世界主要国家武器装备采办管理体制改革综述

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办管理改革的主要目的是：加强统一领导，理顺业 务关系，强化审计监督，提升管理效益；贯彻全系 统、全寿命管理理念，对武器装备实施全过程管 理。但是，世界各国特别是主要发达国家由于国情 军情各异，改革、调整或完善采办管理高层领导机 构的着眼点和侧重点各不相同。 例如，美国侧重于实现装备采办与后勤维修 统管。从20世纪 80年代后期开始，美军的武器装 备维修保障逐步与装备研制采购相结合。进入90 年代后，装备维修进一步纳入装备采办管理体系， 作为装备全系统、全寿命管理的有机组成部分，实 行采办和后勤维修统一管理。1993年 1 1月，美国 防部在重组负责生产和后勤助理国防部长办公室 的基础上，成立负责后勤的副部长帮办办公室，接 受采办与技术副部长统一管理，形成了国防部统 一 领导、三军组织实施的装备维修体制。该副部长 帮办办公室设维修政策局和运输政策局，负责装 外国军事学术 2004年第 3期 备维修和运输的统一管理。同年，国防部将负责采 办的副部长改名为负责采办与技术的副部长。 1999年 l0月，国防部正式将采办与技术副部长 更名为负责采办、技术与后勤的副部长，把装备维 修保障提高到与国防科研和装备采购同等重要的 战略位置，进行统一协调管理。与此同时，美国防 部还进行了以下改革：一是扩大国防研究与工程 署的职权范围，全面接管负责先期技术的副部长 帮办和核、化学和生物防御计划助理国防部长行 使的管理职能，加强对国防科研和先期技术与核 生化计划的统一管理。二是合并国防后勤局和国 防信息系统局的有关电子商务机构，1998年6月 成立“联合电子商务计划办公室”，加强电子商务 采办业务的统一管理，推动国防部业务的信息化、 电子化进程。三是于 1998年 l0月成立国防减少 威胁局，把现场检验局、国防特种武器局、国防技 术安全局和负责核、化学和生物防御计划助理国 防部长的有关业务集中在一起。 又如，英国侧重于完善高层采办机构设置。其 措施主要有二。首先是完善国防科研机构，组建国 防鉴定与研究局。90年代以前，英国国防科研机 构众多、分散，效益低下。1991年 4月，国防部将 皇家航空航天研究院、皇家军械研究院、海军研究 院、皇家信号与雷达研究院等四个研究院合并组 成国防研究局。1995年4月，进一步把除核武器 科研机构以外的所有国防科研、试验与鉴定部门 划归该局领导，并更名为国防鉴定与研究局，直接 隶属国防部领导。国防鉴定与研究局下设三个分 局和一个中心，即国防研究分局、国防试验与鉴定 分局、防护与生命科学分局和国防分析中心；主要 负责国防科研与武器装备的基础研究和应用研 究，提出新武器研制计划和现有装备改进，承 担和组织实施新武器发展计划等。其次是撤消装 备采购部，成立国防采购局。装备采购部管理层次 多，各级管理部门职能不清，负责具体武器装备采 办的各项目办公室权力过小。为此，国防部于 1999年4月 1日在装备采购部基础上成立了国 防采购局。国防采购局通过撤销项目办公室，组建 一 体化项目小组，撤销各武器系统局，成立结构松 散的一体化项目小组群，打破了原装备采购部以 武器系统为基础的管理模式，建立了以一体化项 目小组为基础的新体制。国防采购局下设执行委 员会，其成员由项目小组和各业务部门的负责人 组成。执委会下设 6个精干的工作班子，即技术服 务管理小组、人力资源小组、采购服务小组、信息 基础小组、财务小组和供应商管理小组，分别负责 技术服务、人力资源、专业采购服务、设施和信息 保障、经费调拨、主要供应商及商业政策。 再如，法国侧重于加强武器装备体系发展和 装备先期论证管理。1997年，法国国防部武器装 备总署进行重大调整，从机构设置上侧重于加强 武器装备体系发展和装备的先期论证规划工作。 为此，该署撤销原有四个业务局 (航空设备制造 局、导弹与空间局、地面系统与信息技术局、研究 与技术局)，组建跨军种的武器系统局，全面负责 三军武器装备及战术导弹的采购；新组建负责先 期技术和战略研究工作的武器装备系统与前景 局，加强综合论证规划工作；创建技术运筹研究 所，专管军事技术装备先期论证；成立鉴定与试验 中心局，把 l7个试验中心与设施划归其管理。 二、简化采办程序和采办决策点 许多发达国家已经或准备简化武器装备采办 程序和采办决策点，以降低武器研制成本，缩短交 货时间。