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论“强县扩权”下的地方行政体制改革 （空1行） 李姝瑜 西南大学文化与社会发展学院，重庆 400715 摘 要： 近年来，针对“市管县”体制进行的“市县分置”、“强县扩权”改革成为热门话，受到社会各界的关注。这场改革的意义和前景如何，是否能够藉由放权对行政组织的结构做出扁平化调整，有效地改变现行“市管县”体制的种种不足，都需要来自 理论和实践的解答。本文试图通过对“强县扩权”的背景、“市管县”体制的现状、改革的必要性与可行性进行分析，并简要讨论了实行“强县扩权”推进“省直管县”体制改革中值得理性思考的问题。 关键词：强县扩权；市管县体制；省直管县；扁平化 1 引言 1. 1 研究的背景 从2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，其做法是把地级市的经济管理权限直接下放到一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局[1] 。2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’和‘乡财县管乡用’的改革试点。”[2]总理的讲话预示着，政府改革从减人、减事、合并机构的行政职能调整，开始扩展到“减少层级”的行政区划改革。这是我国在现行行政管理体制结构下，将地级市的部分权力直接下放到县一级，以减少管理层级，降低行政成本，提高管理效率，带动县域经济“驶入高速发展的快车道”的新尝试。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建设》中也明确提出“减少行政层级”“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”[3]由这一系列的举措不难看出，中央决策层不仅仅限于在原有体制上考虑行政改革问题，更关注从行政架构上寻求突破。因此，完全可以相信强县扩权，实行省直管县，是今后我国行政体制改革的一项十分重要的内容。 1.2 研究的目的 通过对我国现行地方行政体制现状的分析，指出现行体制存在的弊端，指出要发展壮大县域经济，现行地方行政体制就必须改革的结论，从而提出实行“强县扩权”，推进“省直管县”体制的必要性和可行性，并对改革中需要理性思考的重点和难点问题做出适当的分析，提出相应的对策建议。 1.3 研究意义 1.3.1 学术意义 通过分析现行地方行政体制的现状和弊端，把地方政府体系设置的不科学之处作为县域经济不能得到很好发展的一大原因，通过行政体制上的改革来解决问题，从而避免了单就经济谈经济的常规方法。 本文通过从政治学、公共管理学、行政学、历史地理学、经济学等多学科角度着眼，全面分析了“市管县”体制的弊端对发展县域经济的影响，探究其体制根源，认为省管县的实行是行政组织扁平化的要求，是我国行政改革的基本方向。“强县扩权”作为省域范围内行政管理体制改革的有益探索，为行政体制改革“壮大县域经济”提供了新的思路。 1.3.2 现实意义 “壮大县域经济”越来越多地出现在政府工作报告中，而“强县扩权”在相当程度上清除了制约县域发展的现行经济与社会管理体制、运行机制的障碍，使得县级政府有能力和实力针对本县经济社会发展合理配置资源，进而实现特大城市、区域性中心城市、县域经济三个经济板块的协调发展。 “强县扩权”是适应新时期市场经济和公共行政发展需求的应时之举，是市县关系发展的大趋势，为行政体制改革的实践提供了新的途径。 2 中心词汇的界定 作为本文的中心词汇，现将“强县扩权”和“行政体制”界定如下： 2.1 强县扩权的界定 2002年以来，浙江、湖北、河南、安徽、湖南、江苏等省份先后根据本省的具体情况，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县，通过扩权强县从财政体制等方面实行了“省直管县（市）”，刮起了一股地方政改新潮，这一现象后来被称为“强县扩权”。