广州国民政府价值

试论广州国民政府的机关建设及日常管理 广州国民政府的机关建设及日常管理研究 ——以解读《中华民国国民政府公报》为中心 李 翰 摘 要： 本文以近代化为背景、以解读《中华民国国民政府公报》为中心，1925年7月在广州成立的国民政府的机关建设和日常管理。广州国民政府的机关建设和日常管理，取得了巨大成效，是国民大革命的一个重要组成部分，是为实现孙中山先生“再造共和”革命任务所做努力的一部分，也是北伐战争取得胜利不可忽略的一个因素，为国民党由革命党向执政党政变，由地方割据政权向全国统一政权过渡作了相当的准备，也为其后作为全国性政权的机关建设和管理提供了，它从一个侧面反映了国民党为推动中国实现近代化所做的努力。广州国民政府存在虽然不足两年，但是广州国民政府的机关建设和日常管理的方法和经验，对当前政府的机关建设和日常管理不无借鉴价值。 关键词： 国民政府公报 机关建设 日常管理 近代化 一 《中华民国国民政府公报》及史料价值 1924年1月4日，广州大元帅大本营召开会议，决定成立中华民国政府，出师北伐，统一财政。不久，孙中山在中国国民党第一次全国代表大会上就组织国民政府问题进行说明，并再次强调了成立国民政府的必要性。他说：“大本营政府还’没有明明白白与北方脱离关系”，而被外国公使团视为“地方政府”，所以“组织国民政府实为目前第一问题”。 1925年7月1日，国民政府在广州成立。国民政府发表了成立宣言和告世界各国人民书。国民政府驻地在广州，因此通称该时期的国民政府为广州国民政府。1927年1月，国民政府迁往武汉，广州国民政府存在一共19个月。 1925年7月广州国民政府成立后，定期出版国民政府公报，“每十日出版一次” ，[5]每出版一次为一号，从1925年7月1日至1927年4月国民政府迁至武汉，公报共出版了52号。事实上，“民国十五年十二月份以后，五个月的国民政府公报，因北伐军事中断于十六年五月一日定都南京后继续出版。” [6]这就是说，中华民国国民政府在广州期间的公报因为北伐军事中断，只发行到了1926年11月。广州期间发行的国民政府公报，其主要内容是“关于国民政府执行事件” [7] 和“关于国民政府所属各机关经办事件”。[8]公报由国民政府文官处印铸局出版，每期公报向国民政府各机关、国内外国民党总支部等处每期分送，“概不收费”，[9]公报也对外发行，每册定价小洋一毫，另外，公报还刊登广告，每百字每期收费三元，半页每期收费6元，全页10元，“余照类推”。[10]国民政府公报出版的经费来源除了对外发行和广告收入外，国民政府每月还津贴170元。为了规范国民政府公报的出版发行，广州国民政府还在1925年7月30日颁布了《国民政府公报出版条例》。广州国民政府出版的公报，被连同后来国民政府出版的政府公报，统称为《中华民国国民政府公报》，这由台湾成文出版有限公司在1963年出版发行，公报共计222分册。广西师范大学图书馆于1983年3月购回《中华民国国民政府公报》一套，现存于图书馆文献室，索书号为359/6.1——359/6.222。公报内容涉及中华民国国民政府在1925~1948年期间的政治、经济、军事，甚至包括文物保护，其中有很多是关于政府机关自身建设和日常管理的第一手材料，它真实地反映了国民政府的机关建设和日常管理情况。本文就1925至1926年公报上的材料，来研究广州国民政府的机关建设和日常管理问题。 二 广州国民政府机关建设和日常管理的主要内容 （一）机关物财管理及其它 机关物财管理，是指对机关所需的物资器材和财物开支的管理。在广州国民政府处理的日常事务中，有大量内容都与机关物财管理有关，其主要表现在： 1 广州国民政府对其广东革命大本营物财的清理、接收是广州国民政府成立之初机关物财管理的重要内容。从前面的叙述我们可以知道，广州国民政府是在广东革命大本营的基础上成立的，因此，在广州国民政府成立后，广州国民政府对其机关物财进行了接收、清理。