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医院出具死亡证明行为之可诉性研究——以“南通市中房建设工程有限公司诉南通市第四人民医院案”为楔子

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医院出具死亡证明行为之可诉性研究——以“南通市中房建设工程有限公司诉南通市第四人民医院案”为楔子 2008年 7月 第4期 苏州大学学报 (哲学社会科学版) Journal of Suzhou University rPhilosophy&Social Science) Ju1.2O08 No.4 医院出具死亡证明行为之可诉性研究 — — 以“南通市中房建设工程有限公司诉南通市第四人民医院案”为楔子 章志远 ,潘建明2 (1.苏州大学王健法学院,江苏 苏州 215006;2.南通市港闸区人民法院,江苏 南通 226011) 摘 要:无论从内容、用途还是性质上看,医院出具死亡证明的活动都属于行...
医院出具死亡证明行为之可诉性研究——以“南通市中房建设工程有限公司诉南通市第四人民医院案”为楔子
2008年 7月 第4期 苏州大学学报 (哲学社会科学版) Journal of Suzhou University rPhilosophy&Social Science) Ju1.2O08 No.4 医院出具死亡证明行为之可诉性研究 — — 以“南通市中房建设工程有限公司诉南通市第四人民医院案”为楔子 章志远 ,潘建明2 (1.苏州大学王健法学院,江苏 苏州 215006;2.南通市港闸区人民法院,江苏 南通 226011) 摘 要:无论从内容、用途还是性质上看,医院出具死亡证明的活动都属于行政证明行为。基于此类行为权利 义务的实际影响性和法律效力的特殊性,当事人可以对其提起行政诉讼。因医院出具死亡证明而引发的行政纠纷 的出现,为我国行政诉讼受案范围规范模式和实质的重构提供 了生动的注脚。 关键词 :死亡证明;行政证明;可诉性 中图分类号:D915.4 文献标识码 :A 文章编号 :1ooi-44o3(2oo8)o4.0041.05 一 、 一 起罕见行政案件引发讨论契机 在我国的行政管理实践中,行政机关和某些非 政府组织为了维护社会秩序、加快物权流转的需 要,经常会就特定的事实状态、权属关系等作出明 确宣示并出具相应证明。这些具有公信力的行政活 动对于公民、法人或其他组织的生活、生产、经营 及社会交往都具有重要的促进作用。随着民众权利 意识的觉醒,由这类证明活动而引发的纠纷也逐渐 增多。从 目前的司法实践来看 ,纠纷主要是因国家 行政机关的证明行为而生。例如,在“夏善荣诉徐 州市建设局行政证明纠纷案” 中,诉讼标的即为 建设行政主管部f-Jx~小区竣工综合验收所颁发的 合格证。然而,对于非政府组织出具证明行为则鲜 有发生行政诉讼者。2006年9月,江苏省南通市港 闸区人民法院法院却十分幸运地审理了一起罕见 的状告医院出具死亡证明的行政案件。该案的基本 情况如下: 2005年l2月20日,章某在南通市中房建设工 程有限公司开发的南通 “永兴花苑”工地施工过程 中突发疾病,晚 l8时25分被送至南通市第四人民 医院急诊,至20时50分,章某亲属提出出院,并在 病历上签字。2005年l2月21日应章某亲属的要求, 由为章某诊治的医师填写《死亡医学证明书))o该 证明书中认定章某死亡原因为脑出血,死亡日期为 2005年 l2月20日,并加盖南通市第四人民医院医 务科的章。2006年1月,章某亲属向南通市劳动和 社会保障局申请工伤认定,南通市劳动和社会保障 局于2006年3月7日作出通劳社工决字[2006]B第 3号工伤认定决定书,认定章某视同工伤。南通市 中房建设工程有限公司对此认定不服,向南通市人 民政府提起行政复议。