其核心内容是通过扩大县一级政府的相关权力，以使县一级政府具有更大的自主权，从而为实现县一级政府的经济发展和社会管理职能奠定基础。 本文认为“强县扩权”是在暂时不涉及行政区划层级的情况下，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权（包括一些极为敏感的税收权、财政结算权、经费划拨权、申报权、项目审批权、用地审批权、证照发放权等等）直接赋予经济强县，县级政府直接与省级政府联系，而地级市只管理所辖的主城区，以促进县域经济的发展。从本质上讲，“强县扩权”仍然要通过上级政府制定相应的政策和权力的下放来维系政府既充当行政管理主体，又充当企业投资主体的双重角色，从而带来地方经济的增长对强县进行财政、审批等主要经济管理和社会事务领域的权力扩张，有助于提高强县社会经济管理与运行效率，从而进一步推动强县经济社会的发展。 2.2 行政体制的界定 关于行政体制的定义，学术界有相对统一的界定，即：行政体制是指国家行政机构的设置、行政职权的划分和行政权力运行的所构成的有机体系，是国家政治体制不可分割的组成部分[4]。 3 我国现行地方行政体制的现状与弊端 3.1 现行行政体制的背景介绍 3.1.1 市管县体制的试行与实施 “市管县”体制是我国目前大部分地区所采用的现行行政体制，源于1982年。改革开放初期，为了打破市县之间的行政壁垒和城乡分割、工农分离的格局，充分发挥中心城市对农村的拉动作用,中共中央1982年第51号文件做出了改革地区体制、实行市领导县体制的决定，首先在江苏、辽宁进行改革地区体制、实行地级市领导县体制的试点，从1983年在全国大面积试行[5]。随后，中央正式发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并。” 地级市管县自此开始在全国范围内推行。上世纪九十年代，市管县体制伴随着工业化、城市化进程成为我国地方行政体制的主要形式。至2003年底，我国除了港澳台自治区和京、沪、津、渝4个直辖市外的27个省和自治区都普遍推行了“市管县”体制[6]。目前，市管县体制已成为各省市最基本的区划模式，构成了最基本的纵向权力结构体系。这一体制的施行，使我国的行政区划由宪法规定的四级制向五级制的转化，成为目前世界上为数不多的多级制国家之一。 3.1.2 市管县体制的具体内容 所谓“市管县”体制，是指以中心地级市对其周围县实施领导的体制。它以经济发达的城市为核心，根据行政权力关系，带动周围农村地区的共同发展，形成城乡一体化的区域整体。是当时政治经济体制的产物[7]。在社会转型初期，为解决行政区和经济区的磨合问题起到了一定的促进作用，但随着市场经济的发展，其桎梏也日益明显。市管县越来越严重地阻碍县域经济的发展。 在此，必须明确一个基本概念：本文提到的要改革的“市管县”体制中的“市”特指“一般的地级市”，而不含宪法中所规定的“直辖市和较大的城市。” 3.2 市管县体制的弊端 “市管县” 之前，我国的行政层级由中央——省——县（市）——乡（镇）四级组成；1982年“市管县”实施之后，行政层级变为中央——省——市——县（市）——乡（镇）五级组成。这一体制的实行，也使市建制由50年代的城市型政区逐渐演变为广域型政区。 诚然，市管县体制的实施，在很大程度上解决了社会转型初期行政区和经济区的磨合问题，同时也推动了社会其它各项事业的迅速发展。市管县行政管理体制，突出了城市在社会、经济发展中的中心地位和作用，在一定程度上对城乡经济的快速发展和工业化、城市化水平的提高起到了促进作用，同时也给一些城市做大做强和城市现代化奠定了坚实的基础。