1925年7月9日，也就是在广州国民政府成立的第7天，国民政府第5次委员会议通过决议，命令“前大本营会计将收支数目欠项即行移交财政部”。[13]并着手对前大本营各部的收支情况进行了核查。在收支明晰的情况下，准予核销，使前广东革命大本营机关收支清楚，这为广州国民政府对机关财务的管理打下了基础。同时，着手对大本营政府的财物进行接收。1927年12月，原大本营建设部部长林森，将其汽车、印章等全部移交广州国民政府处理，同月14日，国民政府指令前大本营审计处处长林翔“呈报寄存案卷及点交器具公物”。[14]以备查核。接着，国民政府令前大本营内部和军政部“将任内一切应行交代事项，克日造册呈报，以应派员接收”。[15]经过广州国民政府的努力，以“前大本营会计司移交各卷宗什物，点收清楚” [16]为标志，广州国民政府基本完成了对前大本营机关物财的清楚和接收。 2 广州国民政府设置购料委员会，统一招标采购机关所需物品，是广州国民政府机关物财管理的一大亮点。1926年2月，广州国民政府对“为集中各机关如各铁路、海陆军兵工厂、造币厂、电报局等大批物料之供给及购价起见” [17]设置购料委员会。购料委员会是广州国民政府的直属机构，为国民政府各机关采购所需物料，之所以说设置购料委员会统一招标采购是广州国民政府机关物财管理的一大亮点，就在于广州国民政府在对机关的管理上引进了市场和竞争因素，有利于严格机关财务支出和加强财政支出管理，提高财政资金使用效益，促进廉政建设。广州国民政府统一招标采购，并制定了购料委员会章程，从章程的内容看，国民政府的统一招标采购有以下特点： 首先，采购义务和职能明确，采购程序规范。各机关，包括铁路、陆军、海军、兵工厂、造币厂和电报五个方面所需之物料，如铁轨、煤、火油、机器、铜、化学物品、纸等。如果是特别急需之物料，各机关长官得由个人负责自行购买，“但须于三日内报告购料委员会并附送一切单据”。[18]购料委员会代各机关购回所需之物，由所需机关派员点收，同时，购料委员会也要派员监视及查验。广州国民政府通过统一招标采购各机关所需物料，从物料预算、资金管理都由相应要求。 其次，通过招标采购引入市场竞争，最大节约财政支出。购料委员会购买的物料，“须采用投票方法取其品质最良、索价最低之货购之。” [19]为了充分竞争和加强公开透明机制，国民政府相应规定，在未开投之前，购料委员会“须在本省及香港、上海各报广登告白，将所欲购物料之质量及一切情形详细载入告白中。” [20]只要商人原缴纳“相当之现金或证券（如国民政府公债等）于中央银行，以作押金者”，[21]都可以参与投标。最大限度的放开供应资格，也有利于公开、充分竞争，达到国民政府购买到“品质最良，索价最低” [22]之物料。 再次，国民政府采购资金管理严格。国民政府采购资金始终按照国库集中支付的原则进行统一管理，统一支付，专款专用。国民政府预算所准许各机关购买物料之费用，应由购料委员会将此费用存于中央银行，在供应商支付物料时，“始能向中央银行支取”。[23] （二）广州国民政府对文官、职员、公务员的管理 从19世纪末开始，“文官”、“文官制度”便逐步成为政府管理乃至于日常生活的常用语，而相应的“公务员”、“公务员制度”则是二战后才流行起来的术语。本文在为了叙述的方便，在行文中会交替使用公务员、职员、文官和工作人员这几个概念。 国民政府对文官、职员管理的主要内容包括以下四方面： 1 任用方式及途径 任用，就任用制度而言，一般是指用人单位根据用人条件和用人标准，正确地运用任用方式，合理的选用工作人员。1925年—1927年，国民政府对国家工作人员包括各种职员的任用没有一部成文的法规，直到1937年南京国民政府时才颁布了《公务员任用法》。但是从国民政府颁布的《文官考试法》和广州国民政府公报中的材料也能探究当时政府对公务员的任用方式及途径。 