政治科学论丛第十六期民国91年6月页89

政治科學論叢／第十六期／民國 91年 6月／頁 89∼118 ?????????? ???????????? ???* ? ? 民主政體中，由於民選與文官制度並存，政治與行政的分際何 在，成為行政學界持續探討的課題。美國行政學初興之際的政治行政兩分 說，雖是美國憲政體制下的獨特產物，但行政學文獻中一直缺乏對政治與 行政分際普遍適用的理論。本文分析政治行政兩分說的肯定與否定觀 點，再就憲政體制及政治與行政連續體的觀點，提出政治與行政的虛擬分 際看法。政治與行政的虛擬分際以「政治行政連續體」及「時間」為主軸， 提出「理想型」模式做為分析政治與行政分際的參考架構，並指出其他的 可能模式。「理想型」政治行政虛擬分際可用以說明各類公職人員的政治 行政介面間的行為分際、行政學的政治與行政分際、及各類型政府機關的 政治行政分際。 ?????????????????????????? ??? ? 在民主憲政體制下，政治與行政的分際，是一個不斷浮現，但又難有定論的議 題。民主政治的架構中，政治指的是政府的憲政架構及其運作，包括主要為行政、 立法、司法等核心權力的架構與運作。更核心的是，人民透過選舉而形成的行政、 *????????????????????????????? 政治行政之虛擬分際：由「兩分說」到「理想型」 彭錦鵬 90 立法之政府機制。行政則指的是政府的內部運作，包括憲政架構下，如何形成政府 的組織、文官體系、行政法規，及其他運作規定與行為模式。最簡單的說法是依照 古德諾（Goodnow, 1900）所言，政治是國家意志的表現，而行政是國家意志的執 行。但是國家意志的表現與執行之間是否有一條明確的界線呢？如果有，則界線何 在呢？而如果沒有一條明確的界線，則國家意志的表現如何付諸執行而實現呢？美 國行政學界在整個二十世紀中不斷討論此一議題，先是肯定政治行政兩分說 （politics/administration dichotomy），繼而全面否定，但在實務中又不斷出現對兩 分說的肯定（Campbell and Peters, 1988; Lee, 2001），顯示政治行政分際的問題確實 存在，也無法加以忽視。 威爾遜（Woodrow Wilson）將行政和政治予以區隔的看法，成為其後一百年中 行政學者所熱烈討論的政治行政兩分說之來源。而這一場百年歷史的爭議對行政學 的發展，具有重要的意義。政治行政兩分說的爭議，不只是美國行政學界至今最重 要的議題之一（Fry and Nigro, 1998），更不時引爆出行政學與政治學之間有關範圍、 界限、主導性的學科認同危機。政治行政兩分說是在美國行政學界的獨特現象，然 而為何此一兩分說並不在其他國家形成爭議，則多少反映了行政與政治的分際，並 非兩分說所能圓滿解釋。 過去二十年中新公共管理思潮衝擊下，政府組織的形態多元化，除了國營企業 民營化外，歐美等民主國家政署化（agencification）情形日趨普遍，政府組織有朝 決策與執行機關分離的現象。尤其在英國，政署（agency）制度更被視為政治與行 政有所區隔並表現在組織架構的例證（彭錦鵬，2000）。在公共管理的理念與改革 潮流下，甚至「傳統的」政客與官僚關係的本質亦都發生了程度不一的變化。整體 而言，新公共管理理念下的改革是世界性的，這些改革無疑的，也對傳統的政治行 政兩分說產生影響（Toonen, 2001: 184-185）。 美國行政學界在過去一個世紀中有關政治行政兩分說的論戰已清楚顯示，在實 務上，政治與行政是無法劃清界線的，不僅在從事政治或行政工作的「人」之觀點 上無法劃清，就連在決策與執行的連續過程中也無法劃清界線。但是，如果政治與 行政完全融合，則為何及如何來分別政治與行政呢？更具體的說，如果政治人可以 充分、完全地去從事文官所做的事，則是否要回復到美國的分贓政治時期呢？反 之，常任文官可以完全地參與政治決策過程嗎？從現代政府的組成與演變軌跡來 看，政務人員與常任文官必然有別，政治與行政縱然界線不清，也必有分際。因之 本文首先將就政治行政兩分說的起源及其爭議，探討兩分說存續的理由，並分析政 治行政分際在不同憲政體制下的異同。其次，本文試圖提出政治與行政之間，隨時 間而演變的虛擬分際模式。正如「虛擬政府」主要在呈現政府可以不必以具體的建 築物為據點，而仍能提供人民公共服務一般，政府與行政之虛擬分際模式，希望能 提供政治與行政學界在研究行政事務時的概念型參考架構。 政治科學論叢／第十六期／民國 91年 6月 91 ????????????????? 美國行政學的發端，依照學界的共識，乃起源於一八八七年威爾遜所登在《政 治學季刊》（Political Science Quarterly）的一篇著名文章「行政之研究」（The Study of Administration）。威爾遜對於這篇文章並無太大期望，甚至於認為可能是一篇微 不足道的作品。但相當諷刺的是，將近一百年之後，美國公共行政學會發起一項旨 在確認行政學主要議題的百年議題研究計畫（Centennial’s Agenda Project）中指出， 威爾遜的文章「普遍被認為是公共行政成為一個特定研究領域的開端。」（Carroll and Zuck, 1983: 3） 美國行政學界直到一九七○年代仍認為，政治行政兩分說是起源於威爾遜「行 政之研究」一文，並將該文視為美國行政學的發端。