基础设施项目分别由新加坡陆路交通管理局（Land Transport Authority, LTA）、海事及港务管理局（Maritime and Port Authority, MPA）等部门负责进行建设与管理，而污水处理项目则由公用事业局（Pubic Utilities Board, PUB）进行建设管理。采用D+B等总承包方式。建屋发展局（HDB）主要负责政策制定、建筑控制、调整功能、管理住房计划等行政管理职能。府组屋的具体建设及管理交由专业化的公司负责，同时，逐年增加私有部门参与政府组屋建设的比例的方式，逐步向私有部门放开政府组屋市场。 新加坡政府投资项目管理模式的特征 新加坡政府投资项目管理模式的特征 新加坡公共部门项目，无论是政府组屋还是公共建筑项目，其管理模式均经历了逐步的私有化和市场化的改革。 改革后的新加坡政府投资项目的管理模式中，政府部门不再承担微观的经济事务，而是负责政策制定等行政职能。政府投资项目的建设管理主体则采用完全的商业化运作。 这种模式下，对建设管理单位的监督成本将会增加。同时，对建设单位选择时的竞争不足，也会带来一定得效率损失。新加坡政府也正通过逐年增加私有部门参与比例的方式，逐步向私有部门放开政府公共部门项目的建设市场，从而形成有效的市场竞争。 null 公营住宅工程建设： 新加坡的公共房屋工程由新加坡住房及发展委员会（HDB）作为业主负责组织实施。住房及发展委员会（HDB）共拥有8000多名员工，实力相当强大，因此其项目实施以往多采用自营模式，规划、设计、现场监督、管理工作均由其自已承担，通过招标选择经建筑工业发展委员会（CIDB）认可的政府公共工程承包商负责项目施工。自1991年开始，为促进公共房屋设计水平的提高，向住户提供更高质量的房屋，住房及发展委员会（HDB）在部分项目上邀请私人建筑师参与设计，同时将部分住房及发展委员会（HDB）拥有的土地向私营开发商招标，由其承担公共房屋项目建设。　 新加坡的公共工程(除公共住宅房屋外)主要由新加坡公共工程局(PWD)、陆路交通管理局(LTA)、电信管理局(TAS)、海事及港口管理局(MPAS)等部门根据工程性质分别作为业主负责组织实施。这些工程的规划、设计工作大多由其业主部门自己承担,但工程项目的顾问工程师大多来自新加坡公共工程局(PWD),通过招标选择经建筑工业发展委员会(CIDB)认可的承包商负责对项目总包,同时业主单位有权直接选择分包商。公共工程建设： nullnull政府采购预算控制制度 政府各部的行政经费实行预算管理。每个财政年度，由各部提出预算，报财政部门综合平衡，然后提交国会审批。由财政部预算局所属的会计署负责，即各部花钱，会计署付款，记帐。在一定程度上，可以说是一种集中管理。财政部预算局下，设立中央采购办公室，统一采购中央各部门所需要的办公用品。 其基本运作方式是： 收集各部门采购计划要求，进行综合；通过报纸向社会招标，公布采购物品的种类，规格，数量等内容；在开标后与供应商签订合同；最后将合同书反馈各部门，供货商向各部门直接提供货物；若出现问题，由中央采购办负责协调处理。新加坡的政府采购主要方式分为：公开招标，选择招标和有限招标三种。小结：发达国家和地区政府投资项目管理的特点(1) 小结：发达国家和地区政府投资项目管理的特点(1) 1)设立对政府投资项目进行直接管理的专门机构 国外对于政府投资工程，一般都根据其专业性质分别由不同的政府专业机构进行非常严格的管理，即由政府专业机构行使业主的职能，对政府投资工程的实施进行全过程的集中管理，建设完成后，再交付使用单位使用。2）政府投资项目严格按照规则办事 发达国家普遍对于政府投资项目管理设有专门的法律法规和专门的合同，制定相应的法律法规就是必不可少的一项工作。如机构需要法定，管理方式需要法定，运行规则需要法定。有的发达国家甚至不惜牺牲效率也要保证按照规则办事。即宁愿牺牲效率也要保证公平。