英国国有企业私有化的回顾与思考

《管理世界 》双月刊 - 86 - 英国国有企业私有化的回顾与思考 余 斌 英国政府对国有企业进行大规模的私有化改革是从 70 年代末开始的。十多年来 ,英国政 府先后把竞争性行业和垄断行业的国有工业部门和国有企业通过产权交易转变成了私营企 业。回顾英国国有企业的发展与私有化的过程与方式 ,以及对一些问进行 ,对我国当前 的国有企业改革或许有一定的参考价值。 一、私有化前英国的国有企业及经营状况 第二次世界大战以后 ,受凯恩斯主义经济思想的影响 ,英国政府一方面加强了政府的宏观 经济管理职能 ,不断强化财政政策和货币政策对经济运行的调节作用 ;另一方面掀起了大规模 的国有化运动 ,增强政府对微观经济运作的管理和监督。 在工党执政期间 , 英国政府分别于 1945～1951 年和 1975～1979 年掀起了两次国有化高 潮。第一次国有化高潮先后把英格兰银行、民用航空、煤炭、铁路、电力、天然气、钢铁、邮政、城 市交通、电话电报、供水、石油等行业和部门收归国有 ;第二次国有化高潮又把造船工业、航空 和宇航工业、港口、飞造、矿产等收归国有。经过两次国有化运动 ,到 1979 年 ,英国国有经 济发展到了顶峰 ,建立起了英国邮政局、国家煤炭局、英国铁路局、英国航空和宇航公司、英国 机场管理局、英国港务局、国家货运公司、国家公共汽车公司、英格兰运输局、英国钢铁公司、英 国制造公司等大型国有工业部门和国有企业。其生产总值占国内生产总值的 11. 1 % , 固定资 产投资额占全国固定资产投资总额的 20 % , 就业的劳动者人数达 175 万 , 占全国劳动力总数 的 8. 1 %。 英国国有企业的经营活动既受到议会和政府的制约 ,又按市场经济原则从事生产经营 ,具 有国家所有权与企业经营权相分离的特征。国有企业的重大经营决策权掌握在议会和政府手 中 ,企业董事会则依据议会和政府批准的经营目标、长远设想和行动准则 ,负责企业的日常事 务 ,安排企业的生产、劳动力和工资 ,拟订企业发展的详细规划等。为了提高国有企业的经 营效率 ,保证其经营活动符合国家总体社会、经济发展的长远目标 ,政府采用多种形式对国有 企业实行严格的监督与管理。首先 ,议会是国家对国有企业的最高监督机构 ,国有企业的建立、 改组、撤消 ,均需由议会通过专门的法令才能实施。其次 ,政府按照企业的不同性质 ,把国有企 业分别划归运输部、能源部、工业部等部门归口管理。主管部门有权任免企业领导机构的成员 , 并对所属企业的经营活动进行经常性的监督。另外 ,国有企业还要接受财政部门和审计部门的 监督。财政部门负责对国有企业的有关经济和财务方面进行监督 ;审计部门负责审查国有企业 的国家贷款基金的使用情况。 英国国有企业的发展 , 对于战后英国经济的恢复与发展起到了一定的促进作用。二战以 后 ,英国经济面临着改组与重建的艰巨任务 ,而当时的私营企业因资本不足 ,进行结构重组和 技术改造困难重重 ,尤其是有些部门长期亏损 ,如果没有国家的直接投资和其他帮助 ,很难适 - 87 - 1997 年第 2 期 应战后技术革新和市场需求的变化。对重要工业部门实行国有化 ,在社会经济结构方面改变了 单一的私营方式 ,政府可以集中有限的人力、物力、财力 ,在短期内恢复和发展工业生产 ,加快 工业部门技术改造和技术进步的步伐 ,从而一方面增强产品的竞争能力 ,提高经济效益 ; 另一 方面创造更多的就业机会 ,促进社会稳定和人民生活水平的提高。