银行监管规则与会计准则协调面临的挑战

_ 0 J ：1j I MAcRo EcON0M|cS 银行监管规则与会计准则 协调面临的挑战 Challenges in coordinating bank supervision regulations With implementation of new accounting standards 胡永康 罗国荣 作者简介 胡永康，中国银监会财务会计部副主任 罗国荣，中国银监会财务会计部副处长 Authors Hu Yongkang，Deputy Director—General，Treasury and Accounting Department，China Banking Regulatory Commission(CBRC) Luo Guorong，Deputy Director，Treasury and Accounting Department，CBRC 捅 曼 强化会计准则与银行监管规则的相互协调不仅有助于提高会计准则的科学性，而且有利于维护全球金融稳定。针对当前两者在 协调方面仍然存在的现实困难，该文建议，应继续推进国际会计准则理事会(IASB)的治理结构改革；会计准则制定机构应加快准则 趋同步伐，完善准则制定程序；银行监管机构应积极参与概念框架和会计准则的研究制定，并增强与会计准则协调的主动性。 Abstract Coordination between accounting standards and bank supervision rules not only helps set up practical accounting rules，but also benefits global financial stability．Considering the existing difficulties in coordination，this paper suggests that reform of the IASB governance structure should be pushed forward；while those constituting accounting standards should accelerate the convergent process of the standards，and bank supervisors should actively pa rticipate in the study and constitution of the concepts and standards and promote proactive coordination as wel1． 球金融危机爆发后．要求会计准则制定机构与银 - ●·行业监管机构之间加强合作、甚至将会计准则的 制定纳入全球金融体系的呼声日益高涨。尽管国际财 务报告准则的最新修订确实出现了一些良好的发展趋 势，然而随着全球经济的逐渐复苏，加之准则制定机 构维护独立性意识的日渐强烈等方面原因，银行监管 规则与会计准则之间的协调仍将任重而道远。 一 ． 协调面临的困难 (一)会计H标与审慎监管目标存在明显冲突 会计准则的主要服务对象是投资者，其会计 目标 被定位为向现有的和潜在的投资者提供决策相关的会 计信息 {FASB 1 978)。因此，在会计信息质量特征方 面，准则制定机构强调相关性、中立性及如实列报等。 在具体的会计处理上，会计准则倾向于逐步扩大公允 价值的计量范围 反对过度的保守主义 (conservatism)， 反对采用动态拨备的方法平滑账面收益 (Marco Burroni et a1．， 2010)。就监管目标而言，尽管各国银行监管机 构的使命有所不同．但维护银行业的稳定经营 ，防范 和化解金融风险则是共同的目标。因此．在会计信息 质量方面比较强调可靠性和透明度。在具体的会计处 理上，银行监管机构则比较强调 “审慎性”(prudent)． 反对扩大公允价值的计量范围，并且主张采用更前瞻 的 (forward looking)贷款减值计提方法。 全球金融危机爆发后，银行监管机构呼吁准则制 定机构修订传统的会计目标，并将 金融体系稳定原 则深深嵌入会计准则的制定中 (Jacques，2009)。