小结：发达国家和地区政府投资项目管理的特点(2)小结：发达国家和地区政府投资项目管理的特点(2)3)机构之间权力、责任匹配，相互之间制约 使用单位、财政、预算（有的国家将此两部分职能分别授予不同的机构）部门以及议会也要在工程的不同阶段发挥其作用，使用单位除了提出其需求外，还要参与设计审查、以及交付验收，财政、预算部门要对工程预算进行审查并进行集中支付，议会对工程是否建设以及投资规模具有最终的决定权。 4）要接受各方严格的监督 监督机制体现在两个方面：一是透明度极高，二是有严格监督管理体制。 5）依靠专业人士人员和中介组织 第一，政府的专业管理机构本身就是由建筑师、工程师、合同律师等专业人士构成；第二，在政府力量不够时，政府将适时地雇佣一些管理公司和咨询机构代管；第三，所有的重要技术环节都有专业人员把关，工程中质量、技术、安全、成本等责任非常清晰，调动了专业人员的责任心，使他们成为工程高质量、低成本完成的保证null图 国外政府投资项目管理模式演进示意在公共工程管理模式的发展过程中，从政府自管自建到招标采购施工及管理，直至政府完全放手公共工程的投资、建设和运营而向私人部门购买服务，政府逐步摆脱了具体的公共工程建设管理工作，而私人部门的运营和资本的参与程度逐步提高，是公共工程建设管理市场化、专业化不断深入的过程。但各国在公共工程的管理模式的选择上，应全面考虑本国经济的发展水平、建设管理市场的成熟程度、本国公共工程建设的特点以及政治体制等国情，并非市场化程度越大越好。null第二部分 国内主要代建模式null公共房屋； 自建模式计划经济阶段 (1949-1978)基础设施： 国有企业模式 工程指挥部模式体制转轨阶段 (1978-2000)体制转轨阶段 (1978-2000)公共房屋： 自建模式基础设施： 项目法人制市场经济阶段 (2000至今)非盈利性项目： 政府采购模式 代建制盈利性项目： 项目法人制 私人融资模式我国政府投资项目分类标准: 根据使用功能分为公共房屋和基础设施---------计划经济阶段及体制转轨阶段 根据项目的经济效益分为营利性项目和非营利性项目,公共房屋及没有收益的基础设施属于非营利性项目,其他基础设施属于营利性项目---------市场经济阶段我国政府投资项目变迁历程 null 代建制是在公有产权下解决政府投资项目建设管理中的“投、建、管（监）、用”一体化行政委托以及非专业管理的弊端而推行的一种市场化的政府投资项目管理制度。 行政委托——市场委托 用委托专业项目管理取代临时筹组非专业机构实施项目管理这一实质所带来好处包括：项目管理水平高，避免社会资源的反复浪费，促进第三产业的重要分支——咨询服务业的发展。 一次性业主——专业化业主 让专业化的项目管理公司承担实现项目管理目标的责任——进度、成本、质量及三项新的项目管理任务及目标：完善的功能策划、环境保护、职业健康与安全，后者是社会发展的方向与项目管理的潮流，政府项目应起到率先垂范作用。代建制推行的目标（一）代建制的含义与创新（一）代建制的含义与创新国际上并无“代建制”的说法，它最初产生于国内一些地方政府规定用其财力投资的项目需委托专业单位代为建设管理的文件，最早的是厦门市1993年开始针对市级财政性投融资社会事业建设项目委托给一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设管理 。后随着中国内地政府投资项目管理方式改革的深入逐步发展成为了现在的项目代建制度 。2004年7月颁布。文件指出：加强政府投资管理，改进建设实施方式。……对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。代建期间，代建单位按照合同约定履行项目建设期间项目业主职能，有关行政部门对代建项目的审批程序不变。 国务院《关于投资体制改革决定》 代建制与项目管理型承包模式的比较代建制与项目管理型承包模式的比较null在现有行政管理体制下，我国建设工程管理形成了条块分割、业务重叠、分段咨询的封闭运行的体制。