事實上，根據史瓦拉（James Svara）的研究，沙衣（Wallace Sayre）在一九五八年的四頁短文才是真正使「政治 行政兩分說」這一名詞在美國行政學界普遍受到重視的源頭（Svara, 1999: 679-687）。為了深入探討兩分說所造成的爭議與影響，本節將分別討論威爾遜的 政治與行政看法，及其觀念矛盾之處。 ???????????????? 威爾遜在行政學的地位源起於「行政之研究」一文。威爾遜（1856-1924）是 美國政治學會（American Political Science Association）的第六任會長，曾任普林斯 頓（Princenton）大學校長，其後並為美國第廿八位總統。不過他在一八八六年投 稿「行政之研究」一文時，年紀方僅三十歲，時於布萊安莫爾女子學院（Bryn Mawr College for Women）任教。威爾遜的「行政之研究」一文，主要不在討論政治學的 定律為何，而是主張政治學應該集中於研究如何管理政府。（Shafritz and Hyde, 1987: 2 ）他認為行政的研究不僅要集中注意力於當時文官改革時期所重視的人事制度， 也應注重組織與管理。「行政之研究」發表前，美國聯邦政府甫於一八八三年制定 潘得頓法（Pendleton Act），即文官法，以考試取人代替以往分贓性的政治任命。 不過，威爾遜文章中最受行政學者所重視的一點是，他提出要對政治與行政加以區 別的看法，後來被引述為政治行政兩分說的起源。當時的改革運動因為主張公務用 人應基於適才與功績（fitness and merit），而不是基於黨派身份，因此就必然主張 將「政治」排除於文官體系之外。Shafritz與 Hyde因此認為威爾遜所主張的政治行 政兩分說，其實是針對「政黨」（partisan）政治而言。（Shafritz and, Hyde, 1987: 2） 不過，威爾遜所主張的，行政應基於管理的科學而和傳統的政治分離，則對後來的 行政學研究發生重大的影響。將行政學獨立於政治學之外的說法，不但在二次大戰 前深具影響力，也使政治行政分際成為行政學的熱門課題。威爾遜的文章雖然被認 為是政治行政兩分說的始祖，但威爾遜文章的原意是否在於將政治與行政截然兩 政治行政之虛擬分際：由「兩分說」到「理想型」 彭錦鵬 92 分，只強調行政的研究，而不必顧及政治的因素呢？仔細分析「行政的研究」的內 容，則事實並非如此。為使有關兩分說的探討能夠清楚呈現，首先就威爾遜一文中 有關政治行政分際的主要重點加以扼要敘述。引述的原文部份則加以括號呈現。 威爾遜認為行政的事物在美國早已存在，但立國時間短，社會上工作機會多， 人民不虞失業，透過政治技巧的運用就可解決問題，因此無人對行政方法特別加以 研究。美國政治學界以往只研究憲法的相關知識，但事實上到威爾遜的這一代「使 憲法得以“運行”已比制訂憲法更加困難」。需要行政學的原因是要使政府運作的 流程拉直，使政府事務比較不會無效能，是要強化與純化政府的組織，並使其忠實 執行任務。而這就需要學習歐洲的波斯、法國經驗，並使其適合美國環境。 威爾遜指出：「行政的領域是一種事務的領域（a field of business)」，行政的 領域「不同於政治的匆促與爭吵（hurry and strife），在大多數情形下，它甚至於和 憲法研究的爭論領域並不相干。」「行政處於政治的適當範圍之外。（administration lies outside the proper sphere of politics）。行政問題並非政治問題。雖然政治決定行 政的任務，行政在運作其職務時不應受到限制。」威爾遜引述德國學者賓次里（J. K. Bluntschli）的說法，認為行政應與政治及與法律分離。賓氏說政治是「偉大與普遍 事務的國家活動，而行政則是個人與小事的國家活動。政治因之是政治家的特別領 域，而行政是技術官僚的領域。」威爾遜因之說，行政與政治的區別，已是明顯到 不需再加討論。不過他接著說，行政與政治區分的另一面，也就是，憲法問題與行 政問題的區分，並不是那麼容易看出。同時行政與非行政的功能及牽涉到政府部門 之間的政治「管理」，甚至憲法原則就很不容易去劃出分界線。 威爾遜主張「行政是公法的細部及制度性之執行。」「政府行動的大計劃不是 行政事務，而這些計劃的細部執行才是行政事務。」「???????????? ???????????????????????????????????? ????????????????????????????」不過威爾遜也強 調「美國的行政在任何時點都必需對民意保持敏感。」他主張政策並非官員所負責 的，政策不是常任文官的創作，而是政治家的創作，而政治家對民意的責任是直接 而不可避免的。「官僚體只存在於人民日常政治生活之外的國家服務領域。」理想 的文官體制因之要有能力與活力（sense and vigor）地培養出來，並從而獨立自主。 而另一方面官僚體則要透過選舉與經常性的公共諮商，與民意密切結合。 ?????????????? 「行政的研究」主張行政學應該獨立於政治學之外，及行政應該是和政治不相 干的政治行政分際說主張，基本上反映了威爾遜當代的兩項時代潮流，一是企業管 理（Denhardt, 1984: 43）一是政治改革運動（Rosenbloom, 1993: 16）。