1925年11月24日广州国民政府制定的《特别陪审条例》对陪审人员的选用资格做了这样的规定：“非中华民国国籍者、未成年者、有精神病者、吸食鸦片者、不识文字者不得被选为陪审人员”。[25] 1926年5月，国民政府颁布了《法官考试条例》，对其报名的资格仍从年龄、国籍、学历等方面做了限制，并且特别强调“被判五年以上有期徒刑、有精神病、亏欠公款尚未结清者” [26]不得参加考试。为了加强国民政府招考国家工作人员的工作，国民政府在监察院第一局设置考试科，负责“专门人才之登用、官吏资格之审查、考试制度之制定、各种考试之监视之事项”。[27]在1925年11月国民政府颁布的《宣誓令》中，要求文官应“努力于本职业，决不雇佣无用人员” [28] 。直接雇佣，也是当时国民政府对国家公务员的一种任用方式。 除了通过招考和直接雇佣外，国民政府还接收了原广东革命大本营政府的雇员，这也是我们没有见到国民政府在社会上大规模招考国家公务员的原因。1925年7月，国民政府鉴于原广东革命大本营建设部在职各职员“平时办事勤谨，不无贤劳” [29]，因此命令广东省政府将各职员名册转发建设厅“酌予录用”。[30] 总的说来，虽然广州国民政府没有一部完整的任用法，但是其对职员任用的条件、方式、途径还是比较清楚的。我们现在接着分析其任用的特点，从散见于公报的材料来看，国民政府任用公务员坚持“举贤任能”、“因事择人”和“公开竞争，考试录用”的原则。 1925年国民政府颁布的《监察院修正组织法》中规定监察院下设三局。“但值开办伊始，第一局事务较简”，[31]因此国民政府指令“暂不设置，只设第二、三局，将第一局事务酌量分配二、三局办理，以节省经费。” [32]而财政部因为“事务浩繁”，[33]，国民政府在第十七次委员会议上决定“酌加秘书一人”。[34]因为事务较简而不设置第一局和因为事务浩繁酌加秘书一人，这些反映了国民政府在公务员的使用中坚持的因事择人原则。广州国民政府成立以后，颁布了一系列组织法如《国民政府组织法》、《省政府组织法》、《广东省建设厅组织法》。组织法对其政府的结构设置、职权、人员编制等都做了严格规定，如《广东省民政厅组织法》第十一、第十二条规定：“民政厅因办理宣传事务得酌设宣传员若干人”，“民政厅因职务及技术之必要得酌设技士及特务委员若干人。” [35]民政厅雇佣宣传员、技士等是因为办理公务的需要，而且是“酌设”，即根据实际需要来确定工作人员的数量。这就是说，职位是随任务而确定的，选用多少工作人员要根据工作需要和工作数量来确定。 另外，通过考试选拔法官以及对陪审人员资格的认证，达到“决不雇佣无用人员”的目的，明显的还体现了国民政府在人用公务员上坚持了“举贤任能”和“公开竞争、考试录用”的原则。在近代，世界上许多国家都采用考试办法来录用国家工作人员，而且有的国家还在法律上做了明确的规定，政府任用新人或者填补空缺，必须从考试及格的人员中选用，不得任用考试不及格的人员，这样，以考试为任职法官的必经途径被确立下来，除此以外，还要求所有法官必须要有专门的法学教育背景，即所有法官必须“在本国国立大学或专门学校修法政学科三年以上得毕业得有毕业证书者，在外国大学或专门学校修法政学科三年以上得毕业得有毕业证书者，在经政府认可之本过本国公私立大学或专门学校修法政学科三年以上得毕业得有毕业证书者”。[36]1910年清政府为了满足法律人才的需要，中国历史上进行了第一次司法考试，从1914年起北洋政府也进行了5次正式的司法考试。[37]以考试作为任职法官的必经途径，晚清政府、北洋政府和广州国民政府具有一致性，这说明广州国民政府已经是一个理性的革命政府，这主要是它能理性看待革命对象。广州国民政府《法官考试条例》规定法官开始录取之等级分为甲、乙、丙三等，“考试之分数平均在85分以上为甲等，平均在70分以上为乙等，平均在60分以上为丙等，不满60分为不及格。” [38]录取甲、乙、丙三等，显然说明不及格者不得录取任用。