南通市人民政府于2006年8 月3日作出了维持复议决定。南通市中房建设工程 有限公司仍不服,于2006年8月21日向南通市崇 川区人民法院提起行政诉讼,请求撤销南通市劳动 和社会保障局所作出的工伤决定。同时,该公司还 于2006年 8月23日向南通市港闸区人民法院提起 行政诉讼,请求撤销南通市第四人民医院出具的章 某的《死亡医学证明书))o 收稿 日期 :2008—03—17 作者简介:章志远(1975一 ),男,苏州大学法学院副教授,法学博士;潘建明(197O一 ),男,江苏省南通市港闸区人 民法院研究室主任,法律硕士。 ①有关该案的详细案情,参见《最高人民法院公报)20o6年第9期。 · 4l· 维普资讯 http://www.cqvip.com 在案件审理过程中,原、被告双方对本案究竟 能否提起行政诉讼各执一词。原告认为,根据《工 伤保险条例》第15条第1款的规定,在工作时间和 工作岗位,突发疾病死亡或者48小时之 内经抢救 无效死 亡的 ,视 同工伤。由此可知 ,医院的死亡 医 学证明直接影响到章某是否构成工伤的认定,进而 对工作单位责任的承担起着决定性作用。因此,应 当通过行政诉讼 的途径予以撤销。被告 则认为,医 院出具《死亡医学证明书》的行为不是具体行政行 为,是民事证明行为;被告不享有国家的行政权力, 行政诉讼的被告主体依法不能成立。因此,本案不 属于行政诉讼受案范围,请求依法驳回原告起诉。 2006年9月5日,一审法院以医院出具死亡医学证 明是没有国家行政职权的主体所作的行为因而原 告请求不属于行政审判权限范围为由,裁定驳回原 告起诉。随后,原告不服上诉至南通市中级人民法 院。2006年 11月20日,二审法院作出了驳回上诉、 维持原裁定的终审裁定。 本案虽以原告败诉而告终,但案件本身所揭示 出来的问却发人深思。作为事业单位的医院,其 依法出具的死亡医学证明究竟是一种什么性质的 行为?与一般行政机关所出具的各类证明是否有 本质差异?这一行为是否可能会对当事人的权利 义务产生实际影响?我国行政诉讼受案范围的规 范模式和实质标准应当如何得到进一步完善?很 显然,这些深层次的问题都需要加以认真研究。为 此,下文将在论述医院出具死亡证明行为法律属性 的基础上,分析作为一类行政活动方式的行政证明 行为的可诉性,并就我国行政诉讼受案范围的 修正略抒己见。 二、医院出具死亡证明行为之法律属性辨析 近年来 ,公共卫生管理越来越受到中央人民政 府的重视。鉴于公共卫生事务具有较高的技术性和 较强的专业性 ,原本以疾病诊断和治疗为主要职责 的医疗机构也被赋予了大量的公共卫生管理职责。 例如,根据《传染病防治法》第5条第3款的规定, 医疗保健机构 “承担责任范围内的传染病防治管理 任务”;第 7条有关于“在中华人民共和国领域内 的一切单位和个人,必须接受医疗保健机构、卫生 防疫有关传染病的查询、检验、调查取证以及预防、 控制措施”的规定;第24条有关于 “医疗保健机构、 · 42· 卫生防疫机构发现传染病时,应当及时采取下列控 制措施:(一 )⋯⋯予以隔离治疗。⋯⋯拒绝隔离 治疗或者隔离期限未满擅自脱离隔离治疗的,可以 由公安部门协助治疗单位采取强制隔离治疗措施” 的规定。医疗机构在法律的授权下,甚至还拥有了 采取限制人身 自由的强制隔离措施的权力。显然, 这些都是一种法律所直接授予的行政管理职权。 按照通行的理解,行政权是国家行政机关或其 他特定的社会公共组织对公共行政事务进行直接 管理或为社会成员提供公共服务的权力⋯ 。那么, 医院出具死亡医学证明的行为究竟是一种什么性 质的行为呢?在本案审理中,一、二审法院均认为, 出具死亡证明是医院基于其所享有的医疗权利、从 医学角度说明居民死亡及其原因的医学证明,是对 人 口死亡的事实做出的客观判断,是从事人 口统 计、生命统计等有关工作的基本信息来源,充其量 只是行政管理工作的基础而非行政管理行为。 