吴向阳

吴向阳: 中国可持续城市化的问与建议 吴向阳: 中国可持续城市化的问题与建议 　　一、前言 　　改革开放26年来，中国经济高速发展，GDP年平均增长速度超过90%，人民生活得到较大改善。“十一五”规划提出“2010年人均GDP比2000年翻一番，GDP能耗要比‘十五’末期降低20%”的战略目标，中国经济将继续高速增长。但是，中国作为发展中的经济体，快速工业化和城市化进程正面临着资源紧缺、环境污染和生态破坏的严峻挑战，中国的可持续城市化进程，必须要考虑资源、环境的承载能力和发展潜力。 　　（一）可持续发展、城市化与可持续城市化 　　可持续发展强调“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害”，“不损害支持地球生命的自然系统：大气、水、土壤，不超出资源与环境的承载能力”。布伦特兰委员会认为，城市不仅是现代经济的领头羊，也是消耗世界资源、能源和环境污染的主要贡献者，城市的可持续性问题对全球可持续发展至关重要。 　　城市化是指城市的形成与发展的过程，具有物质、社会、体制和人口的多维特征。综合来看，城市化是社会生产力的变革所引起的人类生产、生活和居住方式发生改变的过程，表现为非农业人口和非农产业聚集、扩张，是一个以人为中心、受多因素影响的、极其复杂多变的系统转化过程，包括硬件和软件结构两大系统的更替和提升，是从传统社会向现代社会的全面转型和变迁过程。 　　可持续城市化强调城市化过程中环境、生态、社会和经济效益的动态平衡，超越单纯由农村向城市进行人口转移的狭义范畴，实现城乡、区域的协调发展。针对中国人口基数大、农村人口多、资源紧缺和环境脆弱的特点，中国特色的可持续城市化，需要坚持保护环境和保护资源的基本国策，坚持城市化发展与人口、资源、环境相协调，合理、集约利用土地、水等资源，切实保护好生态环境和历史文化环境，走可持续发展、集约式的城市化道路。 　　（二）可持续城市化：落实科学发展观和建设和谐社会的具体体现 　　科学发展观把“以人为本”与“全面协调可持续发展”高度统一起来，按照“五个统筹”的要求推进改革与发展，促进经济社会与人的全面发展。为了实现这一目标，城市化是一项重要的内容也是一个重要的手段，因为城市化是带动整个经济发展的火车头。城市化能大大促进劳动力的从农业部门向非农部门转移，提高全社会劳动生产率，提高城乡居民收入，减少城乡差距，实现农村和城市和谐发展。 　　人与自然的和谐是和谐社会的主要特征之一。本世纪头20年既是我国发展的战略机遇期，又是“矛盾凸显期”，更是人与自然矛盾最突出的时期。现在，我国城市化面临不可持续的迹象，城市化与环境破坏呈协同特征，主要污染物排放量超过环境承载能力，流经城市的河段普遍受到污染，许多城市空气污染严重，酸雨污染加重，持久性有机污染物的危害开始显现。可持续城市化就是要斩断城市化与环境破坏的链条，实现城市化与环境质量提升的良性互动机制，是实现人与自然和谐发展的重要途径。 　　二、中国城市化进程的现状与展望 　　（一）中国城市化的现状 　　1952-1978年间，我国城市化率从12.5%增长到17.9%，26年间只上升了5.4个百分点，年均增长不到0.21个百分点。改革开放后，我国城市化率迅速上升，到2005年底，已经达到42.99%。1990年代后期，城市化进入快速推进阶段，城市化率年均增加近1.5个百分点。2005年，全国共有建制城市661个，其中100万人口以上的特大城市46个，50-100万人口的大城市64个，20-50万人口的中等城市225个，20万人口以下的小城市326个，各类城市形成了一定的城市体系。进入1990年代以后，城市区域一体化进程加快，初步形成了以广州、深圳为中心的珠江三角洲、以上海为龙头的长江三角洲、以京津为核心的环渤海经济带三大城市群。三大城市密集区在我国经济活动中扮演着举足轻重的作用，同时也是我国吸纳外来人口的主要地区。从空间上看，我国城市化的区域发展不平衡，综合考虑国土面积和人口因素，东部的城市综合密度高于中部1.6倍，高于西部3.7倍；东部的建制镇综合密度高于中部1.8倍，高于西部2.9倍。 　　（二）未来态势展望 　　1.城市化与工业化相互促进，加速发展。根据城市化的国际经验－－“S”形发展规律，我国目前的城市化率为42.99%，正处于城市化的加速阶段。