在战后初期到 60 年代末期 , 国有企业因规模较大、资本雄厚、技术更新较快 ,其经营状况要明显好于私营企业。在 1958～ 1968 年的 10 年间 ,国有企业劳动生产率年均增长 5. 3 % ,而同期制造业劳动生产率年均增长 率仅为 3. 5 % ,国有企业的财务状况和资产收益率也要好于私营企业。因此 ,英国国有企业的 组建和发展 ,极大地推动了战后英国经济的恢复、结构调整和技术进步 ,也是带动战后英国经 济持续增长的一个重要因素。 二、英国国有企业私有化的动因 1979 年以撒切尔夫人为代表的保守党政府上台以后 ,开始对国有企业实施大规模的私有 化改革。保守党推行私有化既有意识形态方面的原因 ,也有国有企业经营效益不断下降方面的 原因 ,而更直接的原因则是政府财政困难以及推行减税计划的需要。 第一、从意识形态方面来看 ,私有化是撒切尔政府奉行的货币主义理论和政策决定的。 二战以后 ,无论是工党还是保守党执政 ,英国各届政府都不同程度地奉行凯恩斯主义的经 济理论和政策主张。但是 , 70 年代的石油危机加剧了英国经济的衰退 , 出现了严重的经济滞 胀 ,这种现象是凯恩斯主义难以解释的。在撒切尔政府看来 ,在凯恩斯主义的指导下 ,国家过多 地干预经济生活 ,即使企业的自由受到侵犯 ,损害了国家繁荣的基础 ,又造成财政入不敷出 ,出 现高通胀、高失业和经济停滞。基于上述认识 ,撒切尔政府抛弃了凯恩斯主义的国家过多干预 经济的做法 ,转而信奉货币主义的经济理论和政策主张。 根据货币主义理论 ,撒切尔政府竭力提倡自由竞争的市场经济 ,主张依靠市场机制来调整 产业结构和产品结构 ,使社会总资源达到最优配置 ,充分发挥私营企业效率高、决策灵活的优 势 ,反对国家过多干预经济。私有化则是撒切尔政府推行货币主义经济政策的核心。撒切尔政 府认为 ,政府长期以来干预过多 ,使国有企业处于垄断地位 ,市场观念淡薄 ,缺乏竞争压力 ,从 而出现经营管理不善和效率下降 ;而私有化的目的就在于通过减少政府对企业的干预 ,以及企 业对政府的依赖 ,加强市场竞争 ,提高企业经营管理人员和雇员的积极性与责任心。 第二、国有企业经营效率不断下降 ,公众对其逐渐丧失信心。 进入 70 年代以后 ,石油价格大幅度上涨 ,给整个英国经济以沉重的打击。受其影响 ,国有 企业的经营环境日益恶化。部分国有企业 ,如英国钢铁公司、国家煤炭局等 ,其生产能力都是为 了满足工业化初期阶段的需要建立起来的。随着工业化社会的实现 , 对其产品的需求相对减 少。而中央财政入不敷出 , 难以给予大力支持 , 未能及时对这些传统产业部门加以改造和调 整。同时 ,国有企业自身经营管理方面的缺陷也逐渐暴露出来。政府、行政机构和企业之间缺乏 相互信任 ,没有明确的责任分工 ,没有长期发展目标和战略构想 ,没有持续一致的政策保证 ,缺 乏有效的监督和管理体制等。上述多种因素交织在一起 ,最终导致国有企业的经营效率不断下 降。 在 1968～1978 年的 10 年间 ,只有市场需求增长较快的行业 ,如英国航空公司、煤气公司、 《管理世界 》双月刊 - 88 - 通讯公司等 ,在全要素生产率的年均增长率上超过了整个制造业的水平 ,而大多数国有企业的 效率下降 ,英国钢铁公司和国家煤炭局则出现了负增长。在 1982～1983 财政年度 ,只有少数企 业完成了各自的财务目标 ,有相当多的企业在国家给予一定的财政补贴后 ,仍然出现了高额亏 损。