同时，考试成绩在60分以上者不一定就能被任用，因为，因为条例还规定“录取甲等者，遇缺先补录取乙等者，遇缺再录取丙等者”。[39]这就是说，要能被录取为国民政府法官，首先必须通过考试及格，然后按照从高分到低分的原则录取。通过考试来择优录用政府 工作人员，较之中国古代的世袭制、察举推荐制、恩赐官制有着明显的进步，当然， 广州国民政府在任用政府工作人员中也存在政党分赃的嫌疑。 3 、国民政府职员的薪金和抚恤 在中国古代，把官吏的工资制度称为“秩禄”制度或者“秩俸”制度。一般认为，这种制度是战国以后伴随官僚制度的产生而出现的，是官僚制度的主要内容。 广州国民政府于1925年7月颁布文官俸给表，将文官分成六等，除了国民政府委员为特等外，其余每等三级，每一级对应一条工资标准。因为官等的不同而工资也有差别，每一等内因为级差又有不同，除了特等外，其它每等每级随着文官服务期限的增加而增加。 同年11月，国民政府对文官俸给做了调整，主要是给五等也就是雇员加薪，原来的服务期每增加一年，工资每月加7元调整为每个月增加7元5角。国民政府文官的工资形式，主要采用的是计时工资中的月工资制。它有以下四个显着特点： 国民政府文官的 工资，随着年龄和工龄增长而提高。这种工资制度的好处就是“奖励勤劳，养成廉洁” [43]也给文官一种安定感，“可以使他们更专心致志于其事业；而且使他们没有年老以后的顾虑，办事的能力也要增加”。[44]这也就是我们通常说的年功序列工资。 同时，国民政府文官的工资，还包括职务工资，它与年龄、工龄等年功因素没有关系。 职务工资就是根据所担任的职务支付工资，如1925年国民政府的工资标准规定国民政府特任官月工资为800元，而雇员最低的只有15元。国民政府文官的职务工资，还可以进一步分为单一型即一职一薪型和范围型即一职多薪型。一职一薪，就是上述文官俸给表中的特等官，一职多薪，就是指在国民政府文官中除特等官以外的五等文官 ，每一等文官又分为三级，即使官等不增加，工资也可以提高。国民政府在支付文官工资的政策上，坚持定期提薪的原则，当然，国民政府的特任官不在此列。所谓定期提薪，就是公职人员每年按照工资等级表自动升级提薪，成绩优秀者还可以越级提薪，甚至升等。虽然国民政府的工资制度坚持定期提薪的原则，但是定期提薪却没有相应的法律保证。按照1925年国民政府颁布的文官俸给表规定，除了特等官以外的其它职员，在一年后也就是1926年7月就应该加薪，但是国民政府于1926年6月19日发布命令，“去岁国民政府成立颁布文官官等俸给表，各条例规定各官吏 俸给按年逐增，现届期满，本当各予增俸，惟用兵期内，财政支绌，所以逐年加俸之规定，应暂缓行。” [45]因为北伐，财政紧张，该提的工资被国民政府打了白条——“待 大局定，再连以前资劳计照加庶。” [46] 与国民政府文官俸给表对应的是1925年11月国民政府颁布的文官官等条例支付表。这就为国民政府为职员定级定薪提供了依据，它使国民政府的工资制度有了可操作性，它统一了国民政府各机关发放俸给标准。文官官等条例颁布后，“凡国民政府所属之文官及司法官均依本条例附表所定等级照文官俸给表内所定月俸数目支俸，” [47] “自本条例施行后，从前各机关自行拟定职员食俸等级，无论已否呈准有案，均属无效。” [48] 为了进一步加强对国民政府文官、职员的管理，国民政府还于1925年9月颁布了兼职条例，条例内容概括起来有三点：凡服务于政府机关人员不论等级之高下，均以专性为原则；不得已而兼职者，必须转呈上级机关审定；兼职不能兼薪。但是，“各种技术人员在政府受职而兼学校接受者准兼薪，其有一人而在政府兼任两职者仍不能兼新”。[49]基于兼职条例的要求，时任国民政府财政部长古应芬辞去兼任的广东省财政厅长职务，接着国民政府任命李鸿基为广东省财政厅长职务。国民政府颁布的兼职条例，目的不外乎是让官员和普通职员更安心于本职工作，之所以要求兼职不能兼薪，就是希望通过不能兼薪的要求迫使部分兼职者放弃兼职工作，这只是一种手段。