因此我们可以预期在今后相当长的一段时间之内，我国工业化和城市化会进入相互促进、加速发展的阶段。 　　2.城市化率将大幅上升。国内外许多研究机构和学者对中国未来20-30年的城市化水平作出了预测。国务院发展研究中心李善同根据世界银行2000年《世界发展指标》，估计了城市化发展的多国平均模式，并用城市化水平与人均GNP的自然对数呈线性相关关系测算，在未来的20年内，到2020年城市化水平将提高到58.7%。国务院人口普查办按“五普”统计口径测算，到2010年，城市化率将达到50.5%，到2020年，城市化率将达到61.4%。有学者分别以城市化率年均增长0.6、0.8、1.0和1.2个百分点，提出了2020年的中国城市化率分别为50.73%、54.13%、57.53%和60.93%四种情景。 　　比较各种估计，考虑到经济发展、工业化进程、制度变革及统计口径变化等因素，城市化率平均每年提高1个百分点是可能的，2020年达到57%左右。 　　3.市场化将成为我国城市化的主要动力源。目前中国的市场经济还待完善，市场化进程滞后于工业化和城市化进程，传统经济管理模式仍起很大作用，政府的行政干预力量仍较为突出。同时地方保护主义倾向严重，经济要素在城乡之间以及城市之间的市场化流动仍面临不少人为障碍，市场化对城市发展的推动作用还没有得到充分发挥。随着市场经济体制的逐步发展完善，市场将进一步加强城市化与工业化之间的联系，城市化与工业化割裂的状况将得到根本改变，市场化将成为我国城市化的主要动力，推动城市化加速发展。同时政府行为将继续对城市化施加必要的影响，纠正城市化过程中的市场失灵，推动城市化向可持续方向发展。 　　三、中国可持续城市化面临的主要问题 　　今后相当长一段时间内，我国城市化和工业化将处于高速推进阶段。但我们必须清醒地看到我国城市化进程中存在的诸多问题，正在影响着城市化的持续健康发展。下面将主要讨论我国城市化进程中资源、环境和城市管理等方面面临的问题。 　　（一）资源日益短缺 　　1.水资源严重短缺。我国是水资源严重短缺的国家，人均水资源不足世界平均水平的1／4。大多数城市都面临缺水问题。661座城市中，约有420多座城市缺水，其中114座严重缺水，北方一些城市被迫限量供水。全国城市日缺水量达1600万立方来，年缺水量60亿立方来。据粗略估计，由于缺水造成经济损失每年大约2000亿元。随着城市的发展，城市缺水问题将持续存在并更加突出。 　　资源性缺水进一步受到污染、地下水超采、浪费等现象的人为放大。2005年，全国七大水系的411个地表水监测断面中，Ⅳ-Ⅴ和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为32%和27%。全国近一半的城镇饮用水源地水质不符合。近岸海域超Ⅳ海水水质占26.5%。城市水污染主要来自工业废水和生活污水，而且城市生活污水不断增加逐渐成为城市水污染的主要原因。适量开采地下水是解决地表水资源不足的方法，但许多城市超量开采地下水，导致地下水资源剧减，并引发地面沉降和裂缝等地质灾害，威胁城市安全。随着城市化的推进，中国城市面临着水资源短缺、污水处理和水环境治理三重压力。 　　2.土地资源紧张。城市用地的巨大需求与可供土地的严重短缺的矛盾日益尖锐。2005年7月，我国人均耕地面积仅为1.41亩，已经接近保证粮食安全的低限。在“十五”期间，我国确定城市建设用地每年不得超过200万亩，但目前的城市化速度和用地规模，每年约需土地600-700万亩，缺口400-500万亩。东部沿海地区城镇用地矛盾尤为突出。 　　我国在土地资源紧缺的情况下，土地利用方式粗放，土地利用效率低下。第一，城镇建设用地增长快于城镇人口增长。1991-2002年，全国41个特大城市主城区用地平均增长超过50%，城市用地规模弹性系数2.28，均高于1.12的合理值。2003年全国660个设市城市建成区平均整体容积率仅0.50，低于合理值。第二，城市土地利用结构和布局不合理。主要表现在公共服务设施、基础设施用地和生态环境用地不足，城市中工业用地比例过大。我国城市工业用地一般在20%-30%之间甚至更高，而发达国家一般不超过15%；商业服务及市政环境用地比例低于国外综合性城市5-10个百分点，容易 出现交通拥挤，绿化不足，城市热岛效应等一系列问题。 　　3.城市能源问题。在能源方面，我国城市可持续发展面临的挑战主要是能源短缺、环境污染和低效利用问题。