韩国金融监管若干问题研究

- 82 - 第26卷 第3期 苏州教育学院学报 Vol.26 No.3 2009年9月 Journal of Suzhou College of Education Sep., 2009 韩国金融监管若干问题研究 摘 要：20 世纪 90 年代，韩国分业监管机构各自为政，引致金融危机。危机爆发后，韩国随即对其金融监管体制 进行了大幅度调整和机构改革，形成了集中统一监管的新模式。韩国金融监管体制改革取得了一定成效，但与此 同时也出现了一些新的矛盾和问题，有待进一步解决。 关键词：分业监管；金融危机；统一监管；问题；措施；成效 中图分类号：F833 文献标志码：A 文章编号：1008-7931(2009)03-0082-05 一、韩国金融危机爆发原因、经济后果与评价 （一）金融危机爆发原因 东南亚金融危机，是多种因素共同作用的结 果。从韩国来看，其金融危机是“内部”因素引起的， 基本上没有外部人为操纵的因素。韩国金融危机始 于企业倒闭，企业倒闭的原因是负债过重，资不抵 债，而企业负债过重的原因是经济急于求成，政府干 预过度。由于企业经营不善，银行不良债权沉淀，金 融机构难以运转，韩元贬值，从而发生危机。韩国金 融危机产生的另一个原因是大企业集团处于统治地 位，缺乏监管。通过对市场与政府的影响，大企业集 团获取资源与技术，拥有地产所有权，控制着韩国的 经济。韩国四个最大的企业集团——现代、三星、大 宇、乐喜金星，其利润占全国销售总额的近1／3，出口 总额的60%。一方面这些大企业集团面临着有限的国 内竞争，取得了国内信贷的最大份额，压制了中小企 业的增长；另一方面，由于大企业集团好大喜功、盲 目投资，常常浪费掉大量的资源。政府管理、市场制 度与公司治理结构的欠缺不能有效地阻止资源的不 合理配置。[1]进一步而言，其原因在于：银行的自有 资本比率过低；经营效率低下，制约机制薄弱；信贷 资准质量低，呆账和坏账居高不下。 （二）金融危机经济后果 金融危机对亚洲各国产生了程度不同的影响， 其负面作用是巨大的。1997年，财力显赫的大企业一 个接一个倒闭，老百姓辛辛苦苦积攒起来的钱两三 个月内贬值近半，金融机构数量由1995年的185家 变为1997年底的108家。据测算，金融危机爆发仅一 年，韩国经济倒退约7年，国民生活水平下降约12年。[2] 面临外汇枯竭见底、无力对外支付的困境，韩国政府 被迫要求国际货币基金组织(IMF)提供“紧急援助 资金”570亿美元，作为代价，韩国接受了条件苛刻的 收稿日期：2009-02-18 作者简介：姜爱林（1964-），男，湖北襄樊人，教授，硕士生导师，博士，研究方向：经济政策与房地产金融；陈海秋（1971-），女，广西桂林人，助理 研究员，博士，研究领域：产业经济与环境经济。 姜爱林1， 陈海秋2 （1.中华全国总工会， 北京 100865；2.中国社会科学院 当代中国研究所, 北京 100009） On Some Problems of Financial Supervision and Regulation in South Korea JIANG Ai-ling1, CHEN Hai-qiu2 (1. All-China Federation of Trade Unions, Beijing 100865, China; 2. Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100009, China) Abstract： In the 1990s, the sub-institutions in South Korea supervised and regulated their own finance, which caused the financial crisis. South Korea government immediately and dramatically reformed the financial supervision and regulation system, developing a new pattern of centralized and unified system. This reform brings about certain effects, but at the same time some new problems arise, which are to be further solved. Key words： sub-supervision and regulation; financial crisis; unified supervision and regulation; problems; measures; effectiveness 2009年第3期 - 83 - “经济结构改革”，韩国经济由此被纳入“IMF 管理体制”。