為使政府的 效率能夠提高，威爾遜主張政府應向私部門學習行政管理的模式。當時的企業管理 及科學主義已大量興起，企業界大量採用新科技，不僅用之於機器也用之於員工。 機器變成了效率的象徵，因之也被視為生產活動與人類組織的範本。基於此，威爾 政治科學論叢／第十六期／民國 91年 6月 93 遜認為，為了要提昇行政效率及行政責任，應該透過基本上是階層制的單一權力中 心來運作。他認為權力如果集中於部會之首長但也不是不負責任，則權力並無危 險。這也就是說，以威爾遜的觀點而言，在追求民主政治時，政府必須儘量遵循企 業的模式，一直到看來似乎不民主的程度。（Denhardt, 1984: 44）而為了要達到有 效的企業管理程度，威爾遜才會主張行政是立於政治之外。 政治行政兩分說的另一時代背景則是反映了十九世紀中期以後美國文官改革 者對「分贓」（spoils）政治的不滿與憤怒。由於美國各級政府的政治恩惠任命 （patronage appointment）導致貪污、缺乏效率及分贓型政客的出現，一八五○年代 甚至有著名史學家認為美國聯邦政府充斥「垃圾」（refuse）人物。而為了使政府 像企業經營一樣有效率 ,就必須使它非政治化。改革者主張文官除了可參加投票 外，不能參與選舉政治，而文官之任用必須基於適才和功績。同時為了維持文官功 績制的邏輯，改革者因之必須堅持絕大部份的行政人員並無合法的政治或政策決定 的功能。（Rosenbloom, 1993: 16）威爾遜的文章中主張將行政由政治中分離出來， 反映了他作為一八八○年代文官改革的最強力支持者的基本理念，也代表了文官改 革運動管理理念之主要訴求。 ???????????? 由於威爾遜對於政治與行政的關係懷有多重的關切，因此其在「行政之研究」 所表達的內容有許多矛盾之處，也造成日後學者在爭辯他是否曾具體主張政治行政 兩分說時，各不相讓。米瓦（Robert D. Miewald）的研究歸納威爾遜在該文的主要 矛盾在於，他想在美國的憲政制度中，揉和英國積極的行政主管及普魯士文官的優 點（Miewald, 1984: 23），以致於無形中冀望在總統制中，達到內閣制下文官主動 行政的境界。 從政治行政分離面而言，威爾遜希望行政人員能免於政治，所以他說： ?????????????????????????⋯⋯?? ?????????discrimination????????????????? ??????????Wilson, 1887: 210-211?? 而政府既需像企業一般運作，行政人就應隨時追求效率。這一段話，顯現了政 治與行政是兩回事，因此可以推論到政治行政兩分說。 然而，威爾遜對於行政人員的期待不僅是有效率又忠實的部屬，更希望他們也 能發揮負責任的權力。他說： ????????????????????????????? ?????????????????????????instrument? ?Wilson, 1887: 212?? 政治行政之虛擬分際：由「兩分說」到「理想型」 彭錦鵬 94 他更說： ????????????????????????????? ???⋯⋯?????????????????????Wilson, 1887: 213?? 對於行政權的運用，威爾遜認為最後的把關在於民意。但是威爾遜一方面肯定 民意應該扮演「權威性的批判者」（authoritative critic）角色，但另一方面則深怕 民意會對行政造成麻煩（meddlesome）。由於民意有可能造成麻煩，所以民意雖然 可做為外在的控制，行政人員也有內在控制的責任（ Fry and Nigro, 1998: 1166-1167）。 威爾遜在「行政之研究」中，並未解決行政人員如何能既為忠實的部屬，同時 又行使政治權力的分際。他只是提出一個民主社會中，行政人員最終面臨的困局， 也就是政策中立是不可能的，而當政策偏好有衝突時，行政人員如果不遵循政治首 長的指示，是有違民主精神的（Stillman, 1973）。 ??????????????? 從政治過程的觀點來看，政策制定的流程中無法精確釐定政治領袖、政務官與 常任文官參與的分際。又由於政策制定以至執行中，常任文官擁有不同程度的裁量 權，因此政治與行政兩分說受到強烈的反對。然而二十世紀中，縱然上半葉並未普 遍使用「兩分說」名詞，但是政治行政兩分說仍不斷引起行政學者的討論乃至爭議 （詳見 Svara, 1999; Waldo, 1948; Kettle, 1993; Lee, 2001: 364）。 ???????? 由於政治與行政兩個名詞的定義與詮釋見仁見智，說法繁多而複雜（參見 Riggs, 1998; Fry and Nigro, 1998），政治行政兩分說在行政學研究上，因其分析、研究的 必要性，而持續受到肯定。肯定說的來源包括以下幾個面向。 ??????????? 首先，政治行政兩分說如前文所提，是針對政治分贓制度的改革訴求，希望民 主政治的政權輪替，不致於造成政府的腐化與無能。並藉著一八八三年文官法的制 定，而使政府用人脫離「分贓」型的人事行政，而進入「功績」型的人事行政時期。 （Rosenbloom, 1993: 202-210）這種將政客與文官加以區隔的兩分做法，反映在政 治事務上，自然就產生政治與行政可以相類似地加以區隔的說法。