但随着我国政治、经济体制改革和市场经济体系的确立和不断完善，市管县体制已逐渐偏离其改革初期设想的长远目标，局限性越来越明显，弊端日趋凸现。 3.2.1 管理层级过多造成行政管理成本高昂，行政效率低下 和国外相比，我们可以看到，目前世界上大多数发达国家都是实行的三级政府模式，即中央——省（市）——县（区），我国五级政府的架构相对显得层级过多。而我们知道每个层级都要求相应的机构设置，相应的工作人员，维持机构的运转等需要相应的经费，如此多的行政层级，无疑需要更高的管理成本。通过粗略计算，一个中等地级市的人员编制，一般地厅级干部20人，县处级干部200人，科级干部1000人，财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上，每年光工资就要财政支出2亿元左右，再加上后勤、办公经费等，一个地级市一年本级的财政支出达到5亿元左右，而目前全国共有283个地级市，算下来，每年全国单地级市本级的财政支出就要在1415亿元以上[8]。 同时，管理学理论表明，行政组织每多出一个层级，信息的失真失落率就会成倍地增加。从科学管理的角度而言，信息传递的中间环节要尽可能地减少，以缩短决策层和实施层的行政距离，便于上下沟通，提高工作效率[9]。市管县体制的设计，人为地制造出一个中间层级，省县之间权力被层层截留，信息沟通受到阻碍，这在信息网络高度发达和交通十分便利的今天显得更加不合时宜。 3.2.2 核心型地区，垂直一体化的市管县体制导致“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”的现象 核心型地区的特点就是以周边地区工业相对较发达的中心城市带领一些经济基础薄弱的县，市县经济发展差距大，关联度低。这在我国实行市管县体制的地区中占半数以上，具有普遍性。实行市管县后扩大了各中心城市的行政“地盘”，一些中心城市更是利用其强势地位，不断截留省级下放的各种权力，同时下侵县级的各种权益，县市发展受到很大抑制。在市领导县的旗帜下，农村的社会经济资源、资本更主要地被市所汲取，农业利润难以为农村的经济发展作有效积累，反而一直在为市主导下的城市经济发展需要服务。市管县下城市经济的发展，有相当部分来自农村利益的转移，最终导致农村地区经济、社会发展的日益落后和城乡二元社会分割的加剧。市管县体制由初期设想的市带县、工农互补变成了重工抑农、厚工薄农，从而形成所谓“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”或“市刮县”的局面，束缚了地区经济发展。 3.2.3 匀质型地区，“市管县”体制功能逐渐失效 匀质型地区的主要特点是中心城市和其所辖县(市)有相似的经济实力，各县(市)工业发展、农村工业化都有较好的基础。在这些地方，“市管县”模式继而变成了“市管市”模式，严格意义上的“市管县”体制不复存在。而匀质型地区，由于产业结构相似，市县之间经济摩擦激烈，抗衡中各自为政，各谋自身的发展，造成严重的重复建设和产业结构趋同，降低了整体的实力。部分处理不当的地方，甚至进一步引起市县关系紧张，对社会稳定产生不利的影响[10]。 3.2.4 规模小、辐射功能弱的城市，“小马拉大车”的现象严重 市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展，但是，许多城市发挥不出这一作用，除传统的省会城市和一些中等发达城市带动力较强外，一些工业基础薄弱甚至是由县级升为地级规格的城市就很难有力量来帮助县级和乡村的发展。这些地区城市化水平低，经济社会发展相对落后，因此，所带的县数量也比较多。据2001年统计[7]，平均每个地级市代管近6个县市。撇开其管理幅度因素，这些城市与县同处发展初始阶段，根本没有能力带动周边县区，中西部地区问题更为严重。 