按照政府同国际货币基金组织签署的 协议，韩国1998年必须实行高强度的紧缩性财政政 策和货币政策，对金融机构和企业进行大幅度整顿。 1998年韩国的经济增长率为-5.8%，是1970年代石油 危机以来的最低点，人均GDP为6 200～6 400美元， 较1997年剧减34.8%。[3] （三）金融危机基本评价 金融危机爆发的导火索从表象上看，是国际金 融投机导致了外汇储备的短缺，但就本质而言，则是 本国低效畸变的金融体系缺陷所致。金融危机前亚 洲的金融体制不完善，当大企业需要资金时，依靠的 是政治力量，例如总理、总统，而不是依靠资本市场 来筹集资金。当时韩国银行50%以上的贷款都是通 过政治力量借给大公司。当金融危机来临时，这些大 公司一方面负债太多，另一方面经济增长速度放慢， 从而陷入了困境，不能偿还贷款，银行也随之破产。 当韩宝集团等大公司陷入危机不能履行还款义务 后，韩国两大商业银行—韩国第一银行和首尔银 行—只能破产。[4] 二、金融监管改革前模式与存在问题 （一）改革前模式：多元化分业监管模式 韩国从1961年开始，为支持国家经济开发五年 而构建了以政府为主导的金融制度，在经过20 世纪80年代的银行民营化、自律化以及90年代初的 对外开放后，形成了一个独特的金融监管框架— 多元化分业监管模式。 韩国的金融监管机构主要由中央银行即韩国 银行(BOK)和财政经济院(MOFE)负责。根据韩国 相关银行法，由韩国银行的最高决策机构“货币委员 会”具体监管商业银行(包括外国银行在韩国的分 行)，由其下属的“银行监督院”具体执行，而且该院 还执行对部分专业银行如“全国农业合作社联社信 用银行部”、“全国渔业合作社联社信用银行部”和 “全国畜牧业合作社联社信用银行部”的监管。至于 其他专业银行和非银行金融机构，则由财政经济院负 责和执行监管。此外，财政经济院和韩国审计检查委 员会又授权银行监督院对这部分专业银行和非银行 金融机构进行现场检查。这样一来，韩国银行的相对 独立性十分有限，在很大程度上受政府控制。[5] （二）存在问题 1.政府对金融机构过分保护。20世纪60年代所 实施的经济开发计划，是选择了由政府主导的经济 成长政策，并迫使金融产业适应此政策目标，采取政 府控制的支援开发的金融制度。政府拟定分配效率 ，韩国银行等金融机构均成为政府计划中的筹 措资金和分配资金的执行机构，政府主导的经济成 长政策正是在金融有序的运作中实施的。由于金融 制度过分强调政府的分配效率，优先考虑经济成长 中低利率产业资金的灵活供应，所以忽视了金融企 业的效率。绝大多数的管制行为都涉及经济活动，如 利率规则、政策性资源分配以及政府对金融机构内 部的直接或间接性介入等，忽视了金融企业自身制 度健全性的建设。从金融稳定性看,当时还没有爆发 金融危机的可能，但这种稳定不是来自金融机构的 成功经营，而是源自政府的保护，政府对金融机构行 为提供了默认性的无限保证，并可以非市场化的手 段解决金融机构的破产问题。 2.银行民营化改革不彻底。20世纪80年代，韩 国金融自由化、银行民营化和放宽金融管制的实施 都比较缓慢且不全面，主要是由于这一时期的金融 改革政策缺乏长远规划，仅仅根据现状和外部需求 推进,时常与原有制度冲突,最终不得不重新实行管 制。特别是因短时间内不能解决由于政府主导型开 发政策所带来的重工业破产以及金融机构呆账的问 题,使得金融自由化、放宽管制以及银行民营化的进 度减缓。政府虽然意识到过度介入金融将会产生一 系列负面效应，但由于重复投资和部分企业倒闭，又 继续实行政府主导的救济金融和中央银行的特殊金 融援助政策,干预金融成为必然,银行的自主性行为 在不断萎缩。 3.开放后的金融机构风险滞后。20世 纪90年代，韩国加快了金融业开放的步伐。与此同 时，韩国仍在实施金融多元化的分业监管模式，通过 一系列金融立法，形成了按照银行、证券、保险分业 经营、分业管理的金融监管体制。但在20世纪90年代 急剧变化的金融环境下，韩国金融体制没有与时俱 进，没有采取因开放可能带来更大风险的防范措施 和对策，这为韩国金融危机的爆发埋下了伏笔。[6] 4.