能源短缺问题主要表现为城市需要的优质能源供应不足，尤其是石油和电力。我国经济进入了新一轮的高速增长时期，重化工业、城市人口数量的增加和城市居民生活质量的提高，对清洁优质能源的需求大幅增加。2003-2005年全国大面积“电荒”，20多个省（市）被迫拉闸限电。2005年我国原油净进口1.3亿吨，比上年增长31.5%，原油对外依赖度已经超过40%。 　　我国以煤炭为主的能源结构对环境造成了很大压力。2005年全国的能源消费量达到22.2亿吨标准煤，比2000年增长了55.2%，其中煤炭消费21.4亿吨，增长了近9亿吨，增加量超出规划8倍；煤炭消费占到能源消费总量的68.9%.能源结构仍然以煤炭为主，排放二氧化硫比2000年增加了约27%。如何优化能源结构、发展清洁煤技术是我国城市可持续发展必须解决的问题。 　　城市能源消耗快速增长的同时，还伴随着能源利用效率低下的问题。目前，全国综合能源利用效率约为33%，比发达国家低10个百分点，主要工业产品的生产能耗比发达国家高出20%-100%，平均高40%以上。考虑开采、输送后，我国能源系统总效率不到10%，不足发达国家的一半。 　　（二）环境污染不堪重负 　　随着环境整治力度的加大，全国环境质量呈现总体好转，局部恶化的态势。但大气、水、固体废弃物、土壤、噪声、有毒化学品、光辐射等污染的防治仍未达到可持续化的理想状态，环境污染仍是城市可持续发展的巨大制约。下面主要讨论大气污染和固体废弃物污染，水污染在前文中已经涉及。 　　1.城市大气污染严重。中国城市大气污染总体较前几年有所改善，但形势仍很严峻。2005年监测的522个城市中，空气质量为三级的城市有1152个，占29.1%；劣于三级的城市有55个，占10.6%。这意味着60%的城市人13暴露于未达标空气中!北方城市，特大、超大型城市，产煤区的城市尤为突出。 　　2.城市固体废弃物持续增加。我国城市固体废弃物对城市发展的压力主要表现在：①总量日益增加，固废处置和综合利用的压力越来越大。2005年，全国工业固体废物产生量为13.4亿吨，比2000年增加近5.4亿吨。城市生活垃圾产生量也呈直线增长态势，1980年不足0.5亿吨，到2004年达到3.4亿吨，年均增长8.5%。全国城市生活垃圾无害化处理率平均为57.76%，有160个城市的生活垃圾无害化处理率为零，全国近2／3的城市陷入垃圾的包围之中。大量的垃圾简易填埋或露天堆放在城市郊区、江河沿岸，由此引发了水源污染、水质下降和传染病流行等一系列问题。②危险废物对环境的影响呈递增趋势。2004年危险废物产生量达963.0万吨。但无害化处理率不高，2004年有155个城市的危险废物集中处理率为零，全国医疗垃圾集中处理率仅为60.44%。未经处置直接进入环境的危险固废占有相当的比例，威胁环境安全和人体健康。 　　3.土壤污染。土壤是各种污染物最终的“宿营地”，世界上90%的污染物最终滞留在土壤内。土壤污染已成为世界性问题。我国的土壤污染问题也较严重，据初步统计，全国至少有1300-1600万公顷耕地受到农药污染；受工业污染的农田已超过10万公顷，每年因土壤污染减产粮食1000多万吨，因土壤污染而造成的各种农业经济损失合计约200亿元。土壤污染也对城市居民的食品安全产生威胁。 　　（三）城市生态赤字普遍增加 　　中国城市化迅速推进，一方面大量消耗自然的产品和服务，另一方面排放大量废弃物到自然中，需要自然去消纳、背负的生态压力日益增加。 　　生态足迹分析法是衡量一个国家或区域的生态可持续状态的常用工具。一些学者对中国的不同城市的生态足迹进行了计算发现，中国大部分城市的人均生态足迹已超过人均生态承载力，人均生态赤字严重。2001年中国的人均生态足迹为1.61gha／人，而人均生态承载力为0.86gha／人，生态赤字为0.75gha／人。北京（2002年）、上海（2003年）、广州（2000年）的生态足迹分别为2.91gha／人、3.36gha／人、2.5gha／人，生态承载力分别为0.11gha／人、0.46gha／人、0.2gha／人，生态赤字分别达到2.8gha／人、2.9gha／人、2.3gha／人。虽然城市生态赤字在增加，但城市的万元GDP的生态足迹均呈下降趋势。 　　（四）城市基础设施建设滞后 　　大城市和特大城市由于经济实力强，基础设施新建、更新改造力度较大，总体状况好于中小城市。