针对这种情况 ,越来越多的人认为 ,国有企业的效率低下是不可避免的 ,公众对国有企业的 发展也逐渐丧失信心 ,甚至比较激进的工党左翼分子对国有企业的热情也开始减弱。因此 ,撒 切尔政府提出的私有化改革 ,正好迎合了公众的不满情绪。 第三、实现私有化是解决政府财政困难和推行减税计划的需要。 战后英国政府推行凯恩斯主义的赤字财政政策 ,导致了财政赤字的长期化 ,中央财政陷入 困境。从 1951～1968 年间 ,中央财政出现赤字的年份就有 32 年 ,累计赤字 1209 亿英镑 ,年均 赤字额高达 34. 5 亿英镑。 70 年代受经济危机和国有企业效率下降的影响 , 财政赤字尤为严 重。高额财政赤字使得中央财政难以正常运转 ,也是通货膨胀不断恶化的一个重要原因。整个 70 年代英国消费品价格年平均上涨 12. 4 % ,远远高于其他西方国家。为了抑制物价上涨 , 撒 切尔政府一方面紧缩银根 , 严格控制货币供应量的增长 ; 另一方面对国有企业实现私有化改 革 ,以解决中央政府的财政困难。他们认为 ,实现私有化 ,可以减轻中央政府的财政负担 ,增强 经济发展的活力 ,提高经济效益 ,从而达到增收节支的目的。同时 ,出售国有企业 ,也可以为中 央财政增加一笔可观的收入。实现私有化也是撒切尔政府推行减税计划的需要。为了争取更多 选民的支持 , 提高企业、个人的生产积极性 , 撒切尔政府大规模削减企业所得税和个人所得 税。对国有企业实现私有化改革 ,则为其推行减税计划提供了财政基础。 三、英国国有企业私有化的进程与方式 针对工党政府掀起的两次国有化高潮 , 1951 年丘吉尔政府和 1970 年希思政府在接替工 党政府组阁时 ,就曾对部分国有企业进行了私有化。而大规模的私有化改革则是 1979 年撒切 尔夫人领导的保守党在大选中获胜后开始逐步进行的。 撒切尔政府推行的私有化运动 ,以 1984 年为界大体可以划分为两个阶段。第一阶段出售 的是以英国钢铁公司为代表的竞争性行业的国有企业 , 其中包括英国石油公司、英国宇航公 司、阿默沙姆国际公司、全国货运公司等 ; 第二阶段是以 1984 年 11 月出售英国电话电报公司 开始 ,主要出售的是非竞争性行业的国有企业 ,其中包括英国天然气公司、公用事业公司、电力 公司等。1979～1987 年 ,共有 17 家大型国有企业实现了私有化。1988 年 ,撒切尔政府首次向公 众表示私有化没有禁区 ,并将私有化进程进一步推向电力、供水等自然垄断部门。1989 年英国 政府出售了 10 家自来水公司 , 1990 年又出售了全国第五大自来水公司 ———约克郡自来水公 司。与此同时 ,英格兰与威尔士的 16 家电力公共有限公司和苏格兰的 3 家电力公司的股票交 易活动也开始了。到 1991 年大约有 50 家国有企业被出售。目前 ,英国铁路公司的私有化正在 进行 ,核电站和伦敦市内公共交通公司的私有化也在考虑之中。 英国国有企业私有化的具体操作由工贸部统一负责。他们根据国有企业的具体情况 ,在私 有化过程中主要采取了以下三种方式 : 第一 ,把整个企业出售给某一私营公司。比如英国造船公司、国家公共汽车公司、皇家军械 厂等就采用了这种方式。政府从国家总体利益考虑 ,在采用这种方式对某些关键领域的企业进 - 89 - 1997 年第 2 期 行私有化时 ,在这些企业里保留了一定数量的特殊股份 ,以行使有力的监控权。 第二 ,把股票主要出售给本企业的经理和雇员。