金融监管体系不完善。韩国的金融监管趋于 弱化，金融风险和矛盾不断显现。其中最突出的两个 问题是外债管理失控和金融机构在高风险的情况下 运作。 (1)就外债管理失控而言，主要表现为外债期限 结构的不合理。由于进口增长过快和出口竞争力的 下降，韩国的经常账户收支一直处于逆差并不断扩 姜爱林等：韩国金融监管若干问题研究 苏州教育学院学报 第26卷 - 84 - 大。对外经济失衡在客观上形成韩元贬值的压力，而 韩国主要通过举借外债来弥补它的经常账户收支逆 差。到1998年，需要偿还的外债达700亿美元。更为严 重的是，韩国的实际短期外债总额远远超过其官方 公布的数字。 (2)金融机构在高风险的情况下运作由来已久。 一方面，“官制金融”体制使金融机构认为政府在其 濒临破产时会出面保护和干预，而不会任其倒闭。另 一方面，金融监管体制的不完善，为其过度冒险创造 了宏观条件。在这种情况下，许多银行大胆地借款和 放款，从而导致呆账和坏账不断出现。如仅在1987年 一年中，韩国商业银行由于企业的呆账和坏账所造 成的损失就达到4 500亿韩元，然而，它们却从中央银 行那里得到了大约1 890亿韩元的补贴。[5] 三、金融监管改革的指导思想、内在动因与主 要内容 （一）改革的指导思想与总体目标 韩国金融监管改革确立的指导思想为：维护金 融监管机构的统一性与制定科学的监管原则；维持 金融企业的健全性；维护金融市场的公平竞争秩序； 提高监管人员的业务和道德素质；逐步完善那些在 发达国家普遍存在的，但在发展中国家十分缺乏的 金融基础设施，包括良好的会计制度、完备的信息披 露制度和完善的信用评估体系。[7] 韩国金融监管改革的总体目标为：强化中央银 行的自主性，建立统一监管金融业的金融监督委员 会，政府不再直接干预银行业务，由金融监督委员会 实行一元化监管。 （二）内在动因 第一，韩国“政府指导经济”模式存在盲目性， 危机后高效率政府改革势在必行。韩国长达30多年 的由“政府指导经济发展”的体制是1997年金融危 机爆发的根源。韩国政府在经济发展中忽视了经济 政策与市场经济运行中的诸多抵触所带来的危险， 盲目追求高速度发展，引发了金融危机。高效率的政 府如何在市场安全与充分运行的基础上发挥作用， 彻底改革，建立一个“规模小、效率高”的政府机构 是政府体制改革的核心。所以，韩国在政府体制改革 中确立了以业绩为基础的报酬制度，建立高效率的 政府机构，并从民营企业中选拔符合条件的专业人 员担任政府中的职务。第二，市场自治与基于市场基 础上的金融监管体制是金融监管体制改革的重点。 韩国政府为了弥补长期积累下来的体制上的缺陷， 确定了金融体制改革的目标：摆脱由政府主导的金 融管理体制，以更先进、更有效地体现市场经济自我 运行的体制来取而代之。由于金融危机造成了巨大 恶果，在政府管理体制上，治理金融业的改革成为关 系到国民经济发展的核心问题。韩国政府一方面加 强市场透明度，强调责任制和市场自治的主体思维； 另一方面积极推进金融监管体制改革，强化政府的 统一集中领导，以适应金融业混合经营的复杂现状， 同时充分发挥民间监管机构的职能。第三，加强金融 一体化的混业监管，以适应日益复杂多变的国际金 融业经营环境。韩国政府为稳定韩国金融市场，在吸 引更多的外国投资，促进银行、证券和保险业发展 的同时，主张并促进不同业务种类的交叉运行，同时 鼓励不同行业金融机构之间的联盟。这样，分业经营 中所暴露出的缺点，为改革中一体化混业监管的过 渡模式所弥补。第四，韩国政府强调金融监管的独立 性，这是改革的主要原因。自20世纪90年代开始，韩 国银行一直在努力要求加强中央银行的独立性，使 其从财政部的直接控制下摆脱出来，但始终未能如 愿。金融危机爆发以后，韩国政府彻底切断了财政部 对中央银行的控制权，同时取消了财政部长对中央 银行行长的任免权力。由于中央银行的独立性，中央 银行监管的职权再次被分离，这次分离与在财政部 管理下的中央银行的职能完全不同，金融监管职能 的地位获得了空前提高，政府建立了统一的金融监 督委员会，并成立了金融监督院，具有与中央银行干 预金融市场的同等职能。[8] （三）主要内容 1.金融管理机构的改革 (1)金融机构的结构重组。韩国为恢复金融业的 国际信誉，按照1997年底与国际货币基金组织达成 的协议，首先关闭了无力清偿债务的14家商业银行 和2家证券公司。1998年6月，韩国政府又关闭了5家 资本金严重不足的商业银行。从那时起，金融机构重 组的重心又转向了那些还有挽救余地的金融机构。 