但由于历史欠账多、资金需求大、建设周期长、运行效率低等原因，城市基础设施条件仍然滞后于经济社会发展需要。突出表现在交通设施软、硬件严重不足，交通拥堵状况严重；城市配水、排水、供气管网不能适应城市发展的需求。中小城市及小城镇城市基础设施不足表现尤为突出。2004年“城考”公报显示还有193个城市没有生活污水处理厂。 　　造成城市基础设施供给不足的主要原因是投资不足。世界银行分析认为，发展中国家城市基础设施建设投资比例应当占其全部固定资产投资的9%-15%、GDP的3%-5%。2002年，我国城市基础设施投资总额占GDP的3%，占固定资产投资的7%，以前各年均低于此值。投资不足的原因是政府主导的单一投融资渠道和低效率资金使用。 　　基础设施运营管理方法、手段、理念落后往往造成已建成的设施不能充分发挥作用也是城市基础设施有效供给不足的一个原因。 　　规划、设计不善也是造成城市基础设施供给不足的另一原因。例如很多城市利用国债资金建设了污水处理厂，却没有建设配套的城市污水收集管网。由于规划不当，城市道路经常被作外科手术以填埋各种管线。更值得注意的问题是，设计、建设和运行城市基础设施的指导思想仍是传统的，不符合可持续发展的原则和要求。例如，没有按照节水、节电、建设资源节约型社会的要求来建设基础设施，没有考虑到城市人口增加和土地、水等资源有限的矛盾等。 　　（五）城市与区域发展差距扩大 　　城市与其辐射影响的周围地区之间，包括城市与乡村地区以及城市之间，需要协调发展。可持续发展不但强调同一发展单元在纵向发展时序之间的递延关系，也要求同一时间横断面上各发展单元之间的共荣关系。从这个意义上讲，我国城市与区域发展存在失衡现象。 　　从宏观层面看，城市化的区域发展不平衡。50多年来城市得到快速发展，但东中西部发展很不平衡，城镇结构也不尽合理。这在前文已有叙述。 　　从城乡关系看，城乡差距不断拉大，城乡二元体制约束了城市化进程。从1978年到2003年，城乡居民收入差距几经起伏，从2.6：l扩大到3.2：1，如果考虑城市居民养老、医疗、失业保障和各种福利补贴等非货币因素，城乡收入之比则达6：1。城市化是解决城乡差距的重要方法，但中国却表现为城市化进程与城乡收入差距同向增加，这种不正常的现象尤为引人深思。究其原因，主要是城乡分割的二元体制造成了居民身份不平等，劳动力、土地等生产要素流动不畅；国家财政资源分配不平等；城乡规划与建设各行其是；城乡生态和环境的共同建设缺乏协调等。 　　从城市之间的关系看，区域内城际关系不协调。目前已经形成的几个城市群内部缺乏城乡统筹规划，在城市建设、产业结构等方面存在无序竞争。有序竞争可以使社会资源得到合理配置，通过专业化的分工和合作来相互促进发展，无序的竞争只会带来资源浪费、重复建设和产业同构，加剧区域性环境污染。原本水源丰富的长江三角洲和珠江三角洲地区出现的“水质性缺水”，机场、港口重复建设问题等，都是区域内城市不协调的最好的例证。 　　（六）城市治理能力偏弱 　　在我国的城市化过程中，政府起着决定性的作用。然而，随着城市化进程的进一步深化，城市治理能力不足的缺陷日益凸显，阻碍了城市化向深层次发展。强势政府，治理“越位”。城市化建设需要政府的主导推动，但现实中政府对城市化的主导变成了强制性推动，政府占据了市场应该在城市化中的作用空间。城市化过程中的产业选择与土地征用，产业规划与土地流转宜以市场为主，而现实却是由政府决定，忽略企业和公众的参与权，既给企业的发展带来盲目性，也容易损害农民、市民的利益，导致了“政府失灵”。中央政府各部门在对全国各地区城市建设的宏观调控中，也存在职能越位现象。对地方城市建设的具体项目上的过分干预，脱离了当地发展现状。例如，中央主管部门对许多城市发展轨道交通的规划的审批要求制约并延误了许多城市的发展进程。 　　服务“缺位”，法制“弱位”。“提供公共服务”是政府的分内之责。但当前有很多城市交通拥堵、环境恶化、防灾减灾能力薄弱、公共安全保障不足、社会保障制度欠缺、进城农民工子女不能享受义务教育，这些公共服务没能充分提供，出现城市治理的缺位。政府缺位还表现为城市规划缺乏科学性、连续性、实践性等，造成许多城市发展无序，土地失控。有法不依，政策不能兑现。2004年国家环保总局就《环评法》的执行情况在全国作了专题调研，结果发现，环境影响评价制度的平均执行率只有50%-60%。