如政府采购制度、投资评审制度、招投标制度、工程咨询、设计勘察服务、工程监理制度、招标代理制度以及建筑师、结构工程师、造价工程师、咨询工程师、监理工程师、建造师以及若干项目管理职业资格。 对非经营性政府投资项目推行代建制，能否与原有制度相融，是否增加一个环节而影响交易效率，增加管理成本？代建制与现有建设管理制度的契合非经营性政府投资项目代建制是指在公有产权约束下，政府业主与代建人，以及由此形成的委托代理关系进行优化的一整套涉及所有项目利益相关者的制度安排。 代建制制度框架下，代建单位的代建活动是对委托方工程项目管理服务的一种，即项目管理服务，而不是工程总承包的生产服务。代建制的实质null政府投资人银行等金融机构项目管理公司财政评审机构审计机构政府投资项目代建人投资评审审计监控委托代 建合同使用人（项目用户）接收和使用合同约束监督市场竞争建设行政主管部门资格准入 合同备案担保 保险 施工总承包商设计单位供应商投资项目管 理层面协助管理协助管理政府治理层面工程承包层面代建制的内涵 null１、上海模式——代建模式 上海的代建制管理模式与新加坡的政府投资项目管理模式类似，即为“政府—政府所属投资公司—工程管理公司”的三级管理模式。（二）国内政府投资项目代建模式实践null政府投资管理改革 完善投资公司职能 培育代建市场，发展合格工程管理公司 改革后，投资公司责任增大，确立了其投资主体地位。其负责实施的政府工程可采取：“总承包模式”和“代建制” 建设模式。实 现政府投资 职能投资管理 职能工程管理 职能职能 分离最终核心目的：在政府投资项目管理中，转变政府职能，确立投资公司的投资主体地位，形成工程管理市场，进而最大可能发挥投资效益，防范投资风险，提高建设和管理水平。 上海市政府项目投资体制改革null上海市政府投资工程管理模式架构图政府全额投资或由政府控股的项目法人和经政府授权的投资主体具有资质证书或列为推行代建制试点公司合同类型：FIDIC和国家建设监理合同示范文本上海市代建制的基本模式null第三条 项目法人：依法成立，具有独立法人地位的建设工程项目法人，包括由政府全额投资或由政府控股的项目法人和经政府授权的投资主体，以及通过政府招商取得建设工程项目经营权，并承担项目投资、建设、运营的项目公司。 工程管理公司指具有上海市建设和管理委员会颁发的项目管理资质证书或列为推行代建制试点的市政工程建设管理单位。 第四条 上海市市政工程管理局是本市市政工程建设管理推行代建制试点的行政主管部门。 第五条 项目法人应在工程前期通过市场竞争方式选择工程管理公司，参与比选的工程管理公司不得少于3家。 第七条 委托合同文本可参照FIDIC合同和国家建设监理合同示 范文本。上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定 　　　　　　(沪市政法(2001)930号) null市政工程局的具体做法： 上海市市政工程局是市政工程建设管理推行代建制试点的行政管理部门。政府通过授权或社会招商确定投资方，由投资方组建相应的投资公司（项目法人）通过市场竞争方式选择工程管理公司（对于规模小、难度不高项目，经市政局同意可通过其他方式直接选择）。项目法人与工程管理公司签订委托合同，由工程管理公司承担自前期准备至工程竣工期间的项目管理工作。 市政工程局市政工程管理处 投资公司 公路管理处授权or招商 总承包方招标or工程管理公司不得从事与接受委托管理的建设工程项目相关的设计、施工、材料供应等直接或间接的业务。1、代建制 工程管理公司2、总承包式代建两种模式：注意：null 上海模式中，政府、投资公司、项目管理公司的权责划分如下： 政府：与原有的政府职能相比，政府对于项目决策的具有前瞻性的战略性的重要问题介入比以前深。对于项目实施的管理较之以前淡出，主要借助中介组织（项目管理公司完成）。