也就是說，政治 行政兩分說的起源應是來自於「人」的區隔，而非「事的區隔」。 政治科學論叢／第十六期／民國 91年 6月 95 從先進工業國家政務官人數眾多且多具有行政實務角色，而高級常任文官經常 性扮演政治性角色的角度來看（Peters et al., 2001; Peters, 1988），政務官與高級事 務官在政治行政的分際上似乎甚為模糊，但是這些總統或首相的親近幕僚，乃至於 一九八○年代以來普遍創設的高級文官團，如美、紐、澳、英等之高級文官，其人 數均在三、五千人以下，相對於文官體人數而言，比例仍小1。而對不屬於經常性 參與決策制定的絕大多數常任文官而言，政治與行政的分際，包括行政倫理、政治 中立等行為規範的訂定與執行，均屬必須日常面對、有所遵循的界線。因之，從整 體文官體系的觀點來看，政治與行政的分際，縱然不能截然兩分，但卻是必定要有 的界線。 高級文官參與決策在工業先進國家而言，固屬常態，但是他們扮演的角色如果 逾越應有的政治行政分際，則顯然會使民主政治受到損害。以日本而言，日本文官 體系向以幹練、自信著稱，但其權力因乏人挑戰、不受制約而變得漸形傲慢。演變 至今，連日本國會也無法制約文官體系，甚至形成內閣會議由各部常務次長先行審 議決策的情況（Nakamura, 2001: 172-174）。西班牙的情況似乎更糟，恩惠與 政黨任命是該國文官徵募的傳統型態，不只往昔的佛朗哥（Franco）政權如此，即 連 1997 年立法要建立功績能力型的文官體制，也充斥著「例外」情況。西班牙的 政治與行政領域幾乎可說毫無界線可言（Alba, 2001: 91-105）。西班牙的情形正是 美國十九世紀分贓政治的翻版。因此，就文官體系「人」的角度來看，樹立政治與 行政分離的分際，顯然是必要的。 ????????? 其次，將行政區分於政治之外，也來自於「制度論」的提出，也就是主張行政 的研究只針對行政部門的運作而已。魏勞畢一九二七年的教科書「行政學原理」 （Principles of Public Administration）中認為，行政研究只關切行政部門的運作，而 不及於立法與司法部門的政府運作。丹哈特（Robert Denhardt）認為魏勞畢對行政 研究的分際有兩種重要的意義，第一，將行政和政府的一個特定部門聯結起來，事 實上就隱含了政治與行政兩分說，也就是指出了行政可以從政治過程中分出來加以 研究。第二，此種行政研究對象的主張，確認了行政研究只關切對於高度結構化組 織管理效率之改進，而不探討到政治過程與功能的運作。（Denhardt, 1984: 49）魏 勞畢的行政研究重點擺在行政部門的做法,在其後的教科書中,大致也被遵行著。行 政及行政研究因之主要是針對聯邦、州、地方行政部門組織的活動，以及國會、州 議會的獨立局處委員會、公營公司，以及特別機關的活動。在此一傳統的行政學研 1 ?????? 476,000 ???????? 200 ??????????????? 3,000 ??? ?????Senior Civil Service???????????????????? 1,660,000??? 2000??????????????? 7,000?????????Peters et al., 2000: 16??? ?2001????2000????????? 政治行政之虛擬分際：由「兩分說」到「理想型」 彭錦鵬 96 究範圍定義下，行政學的研究對象是包括了行政部門的政府機構與政府公務員。行 政學研究範圍的界定，限制在行政部門的制度觀，似乎來得很自然，也受到美國行 政學者一致的採用，但事實上此種制度觀並未曾對其所隱含的政治行政兩分說加以 探討，並確定為何以及如何劃定政治與行政研究的界線。這也使得丹哈特認為，雖 然理論上政治行政兩分說從未存在或早已消失，但實務上，行政的制度性定義，也 就是主張「行政」只在於解決行政人員所面對的實際問題，則使政治行政兩分說仍 然繼續存在（Denhardt, 1984: 50）。 ?????????? 十九世紀末期美國文官制度的改革旨在消除分贓制度，而改革運動又都集中注 意於都市的改革。但直到一九二○年代時，分贓制仍然盛行，因而促使文官改革者 及行政理論學者，在當時的科學管理運動鼓勵下，堅持行政必須與政治分離 （Stillman, 1973；Denhardt, 1984）。二○年代的學者和威爾遜的看法同樣認為，如 果行政能夠成為非黨派之爭，才能進行科學的分析，也才能效法企業管理的技術。 有「政治與行政必須加以區分」的前提，才能將行政視為一種技術性的現象加以理 解。而此種政治與行政的區分，逐漸形成了較為僵硬的政治行政兩分法。在民主政 治體系中，此種政治與行政分離的行政理論，才能真正取代分贓體系而成為政治學 的正統看法（Rabin and Bowman, 1984: 4）。政治行政兩分說在一九二○及三○年 代奠定了當時機械式行政學的理論基礎。古立克和俄威克（Luther Gulick and Lyndall Urwick）一九三七年出版的行政科學論文（Papers on the Science of Administration） 更代表了當時行政學界對理性主義、效率、行政學原則的強烈認同。這種機械式管 理理論含有兩項重要的概念架構：?