北京为了缓解城市缺水的紧张状况，自20世纪80年代以来多次颁布了关于城市节约用水工作政策和法规。①但是，北京市民对节水的重要性和紧迫性还认识不足，浪费水的现象普遍存在。大量违反节水政策的案例没有被查处。 　　权益冲突监督乏力。对于城市治理，从中央到地方，各级政府之间以及同级各部门之间都存在着职能交错、责任不清的问题，常常形成了“谁都管理却谁都不管”的尴尬局面。这种现象普遍存在于城市管理的各个环节。例如，参与城市生活垃圾管理的有从中央、省到市多级政府的多个行政主管部门，包括建设部、国家环境保护总局、国家发改委等近十个。城市治理出现权益冲突，造成了城市发展中各项政策与可持续发展的目标得不到协调，制约可持续城市化进程。众所周知，节能环保的小排量汽车在城市交通中，被交通管理部门以性能差、速度慢，导致交通拥堵为理由而受到诸多限制。又如，城市规划部门和土地管理部门分别根据《城市规划法》和《土地管理法》编制城市总体规划和土地利用总体规划，导致二者相互冲突，难以协调。监督纠错机制对提高城市管理能力非常重要。目前的监督主要来自上级监督，但上级主要以听汇报的形式监督下级城市管理工作，夸大、虚假汇报泛滥。集权管理体制，缺乏透明度，与外部的沟通明显不足，城市利益相关者的利益得不到保证。在城市管理体制中缺乏公众参与机制，群众监督太难。 　　四、对策建议 　　（一）采取综合措施，构建资源节约型、环境友好型城市 　　1.合理构建资源价格体系，用价格杠杆调整激励节约资源。以科学方法计算水、能源的生产力与成本，通过公众讨论协商与监督制定适用于不同的消费者、企业、政府部门、公益事业单位的用水、用能标准和价格体系，建立合理利用资源、提高资源利用效率的资源价格体系。在“十一五”期间，在全国主要缺水城市分批陆续实行新的水价格。包括：基本水价限定，累进加价，季节性、丰枯期、分行业定价，鼓励利用再生水的质量差价。在实施新的水价体系的同时，充分考虑低收入弱势群体的利益，以财政补助的方式，保证其基本生活。北京市已经开始试行阶梯水价，已经取得了一些有益经验。需要继续加强研究，逐渐扩大试点。 　　2.加快开发推广节能、节水、节材技术，推行资源节约的市场机制。开发资源节约型技术，推广节约型新产品和新工艺，提高资源利用效率。对新型节水、节能产品的开发者及使用者实行政策倾斜，提供低息贷款或财政补贴。对当前已有的优惠政策进行清理、规范和合并。加大节能基金投入，扩大节能基金适用范围。建立适应市场经济体制要求的节能新机制，积极推行国外普遍采用的综合资源规划、电力需求侧管理、合同能源管理、能效标识管理、自愿协议等节能新机制。 　　3.正确引导消费需求，提倡适度消费、公平消费和绿色消费。城市化水平的提高和居民生活消费质量的改善，对资源环境的消费总量持续快速增加，浪费、奢侈性消费必须得到有效遏制，倡导适度消费。需要研究合理的消费结构，建立相应的价格体系和税收政策，改革现行以生产税为主的税收体系，加大消费税的征收范围和强度；倡导简化包装、绿色包装；控制一次性生活用品的滥用，大力推行废旧物品的再生利用；提倡与地球的承载能力相适应的绿色生活方式，通过环境友好的消费选择带动环境友好产品和服务的生产，形成绿色消费与绿色生产之间的良性互动。 　　重新审视小汽车和住房消费政策。过度发展小汽车是造成交通拥堵、能源消费、空气污染、城市占地的原因之一。不能简单地模仿发达国家的小汽车政策，要充分考虑中国人多地少的国情，小汽车只是交通出行的方式之一，应优先发展城市公共交通系统。城市住房宜以经济适用为主，严格控制占地面积大、消耗资源多的“高档”住宅。 　　（二）控制环境污染，加强城市承载力建设 　　1.科学测定环境承载力，评估城市可持续性。科学测定城市环境承载能力，加强可持续发展监测、环境承载力测定的技术和方法学研究，为可持续发展决策服务。 　　2.加大城市污染防治力度，促进清洁生产。明确中央、地方环境部门的管理职权和管理范围，对跨区域环境污染问题应由中央政府负责。中央政府对区域设置派出机构，监测、协调跨区域环境问题。中央对地方的环境管理实行目标考核，对具体环境管理技术和细则只提供指导，不作具体要求。 　　创新污染防治制度，减少污染防治成本。继续对污水、废气等实施总量控制，根据环境容量和排放绩效分配排放许可。扩大二氧化硫排放权交易试点和参与交易的行业。严格排放标准，加大监测力度，加重违法排污处罚。 　　