国际 会计准则理事会 (IASB)和财务会计准则委员会 (美) (FASB)共同成立的金融危机咨询组 (Financial crisis advisory group ， FCAG)虽然同意准则制定机构成立工 作小组研究贷款减值的适当方法 但坚持认为，财务 报告应主要为投资者编制．而不应将银行监管者作为 财务报表的主要使用者．因此金融稳定不应作为财务 报告的目标，会计处理应该保持中立，而不是专门用 于抵消亲周期性。FCAG认为，将金融稳定作为会计 目 标会降低财务报表的透明度。 2008年 5月 9日，IASB和 FASB共同发布了 《财 务报告概念框架 ：财务报告的目标和财务报告信息的 质量特征和决策有效性限制因素 (征求意见稿)》。该 征求意见稿虽对会计 目标进行了适当的修订，但仍只 是将资本提供者 (capital provider)的资源配置决策作 为会计信息的服务目标。 (二)准则制定机构维护独立性的意识日益强烈 会计准则具有经济后果 (Zeff，1 978)，也即．会 计准则的制定在某种程度上是一个政治博弈的过程 而并非是一个纯粹的技术性过程。为维护自身的权益． 各利益方往往会采取各种干预准则的制定。因此， 为了确保会计信息的公允性，维护准则制定机构的 独 立性 就显得非常必要。可以说．IASB 和 FASB多年 来的改革就是围绕增强“独立性 和提高准则制定的 科 学性”而展开的。 然而 准则制定机构在金融危机期间的表现被会 计界人士认为是 颜面扫地”。危机期间，为了迫使 IASB允许对金融资产重分类，欧盟的财政部长们曾向 IASB发出最后通牒，声称在 2008年 10月底前若不采 取行动，欧盟将宣布不再遵循 IASB发布的与金融资产 和公允价值相关的财务报告准则。随后．IASB很快便 史无前例地在未遵守公允程序的情况下公布了 《金融资 产重分类》准则。这让 IASB的委员 James J Leisenring 和 John T Smith很不理解，并提出了反对意见。尽管 SEC (美国证交会)和FASB不愿意承认公允价值会计 在本次危机中所担当的 帮凶”角色，但FASB也不得 不对国会和金融机构作出让步 通过了放松对公允价 值运用和资产减值准则的要求．允许金融机构管理当 局在认为市价不能代表金融工具的真实价值时，可采 用内部模型对金融产品进行定价。 准则制定机构在金融危机期间一味妥协、放弃独 立性的做法在会计界引起了广泛批评。彭博社的专栏 作家乔纳森 ·威尔因FASB无原则地 投降”而建议将 FASB改为Fraudulent Accounting Standards Boards(舞弊 财务报告委员会)。宾夕法尼亚大学的爱德华 ·凯斯教 授则要求FASB的主席罗伯特 -赫兹引咎辞职。 为尽可能地挽回颜面，准则制定机构维护自身 ”独 立性”的意识 日渐增强。2010年 5月 26日．FASB发 布了 《金融工具会计和衍生金融工具和套期会计修订 (征求意见稿)》。与银行监管机构的期望截然相反的是 该征求意见稿要求持有到期的贷款同时采用摊余成本 和公允价值计量，不仅没有缩小反而扩大了公允价值 的计量范围．从而 “义无反顾”地继续踏上逐步将所 有的金融工具都纳入公允价值计量的征程。IASB 颁布 ((IFRS 9金融工具 ：分类与计量》准则后，巴塞尔银行 监管委员会会计工作组 (accounting task force)先后两 次对 IFRS 9的公允价值计量范围进行了实地监测。结 果表明 IFRS 9的影响是中性的 (neutra1)。而部分欧盟 国家则反映，IFRS 9扩大了公允价值的计量范围。这也 正是欧盟财务报告咨询小组 (European financial reporting advisory group)暂不对 IFRS 9予以认可 (endorsement) 的重要原因之一。 (三)银行监管机构在会计准则制定中缺少话语权 随着国际财务报告准则在世界各国的广泛运用． 国际会计准则委员会基金会 (IASC Foundation．现已被 更名为 IFRS Foundation)和 IASB在治理结构方面存在 的不足遭到了各界的广泛批评。金融危机爆发后 呼 吁 IASB应更多地听取监管者和商业机构的意见，并建 立 更加积极、开放、负责和平衡的治理机制 的声 音更是此起彼伏 (1ouder and more frequent)。欧盟委 员会授权前国际货币基金组织常务董事德拉罗西 (de Larosiere)组成的专家组更是直截了当，明确要求 “IASB 给予监管部门一个席位 。 