3.2.5 发展中国家特有的城市虚化现象严重 “市管县”体制推动了城市化的进程，但同时造成了广域型城市的大量出现。县乡农民摇身变成了农民，但城市的农业人口仍旧占绝对比例，二、三产业的比重也低于农业。这样的城市化道路是一种排斥市场机制的道路。在这样的机制下，没有实力的市也要维持庞大的行政架构，而一些有实力的县市，虽然它们的GDP比一些省都高，但却只能处在市制的级别之下，其发展受到很大限制。 3.2.6 地级市成为财力强弱的分水岭，事权和财权不对等 分税制对中央和省之间的财力作出了规定，但省、市、县之间如何分割没有明确的规定，财政上仍然带有旧体制的痕迹。在“市管县”体制下，县级在财税分割上始终处于劣势，财权和事权不统一，不对等，财源匮乏，有的甚至难以为继。由于层级多，地方政府间的责任和权限也难以明晰化。如消防和预备役的费用支出，分税体制前属于省财政负担，1999年下划到县区一级；教育经费的承担责任逐级下划，越往基层可支配的财力越薄弱，尤其是义务教育，理应由国家财政承担的份额，也往往推到了基层[12]。 北大教授姚洋指出我国财政局面是：“事权是像滚雪球似的往下滚，一直滚到乡里去；收入是一级一级地往上提。事权推到乡镇就推不动了，最后只好沉淀下来。” [13] 一般有以下几种情况：一是一些地级市利用其行政优势，采取非化的手段截取县级财政的返还资金；二是随意改变企业的隶属关系，扩大城市税源，使县财政直接受损；三是截留转移支付的资金。转移支付是通过垂直的资金流动形式，即从上一级财政流向下一级财政，实现上级对下级的补助。政府间的转移支付的基本模式是单一的自上而下纵向财政平衡模式，除了专项补助和特别补助可以越级补助外，一般采取上下两级政府之间双向流动的转移支付方式，建立起中央对省、省对市、市对县三级转移支付体系。由于地级市中间层级的存在，中央对下的转移支付就多了一个层次，地级市往往利用其强势地位截留转移支付资金，到达县级时已所剩无几。 3.2.7 从合法性的角度来看，“市管县”体制缺乏充分的法律依据 我国宪法规定的行政区划是中央、省、县、乡四级，而非中央、省、市、县、乡五级。目前“市管县”体制的宪法依据来源于宪法第30条第二款的变通规定：“直辖市和较大的市分为区、县，自治州分为县、市。”[14]经国务院批准的“较大的市”只有青岛、齐齐哈尔等18个市，加上自然成为“较大的市”的28个省会城市，共计46个。这就是说，除了这46个市和直辖市外，其他的市管县行为在本质上可以说是违宪之举。 4 强县扩权的必要性和可行性 但是，重大的改革和实践都必须有科学理论的指导和坚实的现实基础，否则就会出现出现盲目性，影响改革的效果，尤其是行政体制的改革涉及方方面面的改革，更是影响深远，需要进行严密谨慎的调查和思考。本文接下来将从必要性和可行性两方面来加以分析。 4.1 强县扩权的必要性 4.1.1 “市管县” 体制的环境发生变化 如前所述，20世纪80年代初推行的“市管县”体制，其初衷在于以经济相对发达的城市为核心，带动周边县域农村地区的发展，形成城乡一体化的区域经济发展格局。应当指出，这一体制在当时的政治、经济条件下，对于促进省内行政区和经济区的协调，推动区域经济、社会发展起到了一定的积极作用。但随着市场替代计划逐步成为社会资源配置的主要机制，即市管县体制的关键性变量——制度环境发生根本性变换的情况下，这一体制不仅逐步丧失了其最重要的制度支撑，而且这一制度安排本身所存在的一些固有局限也因制度环境变迁而产生种种“制度意外”，并相继暴露出来。对于多数省区来说，“市领导县”体制已经失去当初的功效，反而成为束缚县域经济发展的体制性因素。 4.1.2 经济强县产生对权力扩张的内在要求 浙江等省区的许多经济强县，由于经济的快速发展产生了对权力扩张的内在要求，这种要求主要表现为两方面：一方面是，经济强县自身经济社会的迅速发展，市场权力逐渐强大，县域经济的发展要求减少地级市的行政干预，需要与之相适应的政府权力来推进经济社会的更快发展，即需要政府与市场形成合力共同发挥作用，以提高经济社会的发展效率。