「政治」確定「行政」的工作，但「行政」則 處於「政治」之外。?行政可以轉化為一種科學。學者因之將一九二○及三○年代 的政治行政兩分說稱為新威爾遜觀點（New-Wilsonian View）（Rabin and Bowman, 1984: 5）。 ????????? 雖然在二次大戰後的政治行政兩分說就如行政學的諸多「原理」，受到強烈的 質疑與非難，但是政治行政兩分說始終受到許多學者的支持。Mosher 指出，民選 行政首長、行政人員、乃至政治學者各為其本身的利益，也都支持政治行政兩分說 的分離理論。（Mosher, 1982: 8；Riggs, 1998: 1693-1695）政治領袖可藉政治行政分 離以推卸責任給文官。而行政人員則因有政治行政兩分說的存在，而不會強調他們 在影響政策，以免招惹責任上身。學者則不想去研究規範性問題，因為這些問題並 不容易觀察清楚，也很難加以量化處理。總而言之，政治行政兩分說的正統理論， 在行政事務紛擾的年代裏，變成最為大家所接受的參考架構，而扮演著指摽性的角 色。（Rabin and Bowman, 1984: 6）以我國在一九九○年代討論「行政中立」、「政 治中立」的熱烈情況而言，其實也正反映了美國學界及政界在二十世紀中有關政治 政治科學論叢／第十六期／民國 91年 6月 97 行政兩分說的爭執重點，也就是政治與行政的決策與責任分界到底如何決定。 政治行政之虛擬分際：由「兩分說」到「理想型」 彭錦鵬 98 ???????? 政治行政兩分說持續在行政實務上及行政學術研究範疇的界定上得到肯定，但 是在理論分析層次上則受到強烈的挑戰，並且被批評的體無完膚。 ???????????? 緊接在威爾遜之後的古德諾於一九○○年出版一本名為《政治與行政》（Politics and Administration）的書，對於政策決定與行政的區別作了詳細的分析。他批評有 關政府形式架構的三權分立說，即立法、司法、行政各自獨立的說法。因為三權之 間經常會有互相侵犯的地方，而且都是有正當理由的。也就是說，三權分立說所主 張賦予立法部門決定政策的權力，而給行政部門執行政策的角色，事實上是和實務 不相吻合的。因此他將三權分立說，從分析的角度，修改為兩種權力，也就是國家 「意志的表現」（expression of its will）之權力與國家「意志的執行」（execution of its will）之權力。而政治就是國家意志的表達，行政則是國家意志的執行。但是， 古德諾接著指出「雖然政府的兩種主要功能可以加以區分，但是負責執行這些功能 的政府組織則無法加以清楚界定。」（Goodnow, 1900: 16）也就是說，雖然立法部 門是最主要的立法組織，但不只立法部門才能表達國家的意志。由此可以看出，雖 然古德諾有意將政治與行政區分開來，但事實上也都只能承認實務上並不可行。政 治與行政在實務上無法加以區分，在古立克的文章「政治、行政與“新政”」 （Politics, Administration, and the ‘New Deal’）中，有極為精要的說明。古立克認為 行政人員在執行立法付託時，所持有的裁量範圍已達到「每一行為都是裁量與行動 的天衣無縫之網」（every act is a seamless web of discretion and action）。（Gulick, 1933: 61） ????????????????? 行政人員對公務有所裁量的情況在不同機關各有不同，但裁量的行為則是從組 織的最高層至最低層都存在著。對行政人員與行政事務之牽涉政治行政兩分說而 言，行政人員不僅要執行立法的付託，也不只要執行行政的裁量，甚至常會帶有政 策建議者與政策發起者的角色。懷特在一九三○年代的教科書「公共行政的研究」 （The Study of Public Administration）中，雖然也區分了政策與行政係屬不同的領 域，但也指出兩者之間存在著互動關係。也就是公共政策主動權在於行政主管，一 方面行政主管在執行法律規定時要運用裁量權，一方面在政策建議的研擬時，也要 扮演顧問的角色。尤其是因為行政人員具有的公正性與技術能力，使其能做出好的 政策建議。懷特甚至主張「行政也許是政府制訂公共政策時最有準備的部門，而可 以免於對某特定壓力團體的全面施惠。」（White, 1939: 13） 古立克主張行政人員持有裁量空間、懷特認為行政人員具有政策建議的倡議角 色，都說明了文官的作為不免帶有政策或政治色彩。而二次大戰後的阿波比（Paul 政治科學論叢／第十六期／民國 91年 6月 99 Appleby）則更進一步認為文官經由其行政裁量的運作，而扮演重要的政策行為者 角色。「行政人員不斷地為未來訂立規則，也不斷地決定法律的意義，以及法律在 執行時的內涵。」（Appleby, 1949: 7）因此，阿波比甚至明言：行政就是決策（public administration is policy making）。從行政人員在行政事務的政策領域實務上來觀察， 參與政策的起草、建議、推動立法，以及執行，是無可避免的行政過程。 從各國文官體系運作的實況而言，行政人員參與決策的過程與份量並不全然相 同，中低階層文官參與決策，行使裁量的空間甚小，而高級文官則往往深入參與決 策的過程。