笔者认为,医院出具死亡证明行为同前述最高 人民法院公报所登载的建设局出具小区验收合格 证明一样 ,都属于行政证明行为,具体辨析如下: 第一,从用途上看,医院出具死亡医学证明行 为是为了实现行政法上的公共 目的。根据 1992年 《卫生部、公安部、民政部关于使用《出生医学证明 书》、《死亡医学证明书》和加强死因统计工作的通 知》(以下称《“三部门”通知》)以及《户口登记管理 条例》、《殡葬管理条例》等法律规范的规定,《死亡 医学证明书》是医疗卫生部门出具的、从医学角度 说明居民死亡及其原因的证明,是从事人口统计、 生命统计等有关工作的基本信息来源,是判定死者 死亡性质的基本法律依据。死亡医学证明书是作为 居民死亡的法定记录,记载死者的各项基本情况及 死亡原因,是作为死因统计的原始凭据,卫生部门 据此进行死因统计或某些反映居民健康状况的专 题研究,以便为制定卫生工作和评价人群健康 状况提供客观依据;死者的家属必须持死亡医学 证明书向户口登记机关申报注销户 口手续;殡葬 管理部门应凭死亡医学证明书办理殡葬手续。根据 《工伤保险条例》的规定,死亡医学证明还是认定工 伤的重要依据,对死亡的劳动者以及用人单位的利 益都有重大影响。由此可见,医院出具死亡医学证 明对社会公共事务有着重大影响,是一种具有社会 属性的公共管理活动。 第二,从内容上看,医院出具死亡医学证明行 维普资讯 http://www.cqvip.com 为具有职权性和义务性的双重特征。权力区别于权 利的显著特征是“权力不能转让或放弃,非人格性 的权利则可以转让或放弃”。根据现行有关法律的 规定,出证权不能转让,不符合条件的机关、社会 组织,并不因出证主体转让或放弃其职责而取得出 证的资格;出证权也不能放弃,放弃即意味着出证 主体对法律规定的应当对国家履行的义务没有履 行,是一种失职。权力具有公法属性,对权力的行 使只能是一种积极的作为。权利具有私法属性,可 以是积极的作为,也可以是消极的不作为。对于符 合出证条件的,即使行政相对人不要求,出证主体 也应出证,以满足卫生统计和殡葬管理等方面的需 要,故该权力只能表现为积极的作为形式 ,符合权 力积极性的特征。针对关于医院出具死亡医学证明 是基于医疗权利而作出的行为的观点,笔者认为, 医疗权利是指医疗机构基于诊疗活动的需要 ,并基 于法律规定而对病人产生的特定权利。根据卫生部 《医疗机构管理条例实施细则》第88条规定,诊疗 活动是指通过各种检查,使用药物、器械及手术等 方法,对疾病作出判断和消除疾病、缓解病情、减 轻痛苦、改善功能、延长生命、帮助患者恢复健康 的活动。可见,出具证明文件并不属于诊疗活动的 范畴。同时,出证权也不是基于诊疗活动而产生的 特定权利。对此,从《“三部门”通知》中对医院有 权出具死亡医学证明的几种情形可以看出,该《通 知》规定,凡死于医疗卫生单位内者,《死亡医学证 明》由经治医生填写;死于家中者,由负责该地区 基层卫生组织的医生填写;死于公共场所者,由负 责救治的医生填写;在医务人员到达之前属于正 常死亡者,由接诊医生根据死者家属或知情人提供 死者生前病史或体症,进行推断后填写。也就是说, 出具死亡医学证明不以医院和死者先前具有医患 关系为前提,医院不仅对经医治无效而死亡的病者 拥有出证权,对于医务人员到达前已正常死亡的, 医院也有责任出具死亡医学证明。因此,出证权不 是医疗权利,而是公法上赋予的证明权力。 第三,从出证权的同源性上看,医院出具死亡 医学证明行为同其他行政机关出具同种法律文书 应当具有同质性。《“三部门”通知》规定对 “非正常 死亡或卫生部门不能确定是否属于正常死亡者”, 由司法部门判定死亡性质并出具死亡证明。该处的 司法部门主要是公安机关。