就市域经济和县域经济而言，它们之间显然存在竞争，有着各自的利益需求。但是由于“市管县”体制的存在，使得市域经济凌驾于县域经济之上。许多地级市视县为附属行政单位，要求县域经济发展从属于市区经济发展的需要，甚至不惜牺牲县域的利益，这极大程度地影响了县域经济的发展。究其原因，是在政府职能转变不到位的背景下，地级市掌握着县域经济相当多的管理权限，必然使其可能为确保自身利益而损害县的利益。可见，“市管县”体制造成地级市和县处于不平等的竞争地位，极大地阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置。因此，为了促进县域经济的发展，抑制来自于地级市的不平等竞争，应当也必须由县政府来管理自己的经济；另一方面，在市管县体制下经济强县需要通过扩张权力来增强自身与地级市级政府在权力与利益博弈格局中的力量，以维护和保证自身的正当权益。县域经济的发展需要县级政府的“零距离”服务。市场经济的良性发展离不开政府的积极介入，政府起码要在维护市场规则和克服市场失灵等方面发挥作用。由于经济活动的易变性，政府的回应过程应当是直接、及时、有效的。就县域经济而言，事实上县政府的经济管理权极为有限，甚至可以说是地级市政府在管理着县的经济。这就造成了管理者与管理对象某种程度上的脱节，使得政府回应力减弱，从而不利于管理者根据市场情况作出准确的决策，也不利于市场经济效率的提高。通过“强县扩权”，县政府拥有更多的权限，可以直接管理本地的经济，政府与市场的联系显然会更为紧密，在一定程度上体现和适应了提高经济管理效率的要求，在实践中也自然会取得一定积极的效应。 4.1.3 “强县扩权”符合行政组织扁平化的改革方向 根据管理学原理，层次少，信息传递速度就快，决策层能够尽快地对信息加以处理，并及时采取相应的纠偏措施。而由于传递层次少，信息失落失真的可能性也较小，这也有利于保证上级指令的统一，提高组织效率。随着层级的减少，基层的权力相应增大，这有利于基层人员根据情势变化及时作出反应。同时，这还有利于调动基层的积极性、主动性和创造性。 目前，世界上大多数国家的行政层次为二、三级，我国自秦至民国末的2100年中，也以两级制、三级制居多。我国现行的五级政府架构中，地级市是战争年代地区这一层级的延伸，它的存在虽有一定的合理性，但在实际运作中，极大地阻碍了上级政令的准确快速传达。同时，地级市截留省县之间的权力，使县(市)不能因获得相应的权力，也极大地限制了县(市)政府的自主性。不仅如此，地级市级别不低且机构庞大，需要高额行政成本维持，这在精简机构、提高效率的行政改革中也是不合时宜的。而“强县扩权”将突破现有的政府架构，部分实现行政组织的扁平化，它对于加强省级政府的宏观调控能力，提高强县的行政管理效能，乃至对于推行全面的“省管县”体制都具有非凡的意义。 4.1.4 省级政府处理市县关系的客观选择 市、县两级政府由于对本级政府效用目标的追求，不可避免会导致两者之间发生尖锐的利益冲突。自1982年改革地区体制，推行“市管县”体制以来，地级市往往通过截留指标、资金、项目、财政提取和各种行政审批等手段侵占县的利益，使中心城市自身的发展受益更大。但随着市场经济的深入发展，特别是一些经济相对发达的省份和地区，县域经济的异军突起，市与县利益冲突加剧。省级政府为了处理好市县关系，促进省域经济的整体发展，必须借助于行政管理机制的创新，在行政管理体制(市管县)短期内难以突破的情况下，“强县扩权”便成为一个恰当的、过渡性的选择。 4.2 强县扩权的可行性 通过分析，我们可以看到“强县扩权”是一个系统工程，它涉及到省、市、县三级政府，它的实施必须建立在现实可靠的基础之上，这直接关系到经济的平稳发展和社会的长治久安。减少层级、扩大幅度是相辅相成的，强县扩权实行“省管县”的行政体制必然将增大省级政府的管理幅度。