艾伯巴克等人（Aberbach, Putnam, and Rockman, 1981）對於美、英、法、 德、義、荷及瑞典七國的實證研究顯示，政治與行政精英參與決策的深入情形，除 了英、荷顯現較大的不同外，都充分參與政治與行政決策的完全互動（Aberbach et al., 1981: 219, 230）。彼得斯（B. Guy Peters）更進而將政治主管與高級常任文官之 間的互動關係予以分類為五種模式，以說明這兩種人彼此互動之密切（Peters, 1988）。他提到的第一種模式，即正式的模式（Formal Model），主要在描述英國 傳統文官匿名辦事，而由政務官負起政治責任的西敏式（Westminster）模式。英國 高級文官縱然參與決策並享有大權，但卻保持政治與行政互不相干的表象。其他五 種模式則都呈現政務官與高級文官垂直型或水平型的密切互動，政治與行政界線模 糊。其他學者有關政務官與常任文官互動關係的研究也都說明高級文官參與決策的 程度深入，政治與行政兩分看法顯不實際（Campbell and Wilson, 1995；Aucoin, 1995；Peters and Pierre, 2001）。不過，由於行政學者在分析政客（politician）與官 僚（bureaucrat）時，大多針對高級常任文官為比較對象，甚至像以德國內閣之文官 而擔任政黨任命職位為主題，政治與行政角色高度重疊，當然形成與政客不相上下 的決策重要性（Schroter, 2001: 69-71；Aberbach et al., 1981: 95）。相對的，中下階 層文官參與政治性決策的機會，自然隨職階而相對降低。 ????????????? 政治行政兩分說的探討是美國行政學界百年來爭論不休的議題，但是支持論、 否定論或修正論的任何一方，似乎都未能將政治行政兩分說作一客觀公正的理論性 探討。也就是說，至今仍未能使政治行政兩分說能夠在人類的政治經驗與政治制度 架構上做一清楚的解釋。如果以美國行政學界的各種文獻探討來看，政治行政兩分 說經常地被當作一個具有攻防性質的議題，或是一個佐證性的主題，來說明它的存 在或不存在，甚至設法去解決政治行政兩分說下所存在的困境。但是政治行政兩分 說的分析與運用在行政事務的處理上，確實具有無法抹殺的作用。因此我們要進一 步探討的是，政治行政兩分法究竟是否為美國政治環境下的特有產物？為何兩分說 在美國變成爭議不斷的議題，而兩分說究竟應該用什麼角度來加以觀察與解釋？如 果政治行政的分際是一連續體的概念，則有何模式作為分析的參考架構呢？ 政治行政之虛擬分際：由「兩分說」到「理想型」 彭錦鵬 100 ??????????????????? ?????????????? 美國行政學界有關政治行政兩分說的研究，本質上是美國憲政體制下的獨特產 物。如果只就美國憲法及其政治制度環境，探討政治與行政的關係，並試圖得到政 治與行政應該維持何種關係的結論，將無法脫離「美國」環境的限制，因之也就無 法得到較宏觀的跨國性解釋。事實上，如果從各國不同政治體制的情況來加觀察， 美國行政學界習慣於將大部份的美國經驗，視為具有各國普遍適用的原則，這種認 知與心態不但不正確也是站不住腳的（Riggs, 1998: 1667）。主張以比較觀點來研 究美國行政的雷格斯（Fred Riggs）就認為，政治行政兩分說是一項神話（myth）， 而這項神話有助於美國政府調和其總統制之下的許多矛盾，並使得十八世紀古老的 政府體系得以倖存至今（Riggs, 1991）。雷格斯強調要瞭解美國的制度，就要先研 究其基本的憲法特點。他認為美國三權分立存在的基礎是因為總統既為政府首長， 並為國家元首，他是民選而有固定任期的，因之不會受到國會不信任投票的影響而 去職。但是為了維持三權分立，總統制之下的總統就必須和國會來共同決定政治性 任命，而此一政治性任命，就使文官體系充滿了恩惠與分贓（Riggs, 1991）。相對 的，國會式（內閣）政體由於是由執政內閣共同行使此一任命權力，就不會受到來 自國會議員的個別壓力。總統制之下，如要政府運作得宜，就必須善為管理，而為 達有效管理的目的，總統制的政府就強烈依賴其所經由功績制而選任的常任文官。 於是總統一方面需要與國會妥協以決定政治任命（即政治考慮），一方面又需任命 優秀的常任文官以盡管理之責（即功績考慮），同時又要使其政治任命的常任文官 或非常任文官，皆能服從其執政方向（即課責考慮）。這三方面的人事任命考慮因 素往往隱含內在的衝突，因而造成美國總統在政治任命的廣泛幅度、專業能力等方 面受到普遍的關切（施能傑，1994；彭錦鵬，1989）。 其次，就美國文官體系的執行面而言，文官政策的運作也受到三方面交叉的影 響，也就是總統、國會與司法。這種交叉的壓力不可避免地制訂出不一致的政策， 也使官員與民眾感到困擾。總統、國會與司法三部門同時決定行政作為上相重疊的 目標，使得政府行政的諸多價值，如效率、效能、代表性、回應性、合法性與人權 等，產生相衝突的現象（Riggs, 1991）。行政部門強調效率與效能，國會強調代表 性與回應性，司法部門則強調合法性與人權。美國聯邦政府文官體面臨的多元價值 體系及所引起的困擾，可參閱羅森布（David Rosenbloom）的詳盡論述（Rosenbloom, 1998）。雷格斯則更進一步認為，美國如要維持一個總統轄下統一的文官體，或是 一個副部長以下無黨派色彩的常任文官體，就無法再使用目前的憲法。