推行清洁生产，促进循环经济，引导和鼓励企业采用清洁生产工艺和技术，注重资源回收和利用，淘汰、关闭浪费资源、污染环境的落后生产工艺、设备和企业，同时大力发展环保产业。以经济和法律手段从源头上预防和减少固体废弃物的产生，这是从根本上减少固体废弃物的办法。推行并逐步扩大生产者延伸责任制和适用范围，以法律规定生产者对部分产品、包装物实行强制回收制度。加强固体废弃物综合利用和安全处置的研发水平，提高固体废弃物的再利用率。采取综合手段引导废弃物的减量化、资源化和无害化。 　　3.加强城市环境基础设施建设，增大环境容量。推动投资主体、融资渠道多元化。根据基础设施项目的性质和特点，对城市道路、河湖治理等非经营性项目，仍要以政府投资为主体；经营性基础设施项目，在政府政策引导下，要吸引社会资本和外资等多元投资主体共同参与。投资渠道要向政府拨款、政府控股参股、企业利用市场融资和民间、外商直接投资相结合的多样化融资渠道转变。通过特许经营权协议以及有关价格的承诺等，为拓宽城市建设项目投融资渠道创造条件。 　　城市基础设施建设应以提高城市交通综合承载能力、加快城市废水和固体废弃物处理设施及相关配套设施为主。基础设施建设应在科学规划的基础上进行。 　　4.实施可持续交通管理，减少空气污染和能源消耗。优先发展城市公共交通，包括改进公交实施，发展城际和城市轨道交通，重视快速公交系统，应用智能交通和其他技术，提高常规公交系统的效率和服务质量。以增加小汽车使用成本的手段限制小汽车发展，如停车费，拥挤费、道路使用费用等。实施交通需求管理，对交通需求进行抑制、调节和疏导。 　　（三）坚持大中小城市和小城镇协调发展，促进城市群发展 　　1.坚持大中小城市和小城镇协调发展。大城市和小城镇均在城市化进程中具有非常重要的作用。中国的城市化道路，应在充分考虑国情的条件下，以创造良好的人居环境为目标，以城镇化与工业化和经济发展相适应、城镇与乡村协调和可持续发展为准则，以制度创新为动力，坚持大中小城市和小城镇协调发展。大城市要注意克服“城市病”，小城镇要注意环境保护和资源集约。 　　2.建立有利于城市群发展、促进城市之间协调发展的政策和机制。优先发展大中城市和城市群，以大城市为主导推进城市化，发挥其生产要素聚集效应和辐射作用，有效降低交易成本，深化分工，提高生产率，集约化使用各种资源。 　　我国已初步形成了长江三角洲、珠江三角洲、京津冀三大城市群的雏形，以及京津一呼包银、陇海一兰新铁路长江、珠江等经济发展轴带。要充分发挥三大城市群、经济发展轴带对中西部的辐射带动作用，并将这种“轴辐射”与全国各经济区域中心城市对所在区域的“面辐射”相结合，促进全国城市化水平的整体提高。 　　建议跨省区的城市群建立相关政府与有关部门之间的协调机制和机构，统一组织编制城市群区域规划，统筹规划各层次城市的空间组织，统一规划区域内大型公共服务设施，合理安排城市之间的快速交通系统，实现区域交通一体化和其他公共设施的共享，就规划实施中的有关问题进行协调。 　　3.统筹兼顾，促进城乡和地区协调发展。要打破城乡分割和地区分割的体制和思维模式，立足于协调城乡和地区之间的利益关系，实现城乡之间和地区之间的共同发展。统筹考虑和引导城市化进程，在经济发展、产业结构调整、人口迁移、资源利用、环境建设和保护等方面制定有利于城乡良性互动和协调发展的政策，促进城乡一体化。 　　（四）科学规划，依法治市 　　1.加强城市规划科学性与权威性，体现可持续发展理念。一要端正城市规划指导，避免城市定位超越经济发展阶段和资源及环境的承载能力，盲目追求高速度和高标准。要实事求是地分析城市发展的限制性因素和有利条件，从宏观区域经济的高度界定城市发展的总体功能和发展定位，科学界定城市的人口规模、用地规模、环境容量、城市化速度、市场力量和城市产业结构战略性调整的方向和重点。增强城市规划的科学性和指导性。二是城市规划要考虑城市与环境、人与自然的和谐统一，避免城市建设、产业发展对生态环境的破坏，体现可持续发展理念。三是在城市总体规划修编的过程中，要立足城市文化的挖掘，突出气候、人文、地理、历史、经济、民族特色，避免“千城一面”。四是城市规划要注意与区域规划、土地利用总体规划、城市产业规划等有效地衔接。五是积极推行公众参与城市规划的决策、实施、监督全过程。 　　为从法律上保证上述目的，建议修订《城市规划法》。