通过对可行性的分析，本文认为主要有以下几个方面的原因： 4.2.1 日益宽松的社会经济环境 随着市场经济的日益发展，行政区域的经济结构、社会结构、文化结构受到严重冲击，原有的地级市和县之间因行政隶属而建立起来的经济关系在逐渐淡化，基于市场的横向经济联系正在增强。与此同时，以分散、自由为核心的市场经济体制的确立与运行，为扩大管理幅度提供可能性。 4.2.2 政府职能转变和行政能力增强可以适度扩大管理幅度 “强县扩权”意味着省级政府对县级政府的直接管辖，随着各地地方经济的迅猛发展，有扩权要求的强县逐渐增加，这对省级政府的行政能力提出了新的要求。由于取消了地级市对县的管辖，省级政府要直接处理更多与县有关的行政事务，同时，省级政府需要加强对县级政府的监督制约，以保证政令畅通。随着《行政许可法》的实行，要求实现机构、编制和行政审批等制度的法定化，省级政府基本达到了精简、统一、高效的原则要求。在政府的日常生活中，微观的事务性工作日渐减少，宏观的调控日益增多，政府可以有更多的精力来承担新的任务。另外，随着管理理论的不断创新，省级政府对县的管理不一定要用集权的手段，在下放部分经济管理权和社会管理权的同时，省级政府可以加强对县政府的监督，通过加强审计、巡视等方式加强与基层的联系。 4.2.3 现代网络通讯的普及和科学管理水平的提高 现代网络通讯的普及和科学管理水平的提高，为扩大省级政府管理幅度，实现省直接管理县提供了有力的物质和技术保证。电子政府、政府上网工程等一系列的政府电子信息化建设，使很多省市实现了系统纵向专网，基本实现本系统网络省、市、县三级贯通，有的实现了四级贯通，从而为减少层级、提高效能提供了硬件支持和技术支撑。 5 理性认识“强县扩权”，稳妥推进“省管县”体制改革 实行“强县扩权”，推进“省管县”体制改革，从当前形势看，明显是改革让人诟病已久的“市管县”体制的较好途径，但是，与此同时，也要理性地认识到改革中将面对的多面性和复杂性。 5.1 多面性：扩权带来的市县权力博弈 “强县扩权”的推行，势必将重新分配公共行政权力，形成新的市县关系。笔者分析研究认为主要要注意以下几种情况： 5.1.1 地级市对扩权县的支持减弱 在地级市的权力下放后，作为利益的流出者，一些地级市对扩权县的支持减弱，将市级财政的财力更多地投向市区，帮扶扩权县发展的积极性有所降低。有人形象地描述扩权县“有了对省府的话语权，却失了市府的支持度”。 [15]一些地级市为了保住既得利益不愿放弃手中的权力。有些省的部分扩权县反映，真正扩权难关重重，下放的权力“虚”多“实”少，也没有形成完善顺畅的运行机制，致使扩权县心存顾虑，以致陷入进退两难的境地。如在一些已经审批的项目上，原来要求地级市配套解决的部分资金不再下拨；垂直部门在扩权政策中定位模糊，土地、金融、工商、税务等垂直部门对当地经济发展具有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力；扩权县(市)既要主动维护使用对省一级部门的话语权，又要维护与“旧主人”的关系，稍有厚薄就催生了新的矛盾等。 5.1.2 县域滥权，宏观调控力的降低 随着经济强县经济管理和社会管理权限的扩大，对县域经济有很大的帮助，但也可能产生县域的滥权，盲目发展，带来新一轮的重复建设等一系列问题，降低了上级部门对县级的宏观调控力。改革后县级行政的经济社会管理权得到扩大，在不实行缩省，即省管理幅度不变的前提下，省对县的直接管理很可能力不从心，县级政府对市场的功能将会增强，从而极可能为追逐政绩而侵蚀市场机制，加剧市场分割和地区封锁，危害区域经济的整合和发展。 5.1.3 匀质型地区同构经济下的市县竞争 由于以地方利益最大化为政府行为的根本出发点，不少区域出现恶性竞争、地方保护主义、产品同构等现象。