现以美、英、德三国为例加以说明。 1996年，美国防部将重要武器装备采办程序 和采办决策点都由原来的5个精简为4个。精简 后，采办程序分为4个阶段：一是方案探索阶段。 这期间，将根据需要对各种可供选择的方案进行 分析、比较。在综合考虑经费的宏观指标、计划进 度安排、性能特征、软件需求、综合采办战略、试验 与鉴定计划的基础上，确定获选方案。二是确定计 划与减少风险阶段。在本阶段，将根据需要寻求相 关技术，进一步对可供选择的方案的优缺点进行 评估。必要时，将考虑制造样机，组织演示验证，并 进行早期作战评估，以降低风险。同时，将研究全 寿命经费的估算、效费比、装备的可兼容性和可供 选择的采办战略等问题。这一阶段的周期一般在 2-3年，要研制样机的项目则需要5年以上。三是 工程与制造发展阶段。其主要任务是，将获选设计 方案转化为稳定的、可操作的、可生产的、保障完 世界主要国家武器装备采办管理体制改革综述 善的、符合成本效益原则的设计，并确定研制生产 程序。本阶段的主要工作是，组织作战试验与鉴 定，以确保武器系统满足作战性能指标要求。四是 生产、部署与使用保障阶段。主要工作是：组织后 续作战试验鉴定，评估武器系统的性能、质量、可 兼容性和可相互操作性；对武器系统的使用状况 不断进行监督，使武器系统始终满足用户需要；对 武器系统进行改进，解决在试验与鉴定中发现的 问题。 美军对武器装备采办发展的各阶段实行阶段 决策审查制度，装备采办全过程要经过4个决策 点，在每个采办阶段结束时由国防采办委员会对 每一项采办计划进行阶段性评审和决策。这四个 决策点按时间先后顺序分别是：批准开展方案探 索决策点、批准开始新采办计划决策点、批准进入 工程与制造发展决策点、批准进行生产和部署决 策点。在第一个决策点，联合需求监督委员会批准 采办I类计划的任务需求后，负责采办、技术与后 勤的副部长将组织召开国防采办委员会会议，对 任务需求书进行审查，以批准对有关方案进行方 案探索。在第二决策点，将对采办战略、成本作为 独立变量的目标、采办计划基线、退出第一阶段的 等问题进行审定，以批准是否开展新的采办 计划，是否进入第二阶段。在第三决策点要做的工 作是，对第二阶段的工作进行全面评审，确定相关 计划项目是否继续进行，并批准有发展前途的计 划进入工程与制造发展阶段。在第四决策点，要决 定采办项目计划是否进入生产与部署阶段。 1998年，英国为了推行“精明采办战略”，把 原来的概念研究、可行性研究、方案论证、全面研 制与生产、验收试验等5个采办阶段减至4个，即 概念研究、评估、演示验证和生产阶段。同时，也将 采办决策点由原来的3个减为2个。第一个采办 决策点设在概念研究阶段末期和评估阶段初期，第 二个设在主要投资阶段，即演示验证和生产阶段。 德国的武器装备采办过程，原来分为6个阶 段，即先行阶段、方案选择阶段、方案确定阶段、研 制阶段、采购阶段和使用阶段。在90年代初期的 国防采办体制调整中，为了简化采办程序，取消了 方案选择阶段，将这一阶段的工作并入先行阶段， 从而使武器装备采办过程由6个阶段变为 5个阶 段，即先行阶段、方案确定阶段、研制阶段、采购阶 段和使用阶段。 三、成立各具特色的一体化采办小组 20世纪90年代中期，西方发达国家在武器 装备采办过程中开始普遍建立各种各样的一体化 采办小组。这些采办小组一般由管理者(国防部及 三军采办主管部门的代表)、研制者(承包商的代 表)、用户(作战部队的代表)，以及各种专家、合同 监管与审计等部门的代表组成，参与采办计划的 全寿命管理。其主要作用是：把传统的监督式管 理，变为参与式管理；把以往采办监督审查部门与 计划管理部门之间的对立关系，变为协作关系；把 以往主要在阶段审查时才进行检查和决策，变为 自始至终参与计划实施过程，随时解决遇到的问 题。因此，采用一体化采办小组管理方式，不仅可 以提高管采办管理效率，简化阶段审查，还可避免 采办计划出现大的反复，节省时间和经费。 美国的“一体化产品小组”。目前，美军从下而 上有三种“一体化产品小组”，即“工作层一体化产 品小组”、“综合层一体化产品小组”和“顶层一体 化产品小组”。“工作层一体化产品小组”的主要职 能是，执行合同，监督试验，编制有关职能领域所 需文件等。“综合层一体化产品小组”由计划主任 领导，其成员通常是“工作层一体化产品小组”中 各职能领域的高层人士，负责协调“工作层一体化 产品小组”的工作。