对于监督职能要求更高，主要是对投资公司、对项目实施过程进行监督管理。项目评估也成为政府一项重要的手段。 null投资公司：投资公司作为业主具有投资主体的地位，主要任务是对项目投资与还贷，设施经营进行全过程管理。具体为： ①项目前期工作，组织编制工程可行性研究报告、初步设计，并报政府审批； ②确定项目投融资方式及项目管理方式； ③采用公开招标方式选择工程管理公司或总承包公司，并确定财务监理公司； ④项目实施中进行监督和控制； ⑤竣工验收根据有关规定进行项目内部审计； ⑥初审项目财务决算；组织单项工程验收。除此之外还有资产管理和运作方面的职责。 null工程管理公司：根据政府或者经政府授权的投资公司的委托，组织开展项目的可行性研究，初步设计，项目管理、工程监理等工作。具体有：编制项目建议书，开工报告、初步设计、接受项目评估、组织招投标、前期动拆迁、管理项目建设、控制项目质量、进度和投资，编制项目竣工报告和财务决算、移交工程档案资料等。 null上海模式特点： （1）“政府间接”管理原则：由工程管理公司及政府所属的投资公司管理。 （2）运作和管理市场化：政府培育市场，依据价格机制及竞争机制进行投资管理，提高投资效率。 案例：上海卢浦大桥项目（入股型代建）案例：上海卢浦大桥项目（入股型代建）上海“十五”期间重点工程， “世界第一钢拱桥” 卢浦大桥全长3900米，其中主桥长750米，宽28米，采用全钢结构。总投资约22亿元人民币 。 该工程由中国船舶工业集团公司联合上海中福城市投资建设公司、江南造船(集团)有限责任公司、上海工业投资(集团)公司、上海黄浦江大桥建设有限公司、上海远东国际桥梁建设有限公司组成“上海卢浦大桥投资发展有限公司”投资中标。 null政 府上海卢浦大桥投资发展有限公司中国船舶工业集团公司上海中福城市投资建设公司江南造船（集团）有限责任公司上海黄浦江大桥建设有限公司上海远东国际桥梁建设有限公司上海工业投资（集团）公司上海黄浦江大桥投建设有限公司承包商承包商承包商代建单位+运营单位政府投资方代建单位作为股东之一 “双重角色”——代建单位上海黄浦江大桥建设有限公司吸纳到项目公司中，增加代建单位的授权和所承担的风险，以激励其管理潜能，增强了其他投资人（主要政府机构及有关部门）对代建单位的信心和信任。适用条件：大型的难度大的项目。招 标 null上海卢浦大桥代建项目的优势劣势：null 东海塔工程建设内容包括 92.7m（含避雷针）通信铁塔，地上三层、地下一层框架结构机房，主要是使东海大桥附近海域20公里半径区域进行无线通信覆盖，工程总投资1039.55万。 为使通信建设走集约化道路，避免造成重复建设和浪费，东海塔由政府部门——上海临港新城管理委员会牵头组织上海移动、上海电信、上海网通三家运营商投资建设。项目经过多方协商，委托专业设计咨询单位作为项目代建方，对工程进行全过程项目管理。 全国规模最大的钢结构通信综合塔——东海塔(管理总承包）东海大桥东海塔null政府投资方及使用方 设计单位及代建方 本工程项目代建制特点：出资方即使用方，为几家通信运营商；代建方为专业设计咨询单位，具有工程总承包和项目管理专业能力。  代建单位选择标准： （1）要求资质高：具备国家甲级工程咨询、甲级工程监理、甲级工程造价咨询等相关资质。 （2）实力强：承接过重大投资项目的项目管理工作，累计合约金额达到一定数目； （3）信用好：在承接的项目管理工作中，未出现重大事故或违约现象。null东海塔项目管理方式的选择 鉴于国内工程总承包和项目管理正处于发展阶段，许多专业设计咨询单位还没有施工资质，结合东海塔工程规模、特点，以及业主的需求、风险因素，国家相关主管部门委托代建方对项目实施项目管理承包（PMC ），通过招投标选择具备施工资质的施工单位。 null东海塔项目管理方式的选择考虑的因素4、风险分担因素 项目管理服务模式（PM)仅承担管理责任，代建单位风险较小。