为了追求本地经济发展，地方政府必然会不惜一切代价乃至动用超经济手段来发展本地经济，主要表现为：争项目、争投资、争政策。每个政府都力争更多的项目，并以此希望得到中央更多的资金；优惠政策作为一笔可观的稀缺性财富，必然导致更多的地方政府参与到向上级争政策的博弈行为中来[16]。而同构经济下的扩权县和原属地级市的竞争表现更为明显。一旦地方刚性利益在受到强有力的宏观调控后，不仅有抵触情绪，而且有时还会从暗中恶化发展到公开抗衡，影响逐渐形成的区域经济一体化，也使得中央政府的宏观调控难以为继。 5.2 复杂性：“强县扩权”不能一哄而上，避免“一放就乱” 5.2.1 “强县扩权”必须与政府职能转变相结合 “复合行政”概念结合学者对中国行政体制当下面临问题的思考认为中国区域经济一体化与行政区划冲突的根本原因，不在于行政区划本身，而在于“政府的职能的转变尚未完全适应市场经济的发展需要” [17]。而解决上述冲突，应当把着眼点放到治理结构的创新上来，认为“在不改变政府职能的前提下，单靠行政区划的调整解决行政区划与区域经济一体化的冲突，只能陷入行政区划调整——新的区域经济一体化与行政区划的冲突——行政区划再调整的恶性循环”。 5.2.2 “强县扩权”必须与各省市的实际情况相结合 推进“强县扩权”，要考虑到是不是所有的地区都适合这种模式，要兼顾东部经济发达和中西部欠发达省区在实施“省管县”体制所选择的时机和模式的差异。同样是“市管县”体制，在东部地区已经暴露出明显的制度性缺陷，而在中西部省区一些辐射能力强的大中城市周边，实际上从经济构成、产业格局上来说都实现了紧密融合，“市管县”体制在这些地方还是运作得很好的，对于将发展成区域经济中心的城市来说，这也是个前提条件。 同时，还要考虑是不是所有政府职能部门都做好了相应的准备，特别是省级部门。在一些大的省区，现有的省级行政划分和职能设置能不能满足省管县的要求，如何不至出现所放的权不能悉数“落地”的问题，还需要一段时间研究和摸索。 而推进“强县扩权”工作最直接的影响当属考验官员的承受度。推进“省管县”的体制改革，涉及到数以万计的政府官员的升降去留等问题，涉及到数以亿计的政府资产的科学配置和依法处置，涉及到新架构的运转磨合，因此，实施的过程中，不能草率行事，应当权衡全局，科学谋划，并经过实践求证，取得具体经验后方可有序推进。 6 结论 回顾我国重大经济政治体制改革的历史，一般是经过酝酿论证后，在条件成熟地区先行试点。在这个过程中发现问题、研究问题、解决问题、完善制度，取得一定成功后再逐步推广，从而保证在全面推行时，能够有更加详尽的总体规划和周密的部署，通过混合体制的过渡，最终取得预期的效果。 实行“强县扩权”，推进“省管县”同样应该遵循这个步骤，这是一个涉及政治、经济、文化等多方面因素的复杂工程。在相关的实践和研究过程中，虽然已经拥有一系列试行“省管县”体制改革的经验和理论，还必须在中央的统一部署下，结合各省的实际情况，进行深入细致的调查研究，科学合理地统筹规划，在保持相对稳定的前提下，因地制宜，循序渐进，探索出一条与自身发展战略相符合，与经济社会发展长远目标相适应的改革之路。 参考文献： [1] 张占斌. 强县扩权与省直管县:解析中国政府层级改革的两种思路[N].学习时报，2005-08-04. [2] 温家宝在全国农村税费改革试点工作会议上的讲话[N].人民日报，2005-06-08 . [3] 薄贵利.稳步推进省直管县体制[J].中国行政管理，2006（09）：29 . [4] 中国行政管理学会编.中国行政管理现状与改革[M].北京：北京出版社，1990：56. [5] 孙学玉，伍开昌.构建省直接管理县市的公共行政体制[J].政治学研究，2004（01）：36. [6] 李振.“省管县”体制问题研究综述[J].理论界，2006（11）：22. [7] 孙学玉.当代中国行政结构扁平化的战略构想——以市管县体制为例[J].