因此他從憲 政的角度主張，兩分說的神話就是為了要維持美國的總統制2。兩分說至少可達到 2 ????????????????????????????????????????? 政治科學論叢／第十六期／民國 91年 6月 101 以下的作用?有助於建立廣泛而獨特，無黨派色彩的常任文官制度，但又不致於廢 掉恩惠任命（Newland, 1987）?使美國行政學者疏於研究政務官的「行政」角色。 ?使政治學者疏於瞭解常任文官不可避免的「政治性」角色。?更使美國的政治學 與行政學研究產生有害而且混淆的裂痕（Riggs, 1991）。雷格斯指出以上政治行政 兩分說的作用，其前三項是針對「人」的分類，也就是政務官與常任文官之間的角 色與關係而立論。雷格斯從不同憲政制度的比較途徑，指出美國憲制下的政治任 命，存在行政與立法價值的妥協與衝突。事實上，就美國行政學界乃至政界，尤其 是聯邦政府的層次，特別強調政治行政兩分說在「人」方面的適用，反映了政務官 帶有行政色彩，行政人員帶有政治恩惠任命的傳統下，就算想分出政治行政分際也 無法加以釐清的困境。 美國憲政體制下難以維持一個不具黨派色彩而又統一在總統指揮下的文官體 系，是否為總統制的普遍特色，基於總統制實施國家的眾多及實施年份長短不一， 也許尚難有定論。但是以總統制最為普及的南美洲國家來看，由於政變頻仍，憲法 秩序難以長期維持，功績制的文官體制迄今難以生根（Chaudhry et al., 1994），因 此也就難以對「獨立有效運作的中立文官體制有助於維持政治穩定」的命題加以驗 證。以南美洲人口最多，同時平均國民所得也在南美名列前茅的國家巴西而言，其 一九八八年時的五十七萬行政人員，只有百分之八是依照公務人員法律及競爭規則 而任用（Holanda, 1994: 181），其餘均係非功績制下的任用，則所謂政治與行政分 際之講求，自然不具太大實質意義。 ???????????? 內閣制國家的政治行政分際，相對於總統制是比較清楚的。主要的原因在於政 治與行政的融合為一，內閣由國會產生，內閣制的運作立基於政治中立、永續運作 的文官體制。尤其是英國西敏式的文官體下，常任文官在政策過程中向有匿名與政 治中立的傳統。從政務官與常任文官之間的「人」觀點上看，文官之管理有其單獨 獨立的體系，政治與行政是明顯二分，而只在常務次長階層才出現與政治領導者有 著微妙互動的情形。英國的常任文官體系在內閣制之下，由於其文官政治中立傳 統、政務官人數較少，及內閣與首相所擁有的政治任命權較為完整，不必受到國會 的牽制，因此政務官的政治責任較易清楚顯現，而一般文官的角色與負責對象也不 易產生模糊的現象。 法國在其第五共和憲政體制下，係屬半總統制或半內閣制（Riggs, 1991），部 ?????????????? retainer ?????????????????????? ?careerist?????????????????????????????????????? ????????????????????????????????????????? ????????????????????????????????????????? ???????????????????????????????????{????? 政治行政之虛擬分際：由「兩分說」到「理想型」 彭錦鵬 102 會政務官的決定權取決於在國會內擁有多數席次的政黨或政黨聯合。但是政務官的 產生就如英國一般，人數不多，而權力的來源也是單一的，而非像美國的來自多種 的交叉壓力。法國公務員在法律保護下得競選或當選國會等各種議會議員，或因此 而出任政務性職位，並保留其公務員之職位3。此種法律制度雖使常任文官與政務 官的界線趨於模糊，但是法國文官義務立基於公務中立原則而對國家盡忠的傳統 （Rohr, 1991），則仍使法國政務官與常任文官的政治與行政關係保持較為清楚的 兩分關係。 內閣制下行政立法權力合一的政府體系固然因文官匿名的傳統而使政治與行 政的分際較為明顯，但是內閣及各部會為使決策能有更多專家能力與經驗的參與， 就延攬了部分較高階或幹練的文官加入決策的核心，如法國各部的 Cabinet 人員或 德國的「政治性文官」（political civil servant）。德國政治性文官適用於文官的最 高兩階，部長隨時可請此類文官「暫時退休」4，但因政治性文官的性質較類似於 借調為政務官，與一般文官之保持專業、永業並不致於產生衝突。德國高級文官的 「政治性退休」傳統和西敏式傳統明顯有別，但是透過「政治性退休」而使高級文 官的政黨效忠，不會與執政黨乃至不會與部長政治意見相左的任命機制，仍使得政 治與行政的分際維持清楚的界線（Schröter, 2001: 7）。政治與行政的界線在人的方 面既有明確的分野，則縱然政務官與高級文官有極為密切的互動關係與互動型態 （Aberbach, Putnam and Rockman, 1981；Peters, 1988），政治行政兩分說就不會引 起太大的重視。 因此，從憲政體制與文官傳統的觀點來看，美國政務官與常任文官的政治、行 政角色糾纏不清，是其憲政原理三權分立，尤其是行政與立法分立，及政治任命包 含職位廣度與深度均遠較內閣制國家明顯為大所導致的結果。