而项目管理承包模式（PMC)按合同约定承担管理风险和经济责任，代建单位风险大。因此业主为减少自己的风险分担，应采用PMC模式。1、上海邮电设计院的项目管理能力 目前我国勘察设计企业机构在企业经营模式改革方面，业务范围已经普遍向勘察设计两头延伸，即逐渐覆盖项目前期策划阶段与项目建设实施阶段的相关工程咨询业务。因此，勘察设计企业通过拓展业务范围、优化组织结构等手段已逐步具备全过程项目管理的能力。2、东海塔项目本身的特征 若实施代建的政府投资项目投资额巨大，但施工工艺较为简单，而某些项目不仅投资巨大，技术也相当复杂。因此，从减少项目建设过程中的接口考虑，前者可以采用全过程的项目管理承包模式，与之相对应，技术复杂的项目，可采用分阶段的项目管理服务模式。东海塔工程按投资规模属中小项目，且施工技术相对简单，因此易使用全过程的PMC模式。3、业主的需求 为了减少分阶段招标代建带来的交易成本过高的问题，政府业主更乐意将项目委托给有能力的全过程项目管理公司。由于东海塔工程业主为上海移动、上海电信、上海网通三家，为减少交易成本和不必要的麻烦，易采用全过程项目管理承包模式。null此案例中项目管理承包（PMC）应用 项目策划阶段 项目准备阶段 项目实施阶段 东海塔工程由代建方完成项目建议书，介绍项目由来和代建企业的资历，同时分析项目的投资必要性和意义，通过经济效益和社会效益的评价，并设想建设。根据临港新城的整体规划，对所建东海塔的用地面积有限制，也要求具有景观性，对这些建设条件经多方论证和评估，出资方决定启动本项目。 代建方在准备阶段主要完成如下工作：通过项目管理承包合同谈判完成资金落实情况；通过招标投标确定施工单位并与施工、监理单位进行合同谈判、签约；同时实施施工准备工作，完成项目报建并取得政府相关批复文件。 根据东海塔的建设，制定项目管理流程图，对关键节点进行有效控制。主要对进度、费用、质量、安全、合同进行管理。具体组织实施分如下五个阶段： 桩基分项工程 基础分部工程主体结构 、铁塔加工制作、铁塔吊装 。项目完工、 总结评价阶段 包括组织自检、预验，报政府相关部门专项验收（如消防、接地等），组织工程竣工验收，完成工程文件和档案的整理立卷、验收移交工作。还包括配合工程竣工决算审计、财务审计：编制竣工决算报审计部门，配合审计工作。 代建方应从立项到项目运行全过程总结项目经验，与使用方建立回访保修制度，进行售后服务。  null ２、北京模式——代建模式 以北京和厦门模式为代表的代建制模式主要是通过市场化方式解决专业化问题。政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位（代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位。代建期间代建单位按照合同约定代行项目的建设的投资主体职责。有关行政部门对实行代建制的项目审批程序不变。null北京市政府投资项目代建制的基本模式对《北京市政府投资建设项目代建制管理办法 （试行）(京发改〔2004〕298号)》的认识对《北京市政府投资建设项目代建制管理办法 （试行）(京发改〔2004〕298号)》的认识特点------企业型代建 北京市发改委通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位（代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位。该模式是通过市场化方式解决专业化问题。 代建范围-----介入时间点 可以全过程建设管理（前期工作＋建设实施，即从初步设计开始直至项目移交结束）；也可以项目前期工作和建设实施分别委托。 合同类型: 代建单位确定后，市发给委、使用单位与代建单位三方签订代建合同，明确各方权责。