截至2004年4月底，韩国政府为金融机构重组共投入 165.5兆韩元的公积金，这相当于韩国GDP总量的 22.8%。公积金的投入帮助了许多面临困境的银行， 各大银行也加快了裁员和大幅度缩减分支机构的进 程：1997年12月韩国有33个银行，但是到了2003年12 月就减少到19个，从业人员由14.5万人减少到8.6万 人，减少了38.9%；银行分支机构也由6 177个减少 到5 590个，减少了约9%。 2009年第3期 - 85 - 姜爱林等：韩国金融监管若干问题研究 (2)金融机构的管理体制改进。韩国先后设立和 调整了包括金融监督委员会、韩国存款保险公社和 韩国资产管理公司等机构，专门负责对金融机构的 重整工作，加强对金融机构的监管。通过这些监管机 构的设立，韩国基本上形成了由政府的行政监管、金 融机构的内部监管以及民间机构的社会监管组成的 联合监管体系。 ①金融监督委员会。1998年韩国成立了直属国 务院的金融监督委员会，将原来分属于韩国银行、财 政部、银行监督院、保险监督院、证券监督院的各类 监管职责统统转移到金融监督委员会，由其负责实 施对资本市场和金融机构集中统一的监管。金融监 督委员会是由相关政府监管部门派员组成的委员会 性质的政府机构，主要负责对有关金融监管的法律 法规进行解释，负责所有金融机构营业执照的发放 和吊销，负责检查指导下属金融监督院的日常监管 活动。 ②金融监督院。1999年又设立金融监督院，金 融监督院是由各金融机构共同出资兴办的民间公益 机构，其主要职能是依照金融监督委员会的指令，负 责实施具体的金融监管和检查活动。 ③证券期货委员会。为了更有效率地监管证券 与期货市场，金融监督委员会还下设证券期货委员 会。该委员会的主要监管职能是：监督证券与期货的 不正当交易行为；监督企业会计标准；其他金融监督 委员会委托的与证券及期货有关的监管项目。 ④存款保险公司。1997年韩国成立存款保险公 司，将过去分散的存款保险业务集中起来，由存款保 险公司统一办理。一方面,将存款部分保证支付制度 临时改为存款全额保证支付,以稳定金融市场；另一 方面,将保险对象从银行储蓄存款扩大到证券和保 险领域；更重要的是,还赋予了存款保险公司对投保 金融机构的检查监督权力。 2.金融监管手段的改革 金融监管手段的改革主要有：(1)完善信息披露 制度。韩国金融监督委员会定期公布其资产负债、业 绩和违约贷款等具体情况，扩大信息披露的范围。披 露的数据包含了借款者的姓名和唯一的识别码、发 放贷款银行的名称、贷款数量、贷款质量以及有关部 门提供的抵押和担保情况。(2)加强审计的力度。韩 国金融监督委员会列出一个有资格为商业银行和上 市公司进行审计的审计师和公司名单。他们必须对 被审计对象发布的信息负责，一旦发生争议，不但被 审计对象会受处罚，相关的审计师也会被金融监督 委员会从名单中剔除。(3)信用评级制度。每家 国内商业金融机构都必须从指定的国际信用评估机 构获取相应的信用评级，以此来提高有关金融机构 信息的质量。(4)确立审慎监管的原则。建立资本监 管预警系统，监管当局对不同资本类型的银行采取 不同的监管措施。在流动性管理方面，尽管没有具体 的规定，但它却是金融监管机构检查的重要内容。[9] 四、金融监管改革措施、成效与局限性 (一)金融监管改革措施 1.经济措施：调整产业结构，增强企业核心竞争 力。全面调整企业结构是韩国摆脱金融危机、谋求长 远发展的重要举措。一些大企业对韩国“经济起飞” 贡献显著、功不可没，但在发展进程中也曾走偏。一 些大企业盲目扩张，随意对外举债，造成过高的资产 负债；重复投资，大搞“多角经营”，削弱了主导产业 发展；忽视内涵发展，经营管理不善，导致效益低下， 竞争力持续下降。为解决问题，韩国政府果断地对大 企业进行“分类调整”，限期要求将资产负债比率降 至200%以下；严令缩小经营范围，突出主导产业，退 出非优势产业。在政府强力推动下，五大集团企业 进行“产业置换”，大幅度实行合并、出售，清算与主 业关联不大的下属企业，变卖优良资产，补充自有资 本。与此同时，严格要求企业改善内部管理，提高经 营透明度，包括全面实行国际通行的会计制度，强化 企业经营监督机制等。 2.组织措施：强化央行自主性，加快金融体制改 革。加快金融体制改革，构建现代金融监管体制，是 韩国克服和防范金融危机战略的重要一环。韩国强 化中央银行的自主性，建立了统一监管金融业的金 融监督委员会，政府不再直接干预银行业务，由金融 监督委员会实行一元化监管。