从目前对行政权的界定 标准看,公安机关无疑具有行政主体资格,其出具 死亡医学证明的行为显属行政行为。同样出具《死 亡医学证明》,如果因出证权系公安机关行使,就 说这项行为属于行政行为,而由基层卫生组织或医 疗机构行使,就不符合行政权的特征,是脱离行为 的本质属性的。出证权尽管分由不同的部门行使, 但来自于相同的法律规范和规范性文件的授权,具 有同源性,且具有统一的社会功用,应当统一认定 为代表国家行使行政职权。从医生违法出具医学证 明造成严重后果构成何种罪名这一侧面角度进一 步考察,如果将医生作为一般主体,根据 “罪刑法 定原则”,则无法对其定罪量刑。事实上,该行为应 认定为代表国家机关行使职权,从而根据《刑法修 正案(四)》对渎职罪主体的扩大解释,对行为人按 渎职罪处理。在我国的司法实践中,此类案件已经 出现④。最高人民法院法官甚至认为“国有医院普 通医生利用处方权收取药商回扣的行为,属于 ‘从 事公务’,以受贿罪论处是没有任何疑义的。” 医 生开具处方的行为是典型的诊疗行为,尚可认定为 公务行为,“举轻以明重”,医生出具证明的行为更 应当认定为 “公务行为”。 第四,从比较法角度上看,多数国家都设有专 门的确认死亡机构,出具的死亡证明都具有官方公 文性质。如我国香港设立生死登记官,根据执业的 临床医生确认并作出死亡诊断(正常死亡情况下 ) 或殓房执业的病理医生进行检验,经死因裁判官组 织调查或裁决后(非正常死亡 )的报告签发官方的 统一格式的死亡证明。在美国、加拿大,也设有生 死登记官签发官方的死亡证明。非官方的死亡证明 一 般不被接受。可见,死亡确认文书应当作为公文 书,而非私文书。而我国没有设立专门的死亡证明 机关。在确认死亡的程序方面,国务院《殡葬管理 条例》第13条规定确认死亡的机构为公安机关和医 疗机构。同时《执业医师法》第21条也明确规定执 业医师在其注册执业的范围内有权出具相应的医学 证明文件。因此,在我国,医院既承担着确认死亡 ①如某卫生院院长高某某违反开具死亡证明的规定,仅凭被 害人家属简单叙述,即开具正常死亡的死亡证明,致使一起入室抢 劫杀人案中,被害人尸体在公安机关介入前 已被火化,严重干扰 了正常的司法活动。检察机关以涉嫌玩忽职守罪对高某某立案侦 查。参 见www.1aw365.corn.en/law365/html/2007-07—23//xsearchresult. jsplawyercase$323039.htm。 ②李立、蒋安杰:《最高法刑2庭副庭长;医生开处方收回扣就 是受贿 n ws.xinhuanet.corrglegag2006-4)8/28/contenL5014817.htm。 · 43 · 维普资讯 http://www.cqvip.com 的专业技术性工作,同时还履行着与国外“生死登 记官”性质相同的证明责任。只是在我国目前的立 法上未予以明确规范,有待今后立法时予以完善。 综上所述,死亡医学证明作为病伤死亡者的法 定证明材料,在本质上体现了国家对公民死亡的一 种正式宣告,是行政管理活动中的重要环节之一。 也就是说,医院出具《死亡医学证明书》是医院代 表国家基于公共管理的需要所作出的一种行政证 明行为。 三、行政证明行为之可诉性分析 医院出具死亡证明的行为既然在法律属性上 应当归为行政证明行为,那么当事人对这类行为不 服能否提起行政诉讼呢?一般来说 ,行政证明行为 是指行政主体依职权或应申请对法律上的事实、性 质、权利、资格或者关系进行的甄别和认定。有的 学者从理论上将行政证明行为归结为准行政行为, 以此区别于具体行政行为,并论证其可诉性 ]199~ 当然,从《最高人民法院关于执行(中华人民共和 国行政诉讼法)若干问题的解释》(以下简称《若干 解释》)第 1条第2款的排除性规定上进行反推,也 可得出行政证明行为并没有被明确排除于行政诉 讼之外的结论。不过,行政证明行为的可诉性尚待 从理论上进一步阐明。