首先，调整城市规划法的指导方法，把控制大城市规模、合理发展中小城市，改为坚持大中小城市和小城镇协调发展。其次，把公众参与城市规划的程序与参与方法、体现可持续发展理念等写入城市规划法。第三，排除与《行政许可法》、《土地管理法》等法律的冲突与矛盾。第四，加强城市规划执法的可操作性。 　　2.加强参与制度建设。建立广泛的公众参与制度是以人为本思想和民主管理思想的基本要求，既可以使政策决策透明公开，有利于监督，同时由于有广泛的社会基础而有利于政策贯彻实施。完善和推广“听证会”制度，对涉及城市发展全局的重大事项，要广泛征询意见，充分进行协商和协调；对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估；对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，使各方的利益需求得到有效表达，扩大人民群众的参与度。建立和完善实绩考核标准和体系，把决策权力和决策后果挂钩，执行权力和执行后果挂钩。建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制。实行政府信息公开制度，强化社会监督的作用，使市政公共工程项目公开招标、实现透明、公平竞争，保证公共资源合理利用。 　　3.加强城市管理法制建设。加强城市管理法制建设、运用法律规范和调节城市利益主体的活动和行为，实现城市管理法制化。建立健全城市管理法规体系，提高立法质量，注重法规配套，突出环境管理的规范化、制度化建设。明确执法职责和责任，加强执法监督，完善城市管理执法机制。坚决制止有令不行，有禁不止的现象，提高执法监督的效率和公正水平。注重法规普及和引导公众守法。（吴向阳 中国社会科学院可持续发展研究中心） 城市化过程中农民工是首要问题 大中小 　　城市化水平还不稳定 　　经济观察报：中国的城市化目前正处在一个什么样的阶段，中国的城市化发展有什么特点？ 　　肖金成：目前中国的城市化处于一个快速推进的阶段。我们还没有达到世界平均水平，所以要追赶“补课”。 　　另外，世界金融危机以后，我国由外需导向为主，转向内外需求并重的发展思路，势必面临一个扩大内需的问题。内需为什么提不高？就是因为我们有大量的人生活在农村。农村的消费结构与城市不同，消费水平很难提高。 　　再次，城市化发展问题实际上还是一个国家竞争力问题。企业劳动力不足，会导致劳动力成本和企业运营成本的提高，从而导致在国际上缺乏竞争力，产业会选择向国外转移。 　　周天勇：目前中国的城市化水平呈现以下几个特点：第一，城市化发展水平滞后于工业化水平；第二，城市化处于中期阶段。城市人口比例比同等发展水平的国家和地区滞后15到20个百分点；农村剩余人口还很多，如城市化率达到80%-90%，还需从农村向城市转移5-6亿人口；第三，城市化在未来的10年到20年中将呈加速发展势态。2010年后，由于农村教育的发展和农村青年一代文化水平的提高，他们追求新的生活方式和较高的工作收益，从农村向城镇转移的速度将加快；第四，放宽设市政策。目前我国设市管得太严，要实现城市化的飞速发展，未来要大量设市。 　　经济观察报：目前城市化发展存在什么问题？ 　　肖金成：在城市化发展过程中农民工的问题是首要问题。第一，46.68%的城市化率实际上是有问题的，因为这个数据是按常住人口统计的，常住人口中包括了1.5亿左右的农民工，实际上这部分人并不是真正的城市人。他们只在城市工作，却享受不到与城市居民同样的福利待遇，另外，他们的工作场所不固定。从这一点来看我国的城市化水平是不稳定的。 　　第二，城市化过程中暴露的问题，如入学难、入托难、看病难、看病贵以及养老保险体制不健全等。养老保险转移接续是一个大问题，现在金融业这么发达还不能实现跨省转移，全国性的社会保障账户还没有建立起来，这不是技术难题，而是政府有关部门和地方政府不作为造成的。 　　第三，城市群的发展问题。现在中国还没有形成一个合理的城市体系，大城市产业集中度很高，中小城市产业吸引力不足。 　　周天勇：农村人口城市化的过程是，离得开，即农村资产能退出；进得来，进入城市没有制度上的障碍；有业就，能找到工作，有收入；留得下，即大部分进入城市的农村人口会有自己产权的固定的住所；享服务，即政府提供平等的教育、卫生等公共服务；有社保，老年和失业后，应当有社会保障。最大的一个问题是农民离不开，资产不能变现，舍不得农村的耕地、林地和宅地，再就是进得来，留不下。