null　委托方　代建方　使用方代建合同明确三方权利，义务合 同　承包方北京市政府投资项目代建制的各方合同关系注：代建合同—北京市政府投资建设项目委托代建合同（示范文本） 代建取费费率条款 工程余额的奖励条款；突破投资的惩罚条款null代建合同—北京市政府投资建设项目委托代建合同 （示范文本）明确各方权利：null各方的主要职责：代建单位： （1）会同使用单位，依据项目建议书批复内容组织编制可行性研究报告。 （2）组织开展工程勘察、规划设计等招标活动，并将招标书面报告及中标合同报市发改委备案。 （3）项目的全过程管理：组织开展项目初步设计文件编制修改工作；组织施工、监理和设备选型等招标工作；对施工进行项目管理；组织验收，编制决算报告等。使用单位： （1）提出项目要求 （2）参与设计的审查工作及施工、监理招标的监督工作 （3）监督工程质量、进度，参与工程验收null　　　在项目建议书批复后，北京市政府项目审批部门（北京市发改委）通过公开招标等方式与代建单位和项目使用单位签订一个三方的委托代建合同。发改委的具体做法：部门审批立项　使用方发改委组织招标　项目决策者 前期代理单位　项目申请　通过 建设实施代建方建设期间，实际意义上的业主职能　招标代理　委托第一阶段：前期代理单位的确定第二阶段：招标确定建设实施代建单位　招标　招标1、两阶段方式勘察、设计阶段代理null2、全过程代建方式部门审批立项　使用方三方签订代建合同发改委组织招标　项目决策者 代建方　项目申请　通过建设期间，实际意义上的业主职能，代表业主对工程项目进行全过程、全方位的项目管理。　招标代理　委托　招标nullnull北京市政府投资项目代建制模式评价：特点：1、项目决策人作为投资主体参与市场运作（发改委） 　　　2、采用ＰＭＣ模式代建，代建人在建设期承担了实 　　　　际意义上的业主职能 优点：1、对实施代建的项目性质有较清晰的界定 2、委托主体明确，出资人意图可以较好的实现 3、没有专门设定代建类的资质，有利于形成竞争机制 4、在投资控制上，所采取的合同明确了奖惩规则 缺点：1、政府部门的市场定位，既是裁判员又是运动员 　　　2、对信息披露与沟通机制要求高 　　　案例：北京为民代建项目案例：北京为民代建项目北京市市政府北京市财政局北京市发改委（委托方）北京市审计局北京市某局 （使用人）专业帐户某公司（代建方）设计总包监理施工总包其他建设管理监督部门监督管理全过程代建管理方式：简介：迁建项目，占地9万平米，总建筑面积7.2万平米。政府全额投资。null项目的代建合同结构 代建人B公司具有招标的甲级资质，可以自行招标，但B公司与勘察、设计、施工、监理等各承包商的资格评审、招标、评标以及签约，必须接受北京市发改委和使用单位北京市某局的监督，并经过市发改委的确认才有效。 从合同管理角度来看，代建人只需处理好与设计总承包和施工总承包等代建项目建设实施主体之间出现的矛盾和问题，因此代建人的组织协调工作量较小，合同管理也相对简单。该模式充分发挥了总承包单位的专业协调、组织能力，也这有利于代建人把精力用在项目的管理上。null代建制综合案例：代建制在奥运工程中的应用 此次奥运工程，将在31个 新建场馆中的12个实行代建制。其中包括中国科学技术馆新馆、奥运网球中心、曲棍球场、沙滩排球、射箭馆、工人体育场和工人体育馆改造以及羽毛球馆等奥运项目。其中中国科学技术馆新馆则成为了最先启动的奥运工程代建项目。 中国科学技术馆新馆是国家和地方政府共同出资建设，代建单位为北京建工集团 。奥运工程由2008奥运工程指挥办统一指挥调度。08办既是委托人，又是使用人，还是监管人。 中国科学技术馆新馆null 代建单位…… 施工单位委托单位 使用单位（负责中国科技馆新馆的建设）监管指挥12个代建项目奥运工程项目代建模式null奥运工程中遇到的代建制问题及解决方式问题1：多头管理，造成管理混乱 国家发改委、财政部门、建设行政主管部门、审计部门、监察部门等都在围绕代建在进行管理、监控，各部门都出台一些管理规定，造成各部门都在管但都没管好。 