笔者认为,行政证明行为之 所以具有可诉陛,主要基于以下两个方面的原因: 第一,权利义务的实际影响性。《若干解释》第 1条第2款所排除的最后事项就是 “对公民、法人或 其他组织权利义务不产生实际影响的行为”,这项 规定实际上从反面折射出一个重要法则,即“凡是 对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影 响的行为”都应当属于行政诉讼受案范围之内。就 行政证明行为本身来说,并没有直接对行政相对人 的权利或义务进行创设、变更或废止。也就是说, 行政证明行为并不直接涉及到行政相对人的权利 与义务,出具证明者不会在证明文书中明示将赋予 申请人何种权利或负担何种义务。但是,一旦申请 人以其获得的行政证明作为证据来对抗第三人时, 行政证明便会直接影响到当事人的权益。以死亡证 明为例,医院出具这一证明仅仅是对特定个人死亡 时间、原因的一种客观记载,其本身并不能对死者 及其家属的权利义务作出任何处分。然而,死亡证 明的出具对死者生前的用人单位和死者家属后续 · 44 · 的一系列权利义务都会产生实际影响。特别是死亡 证明中对死亡时间的记载直接成为是否构成工伤 的关键性证据。除了工伤认定之外,死亡证明在保 险理赔、尸体处理、民事继承等方面同样起着决定 性作用。因此,一旦行政证明行为本身存在错误, 则后续的诸多权利义务关系就会形成纷争。此时如 果不赋予当事人通过行政诉讼途径解决行政证明 行为本身的合法性,那么其合法权益就难以得到有 效保护。 第二,法律效力的特殊性。作为行政机关及其 他社会公共组织所作出的公权力行为,行政证明倚 靠其作出者的专业性、权威性和公信力,通过对特 定事项的明确宣示并赋予证明,以便维持交易安全 和法律秩序的稳定。行政证明具有公民个人之间的 证明所没有的先定效力,在有权机关撤销之前具有 既定的效力 ,任何人不得无视其存在。行政证明之 所以为社会认可,主要原因就在于它是行政机关或 者特定的社会公共组织凭借公权力和公信力来担 保证明事项的真实性与合法性。即便在司法领域, 行政证明也有着不可小觑的效力。例如,根据《最 高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第 77 条的规定,人民法院就数个证据对同一事实的证明 力,可以依照国家机关、社会团体依职权制作的公 文书证的证明力一般大于其他书证的原则进行认 定。同样是一纸证明,行政证明的效力大于其他形 式的证明,这本身就是对公权力组织专业威信的特 殊认可。因此,要从根本上推翻行政证明行为的真 实性和合法性,必须赋予相对人或相关人对其提起 行政诉讼的权利,运用举证责任倒置的诉讼原则, 从而更好地维护相对人或相关人的合法权益。 重构 四、行政诉讼受案范围规范模式与实质标准之 自现行《行政诉讼法》颁行以来,学界有关进 一 步扩大行政诉讼受案范围的呼声始终没有停止 过①。来 自域外行政诉讼制度发达国家的经验也显 示,从规范模式和实质标准上进一步拓展行政诉讼 的受案范围业已成为落实宪法人权保障理念的必 ①有关行政诉讼受案范围的研究成果综述,可参见杨海坤、章 志远主编:《行政诉讼法专题研究述评 中国民主法制出版社2OO6 年版,第 140页以下。 维普资讯 http://www.cqvip.com 然选择。在德国,根据其《行政法院法》第40条第 1款的规定,一切“非宪法性质的公法争议”都可以 向行政法院提起行政诉讼。这一规定被公认为是对 德国基本法第 19条第4款关于“国家为权利受到公 共权力侵害的任何人提供司法救济”的具体落实。 正如德国学者胡芬在评价行政法院法上述条款的 规定时所言:“这是对传统的列举原则的拒绝,是 与宪法所要求的实施有效法律保护的精神相吻合 的。” 在美国,“一切行政行为都可以接受司法 审查,无须法律明文规定。