首先是就业的问题，然后是住的问题，最后是社会服务均等化的问题。过去的30年，我们城市化的问题可以总结为：一、户籍没有放开，由此转移进入城市的农村人口得不到城市教育、卫生、社保、低保等各方面的公共服务；二、贫民窟不允许存在，而城市房价很高，农民的宅基地不能变现退出，转移人口进得来，留不下；三、在城乡间形成大规模的流动人口，他们工作场所不固定，同时居无定所；此外，农村的老龄化快于城市。 　　农民工可以挥之即去，但能不能召之即来 　　经济观察报：中国应当选择和设计一条怎样的符合中国国情的城市化道路？ 　　肖金成：当前首先要解决的是农民工市民化的问题。例如金融危机到来的时候，很多农民工返乡，假如有失业保障的话，就不用返乡，留在城里完全可以扩大内需。金融危机过去了，当企业得到新的订单时，农民工出现了短缺，珠三角出现了“民工荒”。从“民工慌”到“民工荒”，是政府没有尽到责任的结果。金融危机来了，农民工可以“挥之即去”，但能不能“召之即来”却很难说。 　　其次，农民工本地化。本地化指的是将农民工留在打工的地方，实现在哪儿就业就在哪儿落户。当然这还包括了将其家属转化成城市居民的需求。现在这46.68%里包含的1.5亿农民工，将来会带动近3亿人进城。 　　再次，是城市发展、产业布局问题。通过大城市的产业结构高度化，把制造业转移到中等城市、小城市和小城镇。将来要把中等城市发展成为大城市，把小城市发展成为中等城市，把小城镇发展成为小城市。不同等级规模的城市均成为城市化的载体，提高产业承载能力和人口的吸纳能力。最后，要提高城市的公共服务能力，在子女就学、医疗卫生、养老保障等方面下功夫。 　　周天勇：根据中国城市化的特点，首先，要做的是改革户籍和人口，实现人口的自由居住和迁移。 　　其次，在城市工作和居住的所有人口，都可享受同一城市均等和公平的公共服务，不得有原住民与新住民的不同身份而有制度性歧视。 　　再次，改革土地、地方财税和住房制度，让农村转移入城市的人口有体面的安居房。印度和拉美以“贫民窟”方式转移农村人口；韩国和日本及中国台湾地区通过卖掉宅基地、耕地等土地增加政府收入，同时控制房价、快速提高居民收入，大力发展中小企业帮助农村人口的转移。 　　如果我们不准备用贫民窟的方式解决农村人口进城后留得下的问题，那么学习东亚模式中的一些做法，通过改善收入增长速度、房价上涨指数、农村资产的退出变现、政府对少部分人群提供住宅等，是解决农村人口进入城镇后的四个关键点。需要指出的是，政府将农民工的住房全部包下来，实际上在财政上是不现实的，是一种幻想。 　　中国尚未出现“逆城市化” 　　经济观察报：最近，在中国很多城市，尤其是东部沿海地区农民回流现象比较严重，有媒体称之为“逆城市化”，你如何看待这一现象？ 　　肖金成：我个人认为这不是一种趋势，而是个别现象，现在还不到这个阶段。但是，如果我们现在不为农民工进城采取有效的解决措施，不能实现真正的市民化，有朝一日农民工就会不想进城，城市化进程很可能就会终止。2030年后有可能出现逆城市化。但是那是一个双向对流的过程。到那时因为交通条件的改善，农村环境、卫生医疗条件的改善以及社会保障一体化的实现，可能一部分城市人会选择去农村生活。 　　周天勇：现在说“逆城市化”的确还为时尚早。当前的现象是，来城郊买地的人多了，土地升值了，作为农民，相应的收益就更多，自然会有人选择将户口保留在农村。但在空间上来说，他们不可能到村庄去住，所以中国还不能称出现了“逆城市化”。 　　城市群是城市化发展的主体形态 　　经济观察报：你怎样看待城市群的兴起和形成，它对城市化有何影响？ 　　肖金成：城市化的推进形成了新的城市体系，形成了多个城市群，成为城市化的主要载体。城市群中大城市的产业结构逐渐升级，中小城市的成本优势在逐渐强化，比如消费水平低、土地和劳动力成本低等，而通过交通网络的形成和改善，又能够弱化它们的区位劣势，有利于吸引产业转移。如果城市群里能实现城市的分工合作和功能互补，基础设施共建共享，对城市化就会起到促进和引领的作用，所以“十一五”规划指出：要把城市群作为城市化发展的主体形态。 　　周天勇：城市群的形成，是产业自然发展、转移的过程，是市场机制调节的结果。政府可以做的是完善交通网络，合理引导城市群中的城市功能定位和分工，同时通过打破行政割据，实现城市间的更好合作，促进城市化加速发展。