推行私有化的一个重要障碍是遭到原来在 国有企业里就业的职工的反对。为了缓和矛盾 ,政府采取了奖励本企业职工购买股票的政策 , 如分期付款、赠股和优惠、忠诚奖励等 ,使职工成为本企业的股东。有些企业 ,如英国货运公司 , 干脆以低廉的价格把股票全部出售给了本企业的职工。这种方式 ,在很大程度上减少了来自企 业内部对私有化的阻力 , 但往往因股票价格大大低于其实际价值 , 造成了国有资产的大量流 失。 第三 ,在股票市场上采取招标的方式公开出售。当政府决定对某一企业实行私有化时 ,首 先向银行招标。投标银行各自制定 ,其中包括目标、企业财务状况分析、雇员补偿、消费者 补偿、股票价格等 ,展开竞争。银行要对企业的状况进行分析 ,对有形资产和无形资产进行评 估 ,并根据惯例对企业股票价格做出预测 ,向政府或企业提供咨询。在此基础上 ,政府与企业就 股票价格等问题进行协商 ,并雇佣私人公司对企业的财务进行审计。最后 ,银行与企业签定股 票出售合同 ,股票在证券市场上上市交易。采用招标方式出售股票时 ,由投标者互相竞争所形 成的价格基本上是合理的 ,因此 ,这种方式得到了相当广泛的使用。 在大型垄断企业私有化以后 ,政府组织了相应的管理机构 ,对这些企业的价格、竞争、效率 等问题进行监督和管理。首先 ,政府工贸部在给私营企业颁发营业执照时 ,对企业定价、公众服 务等加以限制和规定。其次 ,政府在每一个垄断行业成立一个公共代理机构 ,负责监督本行业 企业的经营是否符合营业执照规定的条件 , 并且履行促进竞争、处理消费者投诉等事项的责 任。企业有定价权 ,但提价须经公共代理机构批准。如果企业违背营业执照规定的条件 ,该机构 有权向法院起诉。另外 ,垄断与兼并委员会具有反垄断、促进公平竞争的职能 ,并对涉及有关改 变营业执照规定条件的有争议的建议 ,进行审议。 四、对英国国有企业私有化的思考 英国政府对国有企业进行大规模私有化改革 , 给英国经济发展注入了新的活力。80 年代 英国经济逐渐摆脱了石油危机的影响 ,社会经济状况明显改善。在 80 年代的大多数年份 ,英国 经济增长率居欧共体成员国前列 ; 政府财政赤字逐年减少 , 并开始出现盈余 ; 通货膨胀率从 1979 年的 13. 4 %下降到 1986 年的 3. 4 % ,达到了 1968 年以来的最低水平。但是 ,上述成绩是 在整个世界经济复苏的背景下取得的 ,不能把它简单地归功于私有化改革 ,也不能因此认为国 有企业必然阻碍经济发展。下面就国有企业的经营效率、私有化后经济效率提高等问题简要加 以分析。 1. 国有企业的经营效率 国有企业经营效率低下是撒切尔政府进行私有化改革的重要原因之一。他们认为 ,国有化 常常使社会目标与商业目标相混淆 ,结果二者均蒙受损失 ;成本与利润由于政府补贴而模糊不 清 ,难以衡量企业的经营业绩 ; 政府对企业过多的干预和企业对政府的依赖 ,造成企业缺乏竞 争的压力与动力 ; 没有明确责任分工的多头管理体制 ,造成企业管理混乱 ,不能适应激烈市场 竞争的需要 ;等等。因此 ,成本高、效率低、亏损大、竞争力差是国有企业自身固有的无法克服的 弊端。有人甚至指出 ,英国国有企业的平均成本要比私营企业高出 40 % ,要维持其生产经营 , 《管理世界 》双月刊 - 90 - 政府必须给予财政补贴 ,或者确立其垄断地位 ,否则就难以保持固有的市场份额。 其实 ,从英国国有企业的经营情况看 ,并不能把经营效率低下与国有企业的经营机制简单 联系起来。