政府机关工作人员不能兼职、走穴，这同韦伯概括的现代官僚的一大特征是相一致的即“职务工作要求官员投入他的整个劳动力，尽管对他履行业务的时间有固定界限”。[50]国民政府为加强政府官员和普通职员的管理颁布的兼职条例，表明国民政府在向现代官僚制度不断迈进。今天，政府当局还三令五申禁止党政领导干部兼职的问题。[51]尽管这样，问题仍然没有得到很的解决，看看广州国民政府对这一问题的解决办法，无疑会有助于问题的解决。 4 对政府职员的一些日常要求 国民政府的法定节日，主要是与民主革命有关的纪念日——纪念南京临时政府的成立，纪念孙中山诞生、逝世，纪念武昌起义的国庆节，纪念黄花冈起义及烈士。国民政府在这些节日时都有大型纪念活动。1926年3月5日的植树节，国民政府定于“是日正午十二时在观音山举行植树节”，“所有各机关间任以上职员届时应一律参加”。[63]同年3月12日，为纪念孙中山先生逝世一周年，国民政府令“凡各机关团体均于是日下半旗一天”，[64]要求“全市人民于是日正午十二时闻观音山鸣炮一响即起立默哀三分钟，至再鸣炮一响为止。” [65] 1925年11月12日是孙中山先生的诞辰筹备大会，国民政府定于11月11日下午七时召开纪念孙中山的诞辰大会，国民政府要求“所有职员一律步行参加，勿乘汽车”，“以资隆重。”[66]国民政府一般对纪念革命的法定节日才做统一安排。国民政府之所以如此重视这些法定节日，无非是为了最大限度的凝聚国民之意志，实现“精神上之联结” [67]为广州国民政府的合法性寻找依据，因为当时的广州国民政府在法律上还不被承认，属于非法政府或者说属于叛乱政府。 当然，国民政府也不忘记考虑职员的传统习惯和中国的传统文化，将部分传统节日如清明节、重阳节也纳入法定节日的范畴。 作为法定节日，国民政府所属机关各职员是带薪休假的，如果不在法定节日内的假期，则不能享受这种待遇。国民政府并没有将中国传统的“人日”法定为节日，因此当粤汉铁路、广三铁路、广九铁路工人“藉词习惯擅自离工”，并要求国民政府“照例假补给工资” [68]。国民政府“查前颁布放假表内并未列有旧历人日”，[69]所以国民政府认为“自不应照例假补给工资”。[70]但是，国民政府为提高职员的革命积极性，国民政府职员在非法定节日参加巡行，照样发给工资。国民政府批准1926年3月广九铁路管理局向国民政府呈报工人参加“二月二十六日巡行照常发给工资”。[71]当然这也受制于国民政府的财政状况，同样有助于增强革命凝结力的沙基惨案周年纪念日放假，这时正直国民政府在进行北伐战争，财政紧张，国民政府以非法定放假日为由不再补发巡行和留路工作工人的工资，“以免增多支出”。[72] 国民政府机关的职员，平时外出乘车，无论公私，“均得按等购票”，“方可登车，向无豁免之规定”。[73]如果是因公乘车，政府会发给舟车费用。这些规定，早在“先大元帅暨前省长核准通令，遵照有案” [74]。到1925年广州国民政府成立时，重申“不购车票擅自乘车” [75]者将被严厉取缔。可是1926年3月，“每日无票乘车而占二等客位者，平均计算有六百余人，” [76]国民政府规定军人可免费乘车，虽然这六百人中军人占了多数，但是各机关职员“任变乘车，亦不复少” [77]。这件事被广东建设厅呈报给国民政府，引起了国民政府的极大不安和不满，因为这严重“影响了路局车利，为数甚巨，殊于路政有害”。[78]鉴于这种情况，国民政府于1926年4月通令“各机关职员工役，因事乘车，无论公私，务须照章购票”。[79]否则，将“予以处罚，以儆效尤”。[80]事后查明，之所以在三月出现大规模的职员乘车，乃是因为“清明回乡省墓，自当必搭车较平日为多” [81]。就这件事看，国民政府对机关职员的管理还是很严格的，事前的预防机制和事后的处理机制都很到位，政府纠错机制运作正常。