中国行政管理，2004（03）：80-81. [8] 王克群.市管县体制存在的问题及其矫正[J].南方论刊，2005(10):34. [9] 王川兰.经济一体化过程中的区域行政体制与创新[D].上海：复旦大学硕士学位论 文，2005：134-140. 另附： 1、关于网络资源的标注 王明亮.关于中国学术期刊标准化数据库系统工程的进展[EB/OL]．http://www.cajcd.edu.cn/pub/wml.txt/980810-2.html,1998-08-16/1998-10-04． 注： 主要责任者．电子文献题名[电子文献及载体类型标识]．电子文献的出处或可获得地址，发表或更新日期/引用日期（任选）． ［DB/OL］——联机网上数据库(database online) ［DB/MT］——磁带数据库(database on magnetic tape) ［M/CD］ ——光盘图书(monograph on CD-ROM) ［CP/DK］——磁盘软件(computer program on disk) ［J/OL］ ——网上期刊(serial online) ［EB/OL］——网上电子公告(electronic bulletin board online) 2、关于外文文献标注（参考西师学报） 3、没有在正文中引用（即没有上标的文献），学生只是参考其观点的，可不列出页码。 致 谢： 学位论文的写作是一个艰辛而又充实的过程。艰辛在于，虽然经过四年的学习，但是本人专业知识仍然十分有限，对于学位论文高水准的要求仍有欠缺。充实在于，在论文的开题、资料收集、整理、撰写直至完成的这段时间内，在学术规范、理论修养、思维能力和做人做事等各方面都有了一定的进步与提高。这段努力的时光将是一生难忘的。母校的图书馆、校园都将成为记忆中永存的画面，给予我心灵的温暖与前行的力量。 本文的写作得到了众多老师和同学的帮助，借此机会，在此表示衷心的感谢。 首先，感谢李建光老师和陈娟老师，从论文的选题，框架的构思，到研究和写作的深化，他们都给予了悉心的指导与教诲，提出了全面而具有针对性的意见与建议，使论文在原有的基础上有了较大的提高。可以说，没有他们的指导，本文不可能以现在的面貌出现。 其次，非常感谢张永红老师、杨毅老师、宋美臻老师，他们在答辩过程中对本文提出了很多中肯的意见，尤其感谢杨毅老师从专业角度对进一步修改和完善本文所提出的建设性意见，使本文受益良多，在最后定稿时更趋完善。 衷心感谢四年来在专业上给予指导和帮助的罗松老师、何岚老师、张彦老师、谢艳老师、潘峰老师等老师。你们孜孜不倦的教诲，让我看到了社会科学的迷人之处，对社会科学的热爱与日俱增。 最后，也是最重要的，我要把最深的感谢献给我的父母，感谢父母二十多年来不计回报的付出。不管我做出了什么样的决定，他们都一直默默地支持我，他们是我最大的精神支柱。正是他们在生活上的无私奉献和在精神上的无限支持，坚定了我追求理想的执著，赋予了我探索未知的勇气。 �居中、黑体、三号 �居中、小四号 �宋体、居中、五号，注意，在中文输入法状态下输入 �空1个字符 �连：一起加粗 �仿宋、五号 �宋体，五号，注意关键词也是宋体 �英文输入状态下输入点号 �正文标题1小三号黑体，题序和标题间空2字符；1.1四号黑体；1.1.1小四号黑体；第四层次以下一律用小四号黑体 �上标 �如果一篇文章被论文中多次引用，则在文章中引用处使用统一标号，第2次引用上标就标第1次出现的序号，但页码间用，搁开以分别表明引用文字出现的页码。 �参考文献中文部分统一用宋体。在中文全角输入状态下输入点号、括号、冒号、逗号，下同 �报刊输入格式 �在日期上和期上，如2005-06-08，2005(02)等的0一定要加上。 �期刊输入格式，注意页码的标注方式 �书籍的输入格式，出版社前应加地名 �编号与文字之间空两格，上下同 �学位论文输入格式 PAGE 1