在不同的阶段和不同的行业 ,英国国有企业的经营效率并不明显地低于私营企业。 70 年代以前 ,整个国有企业的经营效率大体与私营企业持平 ,甚至要高于私营企业 ; 70 年代 , 在石油危机和经济、技术结构调整的双重冲击下 ,国有企业的经营效率出现了分化。部分国有 企业因市场需求增长较快 ,取得了较好的经营业绩 ; 市场需求相对萎缩的部门 ,因政府财政困 难 ,注入资金不够 ,结构调整和改组滞后于市场需求的变化 ,经营效率低于私营企业。但是 ,应 当看到的是 ,市场需求相对萎缩的部门在私有化后 ,其经营业绩并未得到明显的改善 ,如钢铁 工业 ,私有化后由于没有能力投入新技术的研制 ,一直未能摆脱不利的竞争局面 ,现在英国的 钢铁工业仍被认为落后于世界先进水平 20 年 ;煤炭工业私有化后也出现了继续衰落的现象。 这说明 ,英国国有企业效率下降是多种因素共同作用的结果 ,某些行业的衰落与企业自身的经 营机制无关。另外 ,私有化以后 ,有些竞争性行业的效率得到提高 ,但从私有化后企业的经营情 况看 ,其管理方式并未发生明显的变化 ,管理人员也往往保持原班人马 ,其效率的提高与产权 变革之间的联系并不十分明显。 2. 私有化后经济效率提高 撒切尔政府认为 ,自由竞争是经济繁荣的基础 ,国有企业的垄断地位使得自由竞争和私营 企业的积极性受到压抑 ,必然造成整个社会的低效率。实现私有化以后 ,处于垄断地位的国有 企业被相互竞争的私营企业所取代 ,私营企业在不同的行业和部门展开激烈的竞争 ,在竞争中 优胜劣汰 ,使整个社会资源达到最优配置 ,经济效率必然提高。 英国国有企业的私有化改革 ,对于加强竞争、减少政府干预、增加企业财务的透明度和社 会监督的机会 ,从而提高经济效率起到了一定的积极作用。例如 ,国家货运公司从 1982 年实现 私有化以后 ,两年中盈利超过 1 倍 ,实际投资也增加了 1 倍 ; 英国电讯公司股票的公开出售标 志着英国电讯市场的对外开放 , 该公司第一次感受到国内外竞争的压力 , 其劳动生产率从 1979～1983 年的年均增长 1. 9 %上升到 1984～1989 年的 3. 2 %。但是 ,从私有化后私营企业 的经营情况 ,以及与私有化前国有企业的对比中可以看出以下几方面的问题 : (1 )私有化后 ,在 利润动机的驱使下 ,竞争性行业和垄断行业的私营企业往往或多或少地采取了解雇工人、削减 服务项目、降低服务质量、提高价格等手段来提高效率。因此 ,其经营效率的提高在某种程度上 是以整个社会经济福利的降低为代价的。(2 )国有企业受到政府、议会和社会的多重监督 ,承担 着众多的社会职责 ,在生产经营中只能采取社会可接受的方式 ,更加注意工人的安全 ,并以较 低的价格向公众提供尽可能好的服务等 ; 而私营企业更加注意盈利性等。由于上述差异的存 在 ,国有企业和私营企业的经营效率缺乏可比性。(3 )自然垄断行业 ,如电力、自来水等 ,实现私 有化后出现的情况是 ,国家垄断被私人垄断所取代 ,并没有达到促进竞争的目的。相反 ,私人垄 断比国家垄断更可怕。由于引进了强烈的盈利动机 ,私营企业凭借其垄断地位 ,向公众索取尽 可能高的价格 ,引起了社会的强烈不满。(4 )在私有化过程中 ,大多数国有企业的资产都是以低 于相同技术经济条件下所可能具有的市场价值出售的。这就造成了大量国有资产被变相地转 移到私营部门 ,为私有化后的私营企业的发展提供了有利条件。 (作者单位 :国务院发展研究中心 ;责任编辑 :王林燕 )