在进行这项工作时，他们将协 助编制采办策略、起草合同、估算成本、评估备选 方案，并进行后勤管理、成本性能权衡等工作。“顶 层一体化产品小组”是最高采办机构的一体化产 品小组，负责管理I类采办计划。国防部长办公厅 把每项计划都分配给一个“顶层一体化产品小组” 领导，小组成员有计划主任、计划执行官、参联会 联合参谋部参谋，以及负责采办、技术与后勤的国 防部副部长的助手和国防部长办公厅的部门主管 或代表。他们参与监督和审查具体的计划项目。 英国的“一体化项目小组”。现在，英国防部国 防采购局执行委员会领导 10个“一体化项目小组 群”，这些小组群又下辖 80多个 “一体化项目小 组”。“一体化项目小组”由国防部军职和文职采购 外国军事学术 2004年第 3期 专家及工业界人士组成，在装备采办的全过程起 着核心作用：在概念论证和评估阶段，参与武器系 统局《用户需求书》的制定，负责拟制初步全寿命 管理计划，根据《用户需求书》初步确定采办项目， 编制采办过程中的一系列商务文件；在演示验证 和生产阶段，根据演示验证阶段存在的问题修订 全寿命管理计划，根据评估结果制定系统需求文 件，确定最后的武器装备采办项目，参与承包商的 资格审查和合同签订，验收装备并交付部队使用； 在使用和报废阶段，根据全寿命管理计划，与武器 系统局及退役处置与出口局一起，对武器系统进 行维修保障，参与修订、执行报废计划。 法国的“联合项目小组”。过去，法国国防部各 个部门对采办计划实施过程各管一段：各军种参 谋部确定并提出需求，武器装备总署把需求转化 为装备发展计划，工业部门则负责提出武器装备 实现的技术途径和研制生产方案。为了改变这种 状况，武器装备总署最近对装备项目管理进行了 重大改革，成立“联合项目小组”，使各军种参谋 部、国防工业界和国防部有关部门的专家拧成一 股绳，共同实施项目管理。“联合项目小组”成立的 过程是：一个装备计划项目确定后，首先要任命项 目主任；接着，项目主任会吸收武器装备总署内部 的一些业务部门和职能部门的负责人和专家，组 成项目领导小组；最后，该项目领导小组将和军种 参谋部和工业界的代表组成“联合项目小组”。由 该小组的所有成员共同确定项目费用、研制周期、 质量要求和战时维修等指标。法军认为，成立“联 合项目小组”，全权负责武器计划的实施，有利于 克服传统的纯线形管理方法所带来的研制费用 高、周期长、效率低的弊端，有助于采购高质量、低 成本的武器系统。 四、建立或完善采办人员管理与培训体制 信息化军队呼唤高素质的军事人才，其中包 括高素质的国防采办人才。采办信息化武器装备， 要求采办人员具备更高的信息素养，特别是信息 知识水平。采办人员是武器装备采办的主体，其素 质的高低直接影响到国防采办的效率与效益。要 培养高素质的采办人才，就必须建立完善的采办 人员管理与培训体制。因此，很多国家为了培养适 于采办信息化武器装备的高素质采办人才，都十 分重视建立或完善采办人员的管理与培训体制， 加强有关法规建设。 1．设置统一的管理机构。美国设有两级采办 人员管理机构：在国防部一级，有负责采办、技术 与后勤的副部长主持的 “国防采办职业发展委员 会”及其领导的“采办教育、培训与职业发展局”； 在军种部一级，有军种“采办职业发展委员会”和 “采办职业发展管理主任办公室”。这些机构管理 着近 15万军职和文职国防采办人员，负责他们的 “职业发展”和教育培训。法国国防部武器装备总 署的人力资源局，负责对装备采办人员实施统一 的管理与培训。该局的培训分局是具体执行机构， 其职能是：制定采办人员培训政策，并监督其实 施；管理总署下辖的初级培训学校和人力资源局 的培训中心，代表总署对采办工程师学校进行管 理。英国国防采购局设有人力资源管理小组，负责 采办人员的管理与培训。 2．成立专职培训院校。20世纪 90年代后， 一 些国家为了完善国防采办人员培训体制，加强 采办人才队伍建设，成立了不少专门培养采办人 才的院校。美国防部为了统一培养采办人才，建立 了国防采办大学。该大学由分布在4个州的4个 学院组成，即国防系统管理学院、空军技术学院、 海军研究生院和陆军后勤学院。这些学院共设 81 个专业，1200多门具体课程，每年培训3．5万采办 人员。法国武器装备总署下属的国防采办人员培 训机构主要有3个：一是装备高级管理学院。