以主管副市长作为奥运工程代建工程领导项目小组的组长，然后把发改、财政、建设、审计监察的主管领导作为成员，成立一个领导小组，所有的事都让他们集体来决策。 问题2：关于代建单位的资格问题 建筑法规定：从事建筑活动要经过审查，取得资格资质，然后在资质范围内从事建筑活动。但是这里没有代建制，特殊点出设计、勘察、施工、监理这几个行业要资质。 因此代建单位要不要先取得资格？采取放宽市场准入条件的方式，就是说宽进严出。进的时候只要符合这个招标条件的，有管理经验的，资金满足的，在担保上加大他的管理力度，在资质上就淡化一些 。如要求具有工程设计、或监理、或咨询、或造价、或招标代理资质乙级，或施工总承包二级资质。null问题三：关于招不招标和招标形式的问题 工人体育场奥运网球中心null第四个问题：关于取费问题 北京奥运射箭馆北京丰台垒球场null第五个问题：关于履约担保问题 按照担保法来说，担保是双方的。有履约就有支付担保，是对等的。但是担保法又规定，政府不能作为担保人。这样带来一个问题就是不可能对等，那么履约担保怎么定的问题；如果允许履约担保的话，还有费率问题。发改委发过一个文件：履约担保是10%－30%。定多少合理？ 采取银行保函、保险公司担保、担保公司担保、第三者保证书这样几种方式。首先在方式上不仅仅是银行保函，形式上多样化。第二，把费率降下来。费率定为3%－10%。根据不同的工程，工程的基数比较大，那他的费率就相对低一些。 第六个问题：代建单位与使用单位的关系问题代建人有奖励政策 ，资金越节约越多越好 。而使用单位希望申请项目的资金全部花光。 另外，代建人刚起步，没有资质，又没有完整的一套 。因此可能造成与使用单位关系紧张。08奥运办坚持监管、培训、协调。使得代建单位与使用单位的关系更加协调。 null第七个问题：代建制与现行的体制规定不配套的问题 出现代建制以后，就是有委托人、代建人、还有使用人三方形成的格局，这样与原来以建设单位为主体的是不同的 。立项、土地许可证的问题，规划许可证的问题，建设行政主管部门的招投标、合同备案、施工许可以及到最后办理固定资产移交，里面都涉及代建人起什么作用，代建人能不能作为主体，政策是不配套的 。由于领导小组是由各个部门形成的。而且他们原来的那些表格办手续都是建设单位一个，总承包一个，施工单位一个，监理单位一个，都是这样的。现在要求把代建单位加到表格里去。盖章的时候同时盖，给代建单位授权的方式，让他到各个单位去办手续。 第八个问题：关于代建形式的问题 一种是全过程代建、还有一种是工程实施分阶段代建。到底采取哪种形式比较好。 全过程代建优于分阶段代建，如果不全过程代建，中间问题不衔接比较麻烦。但是奥运工程里有的项目是全过程，有的项目是工程实施。因为有的工程前期已经完成，只是实施阶段了。 null第九个问题：关于资金拨付问题有几种拨付方式：08办直接拨付给代建人或是使用单位 ；财政要直接支付到最终端，中间见不到钱，只有见到支付令。 但拨付方与最终端无法律合同关系，易形成法律纠纷。08办直接拨付给代建单位 ，如果不把资金拨付给代建单位，那施工单位可能就不会听从代建单位的管理。把资金交给代建单位，使得他既有权利，也有责任 。第十个问题：关于节约奖励的问题 奖励给多少，无法律依据。如果奖励定为30%，那么监察审计马上就会找 。奖励怎么核定基数也存在问题，比如以设计概算为基数，在设计过程中就会出现设计变更，算不算是超投资；另外材料涨价，算不算是代建人责任 。 代建人和使用人一个是需要尽可能的节约，一个是需要尽可能的花费。 关于节约奖励的问题尚未形成定论。null第十一个问题：代建单位能否以企业自身的资格参加招投标的问题 代建单位能否参加后面工程总承包、监理、设计等的投标。或总公司中了代建，二级公司能不能继续投标 。代建单位不能参加自身工程投标，否则代建制就失去意义了。这样可避免代建单位与其他承包单位串通。 第十二个问题：是代建单位违反规定处罚的问题。 代建单位在中标以后，在工程施工中肯定有违法违规的行为，所以他会出现。