让经营恶化、恢复无望 的银行破产，要求经营尚可的银行，通过分阶段自我 增资达到国际标准；对无力增资的银行，由政府成立 的资产管理公司负责注入资本，解决其坏账。同时， 金融业实行对外开放，允许外资收购韩国银行，并成 立了国际金融中心，监督利用外资情况，发挥早期预 警系统的作用。通过金融体制改革，韩国银行等金融 机构恢复了按市场规则运营的“金融的本来职能”， 银行内部业务由负责人拍板变为由机制、制度决定； 银行通过大型化和兼业化，逐步发展成为经营多种 金融商品的“综合金融公司”。金融监管相关部门职 责分工明确，权限界定清楚，扯皮减少，效率提高；监 苏州教育学院学报 第26卷 - 86 - 管覆盖面扩大，监管力度提高，防范金融风险的能力 显著增强。 3.法律措施：及时修改法规，构建制度框架。韩 国政府贯彻依法治国的精神，奉行改革法先行的原 则。金融危机后，韩国政府先后制定和修改了15个有 关金融业的法律法规，主要有《改善金融产业结构 法》、《储户保护法》、《韩国银行法》、《统一金融监督 机构设置法》、《商业银行公司法》、《信用专门金融 事业法》、《信用联合机构法》、《互助储蓄及财务公 司法》等，为金融业改革提供法律依据。1997年12月3 日制定的《金融监督机构法》，进一步明确韩国金融 监管模式，将原三大监督院为主的分头监管模式改 变为以金融监督委员会为主的跨部门的统一监管模 式。同时，该法赋予金融监督委员会相当程度的立法 权，依法享有制定有关法规、实施行业准则、对被监 管者进行指导和建议的权力，并拥有通过自己的立 法活动制定一般政策和准则的职能，这是韩国金融 监管历史上的一次重大变革。针对诱发韩国金融危 机的体制性因素，韩国于2000年12月通过了《金融控 股公司法》，在法律上确认了韩国近年来银行、证券 和保险业之间界限被打破的事实。放宽银行、证券、 保险业间混业经营的规定，增加了专门从事金融业 的公司对银行的控股比率，鼓励和引导业绩优秀的 银行实行自愿合并，同时由政府出资设立金融控股 公司，把一些经营状况不良的金融机构转变为金融 控股公司子公司，以此来引导金融业通过合并重组 实现大型化。 （二）金融监管改革成效 1.金融体制方面。首先，金融管理相关部门的 职责权限得到了重新划分，分工协作关系得到了进 一步明确。其次，金融监管的覆盖面有所扩大，力度 有所加强。最后，金融监管效率有较大提高。 2.金融业方面。亚洲金融危机以来，经过财务 重组后，绝大多数金融机构的安全性和持续盈利能 力大为增强。以资产安全性和资本充足性的指标测 度，主要银行、证券公司和保险公司都达到监管要 求。初步估计，2005年银行业净收益将达到创纪录的 13万亿韩元。金融企业间合并、金融服务的多样化 以及金融产品创新等许多方面都表现出良好的发 展势头。 3.企业经营方面。韩国的企业结构调整收效 明显。金融危机发生时，企业平均负债比率高达 400%～500%，到2005年大幅降到86%；企业的现金保 有比率平均高达609.34%；通过产业转换、强化主力 产业和实行经营革新，半导体、汽车、钢铁、造船等传 统产业竞争力增强，IT产业迅速成为主力产业；科技 创新和研发使企业的核心竞争力得到增强。 4.国民经济方面。1997年—2006年，韩国GDP 增长44.8%，年均增长率达到4.2%；人均国民总收入 (GNI)1997年超过1万美元，今年内有望达到2万美 元；截至2006年11月底，外汇储备达到2 342亿美元。 （三）金融监管改革的局限性 金融监管机构一体化的实现在一定程度上改 变了韩国在分业监管情况下金融监管机构各自为 政、监管效率低下、难以协调的状况。但也要看到，由 于统一的监管体制缺乏多个监管机构间的竞争，该 体制也出现了一些新的矛盾和问题：一是金融监督 委员会并未独立于政府之外，金融监管因无法摆脱 政治干预而难保真正的中立；二是金融监督委员会 权力过于集中，可能出现过度控制的问题；三是韩国 银行作为最后贷款人，必须迅速准确地掌握金融机 构和金融市场的信息。2007年5月22日，韩国金融监 管（督）委员会发表声明：目前韩国金融市场稳定，但 利率上调、汇率变动和中小企业贷款仍给金融市场 带来一定风险。以上这些因素将对金融市场稳定造 成一定影响，政府必须采取预防性措施，以应对未来 可能存在的风险。[10] 参考文献： [1] 邢伯春.东南亚金融危机及对我国的启示讨论综述[J].经济理论与 经济管理，1998(5)：75-80. 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