在该 学院的培训分为两级：初级培训对象是刚任命的 技术工程师和初级管理人员，培训期为 1年；中级 培训对象是少校以上工程师，培训期 2年。二是军 备高等研究院。该研究院执行高级培训任务，培训 未来负责军备发展和采办管理的高级官员，培训 对象是武器装备总署的高级工程师、三个军种参 谋部的有关中高级军官和军工企业的高级民品工 程师。三是武器装备管理培训中心。它设两种课 程，即新雇用采办人员课程和已工作 10年的采办 人员课程。德国的专职采办人员培训院校是联邦 国防管理与军事技术学院。 3．制定相应法规和计划。美国国会 1990年 世界主要国家武器装备采办管理体制改革综述 通过了《加强国防采办队伍建设法》，国防部制定 了“国防采办教育、培训与职业发展计划”、“采办 职业发展计划手册”和“采办职业管理计划”，后两 者是前者的补充和实施细则。俄罗斯为加强对采 办人员的管理，颁布了《科技人员管理法》。英、法 等国也制定了多项采办人员管理与职业发展的法 规。 五、重组国防工业基础 世界主要国家在工业时代特别是冷战时期形 成的国防工业基础，已经不适应新军事变革条件 下发展信息化武器装备的需要，因此必须进行调 整与改革，以吸收民用工业的创新性技术，特别是 飞速发展的信息技术，高效率、高效益地研制和生 产适于打现在的高技术战争和未来的信息化战争 的武器装备。在重组和改造国防工业基础方面，一 些国家采取的措施是： 1．合并军工企业。国防工业是武器装备生产 的主体。为了从生产机械化武器装备过渡到生产 信息化武器装备，各国的国防工业和军工企业必 然要进行结构性调整与改革。当前的趋势是合并 兼并，走规模化经营和集团化发展的道路。近年 来，美国军工企业不断合并，企业数量不断减少， 规模越来越大。自1990年至今，战术导弹制造商 数目已由 l3家减为4家，固定翼飞机制造商由8 家减为 3家，卫星制造商和水面舰艇制造商由8 家减为 5家，轮式战术车辆制造商由6家减为4 家，履带式战斗车辆、战略导弹和鱼雷制造商由3 家减为 2家，旋翼飞机制造商由 l4家减为3家。 俄罗斯从原苏联继承了 l7o0多家军工企业，到 2Oo0年已撤并至670家。在航空工业领域，俄政 府已把350家独立的航空公司合并为 lO家大型 集团公司。英国、法国、德国、日本、韩国等也对国 防工业进行了大规模调整，按行业组建若干个大 型军工集团。 2．保留核心军工能力。为了在国防工业的结 构调整中保留甚至加强军工核心能力，各国采取 以下做法：一是对重点军工企业和主要军品生产 线严加保护。例如，俄罗斯 1996年制定了一项“军 工核心能力保护计划”，将370家企业列为不准私 有化的核心军工企业，从资金、技术、人员等方面 给予重点支持。日本政府为保护核心军工企业和 重要军品生产线，把军品产值占企业总产值 10％ 以上的企业定为重点军工企业，给予财政补贴，使 之不受军品订货减少的影响。二是鼓励军工企业 发展核心业务。在美国防部的支持下，美国雷锡恩 公司在2000年收购了联合信号公司通信部门的 业务，增强了核心业务能力，同时将下属飞行训练 部门的业务出售给通用电气公司，摆脱非核心业 务的掣肘。三是让企业自定“核心能力领域”，政府 给予重点保护。军工企业自定“核心能力领域”后， 法国防部就通过与其优先签订国防科研和生产合 同，对这些领域给予重点支持。 3．推行军工企业私有化。随着国际形势的变 化和世界新军事变革的深入发展，一些国家特别 是一些发达国家的军工企业 日益暴露出以下弊 端：机构臃肿，人员过剩，运行机制不灵活，市场应 变能力差，无法同私有企业竞争。为了提高国防工 业的竞争能力和产出效益，法、英、美、俄等国都在 采取措施，大力推行国有军工企业私有化。在这一 方面，法国最积极。1996年，希拉克总统任命雷诺 公司副总裁为武器装备总署署长，全面领导国防 部直属企业的私有化改造工作，并成立了财政部 领导下的国防工业私有化委员会。随之，法国防部 通过出售、转让或降低国家控股比例的方式，使很 多军工企业实现了部分或全部私有化。英国军工 企业的私有化方式，是向美、法、加拿大等国出售。 美国多年来一直在推行国防工业私有化，使国有 兵工厂越来越少。例如，美空军在 1950年拥有 100家国有承包商工厂，现在只剩下5家。俄罗斯 计划在今后几年内，将国有军工企业的比例由 40％减至 3O％。 [收稿日期：2003—11—20] f责任编辑：于 庭]