监理对这个施工单位设计单位都有处罚的依据，但唯独对代建单位没有。 处罚问题在管理办法里做了规定 ，如果代建单位造成损失的，工程不合格的，首先从履约担保里扣，扣完以后不够，就扣代建费，代建费不够再扣代建单位的自有资金。违反合同的，可以终止合同，并且还规定三年之内不得参加北京市政府投资建设项目的代建单位的投标。 null３、深圳模式（建筑工务署管理）———政府集中采购的形式 深圳的代建制实践参照了香港地区的工务局模式，深圳市政府投资工程由政府财政拨款，建筑工务署负责承建，使用单位负责提出项目功能设计要求，并派人参与项目的设计审定和工程竣工验收，项目的全过程建设管理由工务署负责。（财政全额拨款的局级） 2002 建设工务局隶属部门 深圳市建设局 2004 建筑工务署深圳市市政府 部门名称建筑工务署管理管理从国际经验看，发达国家和地区对政府投资项目普遍采取相对集中统一的管理模式我国的事业单位代建模式与政府集中采购的模式类似。null深圳市政府项目投资体制改革总体思路：政府投资职能的改革与政府投资工程实施方式的改革分开。成立建筑工务署负责除水务、公路以外的市政府投资建设工程项目的组织实施和监督管理工作，对市政工程、“一次性业主”的房屋建筑工程、公益性工程代行使政府业主权利。政府采取“自行管理”，建筑工务署是没有投资决策权的政府内部机构，与政府投资决策机构的关系是内部委托关系。 改革目的：解决委托代理的难题，即将政府投资工程的监督由分散的监督变为集中监督，提高监督效率、减轻委托代理成本。null 政府相关部门项目1项目2项目3项目x…. 监管部门1部门2部门3部门x建 设 实 施 分散监督向集中监督的转变，提高监督效率，减轻委托代理成本。 政府相关部门建筑工务署 监管项目1项目2项目3项目x…. 实施部门1部门2部门3部门x提 出 项 目 要 求“千家万户” 搞建设建筑工务署的机构设置建筑工务署的机构设置 建筑工务署（项目的全过程管理）办公室人事处合同预算处财务处前期处建筑一处建筑二处建筑三处市政处机电设备处主要科室 职能: 投标管理 合同管理工程预算决算 立项、可行性研究、勘察设计、施工图审查等 现场准备、编制招标文件、组织施工、合同谈判、图纸交底、控制工程三大指标、竣工验收及移交3亿元以上1亿元至三亿元1亿元以下null深圳市非经营性公共项目政府集中代建模式 深圳市集中代建制的基本模式nullnull建筑工务署的具体做法：　　该模式即是政府出资人将项目委托专门成立的政府事业部门管理。项目立项后，由政府部门内部指派专业技术人员作为牵头人与政府部门下属的建筑公务署签订项目管理责任书，建筑工务署与其他部门配合进行技术方案把关、总投资控制，招标并签订合同，及拨付进度款等监控、协助、服务工作，建筑工务署成立的工地项目组负责工地现场管理。政府内部指派人员牵头建筑工务署签订项目管理责任书设计方监理方验收移交施工方工程款核算政府工程的资金划拨经过施工现场的监理、工务署工地项目组和财务处三级核算，工务署领导复审，由市财政局直接拨付到施工单位帐户。 工地项目组成立注意：null特点: 政府投资职能的改革与政府投资工程实施方式的改革分开；解决委托代理的难题，即将政府投资工程的监督由分散的监督变为集中监督，提高监督效率、减轻委托代理成本。 总体描述: 政府集中采购（相对集中统一管理） 代建范围: 全过程建设管理（前期工作＋建设实施，即从初步设计开始直至项目移交结束）。 合同类型: 政府投资决策机构与深圳市建筑工务署为内部委托关系；建筑工务署与监理单位、施工单位签订的是委托合同 null存在的问题 ①没有完全解决上述政府角色混淆问题。政府设置专门机构管理政府投资工程，工务署集政府投资项目业主和政府管理职能于一体，实际上仍然是一种政府行政代理模式，难以引进竞争机制，不可避免出现行政垄断，容易出现政府“权力”寻租现象； ②激励机制不明。由于工务署隶属于政府部门，对于政府投