这样的日常管理表明国民政府的官僚系统运作还是高效的，国民政府对自身内部出现问题的高灵敏反映度说明了其管理水平已经达到较高的水平，因为政府对自身内部出现问题反映的灵敏度是其政府管理水平高低的重要标志。 总之，国民政府对职员的日常管理，从职员的任用、培训、薪金的支付等都有一套严格的管理办法，广州国民政府对职员的日常管理办法，反映了其政府自身向现代性迈进的过程。 三 广州国民政府的机关建设和日常管理的特点 通过前面的叙述，就广州国民政府的机关建设及日常管理，我们可以看出广州国民政府的机关建设和日常管理的特点： （一）大量法律、法规、规则、细则条例的颁布、制定，为国民政府机关建设及日常管理提供了依据和制度保证。 国民政府的机关建设和日常管理纳到了制度中来。从1925年7月广州国民政府成立至1927年广州国民政府迁都，广州国民政府先后制定颁布了中华民国国民政府组织法，省政府组织法，文官官等条例，文官俸给表，兼职条例，机关学校放假日期表，国民政府出入章程，国民政府值日官服务规则，购料委员会章程等。公文程式令，国民政府会议规则等58部（条）法规、规则条例，而同期国民政府一共颁布了83部（条）法规、条例。国民政府所颁布的法规、条例中，与日常管理相关的占到高达近80%。在日常管理法规，条例，还适时进行修正，做到制度的适时跟进，达到对政府职员的日常管理有制度保证。这里特别提及一点的是，在今天中国，“一些地方政府公职人员的行为，还缺乏完善的制度约束” [90]就这点看，完善政府机关的，是搞好政府机关建设和日常管理的必要条件。 （二）相应机关和结构的设置，为国民政府的机关建设和日常管理提供了组织和物质保证。 在国民政府先后设立的各政府机关，都有相应设有加强日常管理的二级机构，在前面的叙述中有所提及，这里我们再作一次说明。1925年，广州国民政府成立的，就设置监察院和惩吏院，前者负责监察政府各级机关官吏行动及考核款项之收支状况，后者负责惩治官吏之贪污不法及不服从命令者。广州国民政府的各部、各省政府各厅的二级机构中，也设有相应的机构负责日常事务管理，如国民政府秘书处下设三科，其中的总务科负责文书收发及保管事项以及“其它不属于各科之事项。” [91]广东省民政厅下设有两科，其中的第一科负责“保存本厅公有物业以及管理庶务，” [92]国民政府司法行政——设置秘书处掌管“本会所管产物，法官及其他职员之考试任免。” [93]一个有趣的现象是，凡是负责国民政府各部、省政府各厅等的最后一项，都会加上一条“管理本部（厅、会）庶务及其它不属于各司（科）之事项” [94]，这也清楚的表明其日常管理的职能。要加强政府的机关建设和日常管理，就必须要有相应的和合理的机关设置，为加强政府机关建设和日常管理所设置的机关或者机关，既不能缺位，也不能越位，更不能成政府和纳税人的负担。 （三）广州国民政府对职员的日常管理，除了制度保证，还有道德的约束，将法治和德治结合起来。 1925年11月，广州国民政府要求“文武官员及其他依国家法令执行职务之人须设誓后，始得任事。” [95]在宣誓时，面对国旗、党旗举右手宣誓，且“宣誓时最少须有国家职员一人在场作证。” [96]国民政府并制定了文官、武官两种版本的誓词，文官宣誓之：“余敬宣誓，余将恪遵总理遗嘱，服从党义，奉行国家法令，忠心及努力于本职并节省经费。余决不雇佣无用人员，不营私舞弊及授受贿赂，如违背誓言，愿受本党最严厉之惩罚。” [97]武官宣誓词与文官誓词有别——“余誓以至诚实实行三民主义，服从长官命令，捍卫国家，爱护人民，克尽军人天职。” [98]让官员宣誓就职具有进步意义，因为通过庄严的的仪式，不仅将国家权力掌握者的法定义务和法律职责公之于众，而且要求其本人当着全体人民亲口道出，造成宣誓者的道德压力，增强国家公职人员的政治责任感，使其担负法律责任，信守承诺而不致失信于天下，如果宣誓没有相应的制度保证，无疑会流于形式，但广州国民政府的宣誓令却套上了制度，“如违背誓言，愿受本党最严厉之惩罚”。