不能审查的行为只是例 外 ,这种例外出现在两种情况 :法律规定不能进行 司法审查;问题本身的性质不宜由法院决定。在当 代,例外的情况越来越少。行政行为原则上都假定 属于能够审查的行为,这个原则称为可以审查的假 定(presumption of reviewability o” J 虽然《最高人民法院关于执行<中华人民共和 国行政诉讼法)若干问题的解释》第一条的规定已 经在很大程度上克服了行政诉讼法本身关于受案 范围规定的缺陷,但仍然存在很多不足,集中体现 在两处:一是 “国家行政职权”的表述过于狭窄, 无法有效涵盖大量实际承担公共任务的非政府组 织的活动,从而限制了受案范围的拓展;二是将内 涵、外延本来就不确定的“行政行为”概念作为确 定受案范围的实质标准,也有可能导致大量对相对 人权利义务产生实际影响的公权力活动被排除在 受案范围之外。如本案所揭示的情况一样,作为事 业单位的医院,根据相关法律规范的授权,代表国 家对公民的出生与死亡作出宣告并出具相应证明 的行为,对相关民事纠纷的化解以及刑事责任年龄 的判断均具有决定性作用,完全应当纳入司法审查 范围之内。否则,这类出具证明的活动将处于游离 于法律之外无法有效规制的状态。因此 ,回应行政 审判实践的要求,进一步从规范模式和实质标准上 进一步拓展行政诉讼的受案范围将成为未来行政 诉讼法修改的重要任务之一。 所幸的是 ,经过多年的学术研究和一系列的个 案累积,通过“肯定概括+否定列举”的规范模式来 规定受案范围业已成为学界的基本共识。至于确立 受案范围的实质标准,虽然还存在一些分歧,但越 来越多的学者都主张应当以“行政争议”作为划定行 政诉讼受案范围的核心标准。在新近推出的汇集众 多学者思想精华的《行政诉讼法(修改建议稿 )》中, “自然人、法人或者其他组织和行政机关发生行政争 议提起诉讼的,人民法院应当受理”的规定已经赫 然位列其中。 儿 笔者赞同这一观点。原因在于,“诉讼制度是 专门用来解决社会纠纷,并且借此实现政治、经济、 文化和其他法律目的的一种法律机制。”_6 就作 为三大诉讼法组成部分之一的行政诉讼而言,其本 身的目的就在于通过解决行政争议达到保障人权 的根本价值。与“行政行为”概念的不当限定相比, 行政争议是区别于民事、刑事争议的特定概念,其 外延及表现形态都比行政行为更为宽泛,符合行政 诉讼受案范围逐步拓宽的发展趋势,也与行政诉讼 以争议解决为根本目的之制度逻辑相一致。实际 上,通过本案的审理不难发现,如果以行政争议作 为判断法院受理行政案件的标准,则对于医院出具 死亡证明而引发的争议无疑就应当属于行政诉讼 受案范围之内。可以说,本案的出现为我国行政诉 讼受案范围的拓展再一次提供了生动的注脚,更为 类似医院这样的非政府组织、类似出具死亡证明这 样特殊的公权力活动引发的争议尽快纳入司法审 查范围之内提出了迫切的要求。尤其是在建设社会 主义和谐社会的进程中,应当更加重视行政诉讼制 度在化解社会纠纷中的重要作用。唯其如此,官与 民的关系、民与民的关系才能够更加和谐! 参考文献: [1]杨海坤、章志远.中国行政法基本理论研究[M].北京:北京大学出版社,2004.[2]马怀德.行政诉讼原理[M].北京: 法律出版社,2003.[3]弗里德赫尔穆 ·胡芬.行政诉讼法[M].莫光华译.北京:法律出版社,2003.[4]王名扬.美国行政 法(下)[M].北京:中国法制出版社,1995.[5]马怀德.司法改革与行政诉讼制度的完善[M].北京:中国政法大学出版社, 2004.[6]樊崇义.诉讼原理[M].北京:法律出版社,2003. (责任编辑:康敬奎) · 45· 维普资讯 http://www.cqvip.com
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