为了进一步优化治理结构并增强公众受托责任 ( public accountability)，IASC基金会于 2008年 4月决定 启动第二次章程评估．并且参照FASB的组织架构成立 了监督委员会 (Monitoring board)，决定最迟在 201 2年 7月 1日前将 IASB的理事增加到 j 6名。目前，监督 委员会主要由证券监管机构组成 分别为欧盟委员会 相关人士、国际证监会组织 (IOSCO)新兴市场委员 会、IOSCO技术委员会、日本金融服务监督院和美国 证券交易委员会 (SEC)。尽管巴塞尔银行监管委员会 {BCBS)在监督委员会中获得了一定的席位．但仅是 观察员 (observer)身份 ．只能参加相关会议．讨论有 关议题，而不能行使投票权。就 IASB而言．目前其理 事名额的分配主要考虑地区因素 ，最近新增的 2个理 事名额也将主要用于维持总体的地区平衡 (maintaining overall geographical balance)。BCBS因此获得 IASB理事 席位的希望渺茫。 (四)外部政治影响正逐步减弱 外部政治影响在促进本轮会计准则与银行监管规 则的协调中发挥了非常大的作用。2008年 1O月 美国 国会通过了(<2008年紧急经济稳定法案》(以下简称《法 案》)。该 《法案》授权SEC在符合公众利益的条件下， 可以暂停第 1 57号财务会计准则 公允价值计量》的 执行。同时，要求其联同美联储和财政部专门对公允 价值会计进行研究。尽管 SEC随后提交的 市值会计 研究——遵照 (2008年紧急经济稳定法)第 1 33节的 报告和建议》表示不应暂停第 1 57号准则，但明确要 求应采取额外措施改进公允价值的应用．重新评估金 融资产减值会计，并且指出 “会计准则除了满足投资 者的信息需求外，财务报告还应满足其它使用者，例 如审慎监管的需求”。为进一步强化金融监管，维护全 球金融稳定 G20领导人史无前例地多次在联合公报中 “呼吁会计准则制定机构加紧与金融审慎监管机构合 作，改善公允价值定价和贷款准备会计⋯⋯” 并且强 调 “制定全球单一一套高质量的会计准则”，是建立 “可 持续的全球化和日益繁荣的开放世界经济的基础”之 一 ． 甚至明确要求准则制定机构 务必于201 1年6月 前完成趋同项目”。 IASB随后不仅加快了IAS39的修订步伐，而且与 FASB重申改进及实现国际财务报告准则 (IFRS)和美 国一般公认会计准则 (GAAP)最终趋同的决心，进一 步细化了完成备忘录。有关准则项目的制定策略和时间 表，积极吸纳银行监管部门的意见和建议。2010年 5 月 26日，FASB公布了金融工具征求意见稿，改进现有 的 已发生损失模型”，允许提前确认贷款减值损失． 并且适当降低了套期会计的运用条件。IASB则发布了 《金融工具摊余成本与减值 (征求意见稿)》，提出采用 “预期现金流模型”取代当前的 “已发生损失模型”； 发布 金融负债选择权 (征求意见稿 )》，建议将运用 金融负债选择权时由于自身信用风险的变化获得的损 益在全面收益表、而不是在损益表中确认等等。 然而．随着全球经济的稳步恢复．虽然会计准则 在金融危机中充当了 “替罪羊”的观点也逐渐为世人 所接受 ．但外部政治影响也在逐步减弱。如，2009年 9月 25日G20匹兹堡峰会领导人公告第 14段中尽管 “呼吁准则制定机构加倍努力．尽快制定全球单一一套 高质量的财务报告准则”．但开始强调应尊重准则制定 机构的 独立性”。G20多伦多峰会领导人不仅再次强 调在 独立的准则制定框架下”，鼓励 IASB 改进利益 相关人士对准则制定的参与，而且将 IASB和 FASB趋 同项目的完成时间由原定的 201 1年 6月底推迟至201 1 年年末。 二 政策建议 完善的会计准则是银行有效监管的前提条件之 一 (BCBS，2006)。强化会计准则与银行监管规则的相 互协调不仅有助于提高会计准则的科学性，而且有利 于维护全球金融稳定。鉴于两者协调呈现的发展趋势， 提出如下政策建议 ： (一)继续推进IASB进行治理结构改革 建议国际财务报告准则基金会进一步完善监督委 员会．优化组成成员结构．尽快给予 BCBS正式席位． 并且积极吸收各国金融监管机构成为正式会员。同时． 