[99]这无疑有助于广州国民政府职员精神面貌的提高。此后，国民政府还要求在任职时还要面对总理像背诵总理遗嘱，如果说法是强制的外在规范的话，那么德则是内植于人心的规范。用道德的力量约束政府职员，乃体现了广州国民政府的机关建设和日常管理深植于中国的传统文化之中。 同时，在对政府职员的一整套管理办法中，既有制度的刚性，又充满着人文关怀，原则性和灵活性很好的结合在一起。国民政府颁布的《职员给假条例》就典型的体现了这一特点。《条例》规定，职员因事请假，每年合计准给假两个星期。但是因“特别事故经长官核准者不在此限。” [100]凡职员服务于政府满一年，经该上级长官认为勤劳称职者，“准给休息假一月，其假期内薪俸照常发给。” [101] “凡是婚丧大事，得由政府或长官酌路程之远近给假若干日。” [102]广州国民政府对其日常管理所制定的制度和规则，都有明确的指向，那就是，要求所有的政府机关、结构和政府职员的所有注意力都集中在国民政府“再造共和”的目标上来。原则性与灵活性的统一，使其管理具有可操作性和人文性。 四 结 论 广州国民政府的机关建设和日常管理，出现在国共合作的大背景下，虽然其建设和管理还存在诸多不足和局限，但是它同以往政府的机关建设和日常管理相比，有着不少全新的气象。广州国民政府的机关建设和日常管理，也是应对中国近代化挑战的结果，其自身表现出了不少近代化因素。在我们今天为之津津乐道的如政府招标采购、以德治国、招考公务员等，在当时已经出现在广州国民政府的机关建设和日常管理中。之所以说广州国民政府的机关建设和日常管理表现出了不少的现代性，就在于它与韦伯概括的现代官僚制的特征有一致之处。韦伯认为，现代官僚制应该具有这样的一些特征：“存在着固定的，通过工作即法律或行政规则普遍安排有序的，机关的权限原则，包括对日常管理性工作的固定的分工，以及招募有资格的人员以维持官僚事务的运转；职务工作一般是以深入的专业培训为前提的；职务工作要求官员投入他的整个劳动力。尽管对他履行业务的时间有固定界限；官员职务的执行是根据一般的，较为固定，较为详细说明的，可以学会的规则进行的，并且定期拿到货币报酬。” [103]我们前面的叙述和结论中提到的职员薪俸的发放，法官考试及培训，兼职条例的实行都是这些特征的体现。同时，广州国民政府实行招标采购，通过招标采购，把市场、竞争因素引入到国民政府的机关建设和日常管理活动中来，增强采购的透明度，避免暗箱操作，以最大限度的节省纳税人的钱。可以说，这是政府在机关建设和日常管理中迈出的非常难得的一步，这也是论者非常欣赏的地方，而当前实行的政府机关招标采购，也不过是这几年在出现的事情。因此论者认为，研究广州国民政府机关建设和日常管理，对当前政府的机关建设和管理有借鉴意义。 广州国民政府的机关建设和日常管理，取得了巨大成效，是国民大革命的一个重要组成部分，是为实现孙中山“再造共和”所做努力的一部分，也是北伐战争取得胜利不可忽略的一个因素，北伐战争能最终取得胜利，它固然有多方面的因素，但是它却和广州国民政府那种在全新的政府机关日常管理分不开，它也为国民党由革命党向执政党以及由地方割据政权向全国统一政权过渡作了准备，也为其后作为全国性政权的机关建设和管理提供了经验。 注 释： 〔1〕张宪文：《民国史研究的几个问题》，《人民日报》.[N].2000年11月2日 〔2〕曾业英主编：《五十年来的中国近代史研究》.[M].第65页，上海：上海书店出版社，1999 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Key words: Domestic affairs mansion official gazette organization developments manage usually the modern age turns