切实响应 G20领导人的号召，进一步完善制度安排， 以便各利益方广泛参与到准则制定中来。 (二)建议准则制定机构加快准则趋同步伐，完善 准则制定程序 呼吁IASB和FASB切实履行承诺，加强沟通与协调， 在确保会计准则高质量的前提下，尽快解决金融工具 会计准则方面存在的分歧，加快趋同步伐 尽早实现 G20领导人提出的建立全球单一一套会计准则的目标． 维护全球银行业的公平竞争。同时．对于可能对银行 业金融机构造成重大影响的会计准则，呼吁 IASB通过 改进技术对话机制．强化与银行业监管机构的沟通与 协调．尽可能地听取监管机构和商业银行的意见。在 准则颁布前．视会计准则的影响程度．开展实地测试 (field test)。准则颁布后．则强化准则执行情况评估 ， 及时修订存在的问题和不足。 (三)银行监管机构应积极参与概念框架和会计准 则的研究制定 会计的发展是反应性的 (查特费尔德．1 974)。会 计 目标应该反映外部会计环境的发展和变迁。因此． 会计准则制定机构应该正视会计环境的变迁，积极修 订概念框架．并将银行监管机构作为重要的会计信息 使用者之一。同时，建议 BCBS不断完善会计工作小组 工作机制．进一步扩大成员结构 强化对会计准则的 研究与参与．积极向 IASB反馈银行业监管机构的意见： 密切跟踪准则执行后的影响．积极向准则制定机构提 出后续修订建议。 (四)银行监管机构应加强与会计准则协调的主 动性 正如前文所言．随着宏观经济逐步复苏 准则制 定机构维护 “独立性”意识的不断增强，一味地要求 会计准则与银行监管规则进行单边协调的可能性逐步 变小。银行监管机构应该强化与会计准则协调的积极 性和主动性。针对公允价值会计和预期现金流模型。在 缓解 ”亲周期性 方面尚存在的不足．建议BCBS在重 新审视资本定义和引入反周期性监管工具时，进一步 消除不利影响。这不仅有助于尽可能地避免二者存在 的冲突．而且也有助于充分利用银行业金融机构的现 有资源，降低会计准则和监管规则的执行成本。● 注释 ① 从公允价值发展和引入来看，基本遵循如下演进轨迹：2O世纪 70 80年代，，厶＼允价值计量的应用主要针对资产类项 目，而且主要 是非贷币交易方式 (包括租赁)获得的资产项 目，此外也尝试应 用公允价值计量一些金融工具 (如股票、票据和计划资产等)； 20世纪9O年代，公允价值的应用主要针对金融工具和金融衍生工 具；进入2 7世纪 则又逐 步向企业合并、长期资产和无形资产领 域拓展 (于永生，2007)。 ② 目前，IASB的理事名额结构如下：4A来自亚洲／大洋洲；4Z来 自欧洲；4Z来自北美洲；1名来自非洲；1名来自南美洲；2A来自 任何其他地区，以维护总体的地区平衡 ③ 2002年1 0月29日，IASB和FASB共同签署了一份谅解备忘录 (即 “诺沃 克协议”)。双方承诺将以最大努力尽可能使现有财务报 告准则实现完全可比，并合作制订未来，以保持未来准 则的可比性。2006年2月27日，FASB与IASB联 合发布 了名 为 “IFESs与 GAAP在2005 2006年的趋同路线图”，对 “诺沃克协议”进行更新 和细化。 ④ 预期现金流模型要求会计主体每年年末对预期损失进行重估， 年末预期损失超出初始估计的部分立即计八损益表。显然，当类 似此次大规模金融危机爆发和信贷资产质量迅速恶化时，大量未 预期损失会被直接计入损益表，进而将加剧 “亲周期性”。 参考文献 ⋯1 财政部译．市值会计研究 遵照 {2008年紧急经济稳定 法》 第1 55节的报告和建议 ．北京：中国财政 经济 出版社， 21009 [21查特 费尔德 ．会计思想史．北京 ：中国商业 出版社 ，1 974 【5】夏冬林 等译 ．现代财 务会计理论⋯ 问题 与争论 ．北京： 经 济科 学出版社，2000 [4】FinanciM Accounting Standards Board，20 10，Accounting for financial instruments and revisions to the accounting for derivative instruments and hedging activities． 【5 J International Accounting Standards Board，20l0．financial instntment：amortized cost and impairment．