從憲政體制的相異之 處來加觀察，它會影響到政務官的產生來源、人數多寡、負責的對象（總統或總統 加國會）及其對政治、行政責任分界的拿捏與掌握。內閣制國家的政務官與常任文 官體系各有其任命的清楚、單一的政治、法律基礎，使兩類官員的政治責任與行政 責任，不論是基於法律或長期實踐，都比較容易釐清。但是在美國的總統制制度下， 行政與立法權分立，卻無可避免地造成行政與立法的人為割裂、政治任命的多種政 治考慮與交叉壓力、政務官負責對象的雙元化等之現象（彭錦鵬，2001）。這些現 象造成了政治行政兩分說在美國環境下持續成為討論的重點。 3 ??????????????????? 83-634???????????????????? 4 ??????????????????????????????temporary executive duties??????????????????????????????????Schröter, 2001?? 政治科學論叢／第十六期／民國 91年 6月 103 ???????????????–????????? 美國行政學界百餘年來對於政治與行政兩者的分野與範圍之討論，由威爾遜提 出政治行政之區別（distinction），到其後變成截然的兩分（dichotomy），然後再 被視為政治行政混雜在一起（mixing），直到一九八○年代之後，更多的學者才重 新加以思考，並認為政治行政是一連續體（continuum）的存在，或重新肯定政治行 政兩分說在分析概念上的價值。一九八四年出版名為政治與行政 Politics and Administration的書中，主編將有關政治行政兩分法的爭議及褒貶稱之為一種理論的 循環。首先是很單純的接受兩分說，接著是完全的否定，再到將行政中的政治涉入 視為理所當然，最後才重新思考政治與行政的角色（Rabin and Bowman, 1984: 7）。 政治行政的區分，很明顯並不在於主張有一條一分為二的分界線。范萊坡主張 兩分說的定義僅在於「政治和行政之間的一種距離（當然是變動的距離）」（Van Riper, 1987: 407）。但是在分析概念的層次上將政治與行政作一清楚的兩分是有必 要的。於是所謂政治與行政的意義，可以用古德諾所稱公共意志的表達及公共意志 的執行來做解釋。但是公共意志的表達究竟是指政治或指決策或包括政治與公共政 策的決定兩者，則必須進一步釐清。羅森布認為威爾遜兩分說的時代背景是十九世 紀末期的政治改革運動，並指出威爾遜在「行政之研究」一文中所使用的「政治」 一詞，實際上包括了兩種意義，一種是黨派（ partisanship）和恩惠（patronage）的 政治，一種是政策決定。（Rosembloom, 1984: 104）有了這種「政治」內涵的區分， 從政治到行政的過程（process）就呈現了一種連續體的現象。以圖一來加解釋，最 初威爾遜在「行政之研究」所說的「行政處於政治的適當範圍之外」是圖中之 a線 所示。古德諾所區分的公共意志之表達與執行則如 b 線所示。羅森布對威爾遜在 「行政之研究」的「政治」一詞所分析者則如圖中 c線所示。但是羅氏的分析雖然 指出政治中包含了公共政策決策的部份，而決策的過程在實務上必然有行政人員的 參與運作，也就是在 c線左邊決策過程中，會有政客與行政人員同時參與的情況， 但此情況卻無法表現在 c線的連續體上。對於威爾遜在其寫作「行政之研究」後的 作品所認為「行政人員就是政客，他們需要有決定倫理性決定的自由空間」5 之看 法，c 線自然更難加以清楚表達。可見 c 線所想表達政治行政關係係由恩惠、黨派 到決策、行政的過程，忽略了在黨派、決策乃至行政過程中，融入了政治與行政不 斷互動的真實狀況。 5 ??? Robert D. Miewald, “The Origins of Wilson’s Thought: The German Tradition and the Organic State,” in Jack Rabin and James S. Bowman, eds., Politics and Administration: Woodrow Wilson and American Public Administration, New York, NY: Marcel Dekker, Inc., p. 25 政治行政之虛擬分際：由「兩分說」到「理想型」 彭錦鵬 104 c 行政 administration 恩惠／黨派／政策 Patronage/partisanship/policy羅森布對威爾 遜說法的解釋 國家意志的執行 Execution of the state will 國家意志的表達 Expression of the state will 古德諾看法 b 政治行政兩分法 a 行政 administration 政治 politics ??????????????????????? ?????ideal type??? 政治行政的分際在政府實務運作上包括兩種因素，即人的因素和政治行政過程 的因素，亦即過程中的時間因素。如果將民選官員（廣義的民選官員包括民選首長、 議員、政務官，以下均用民選官員稱呼）和行政人員的互動視為一連續體6，而時間 過程也是連續體，則可建構出如圖二所示由雙軸（政治行政連續體和時間連續體） 構成的理想型政治行政分際模式7。就時間與政治過程的流程來加觀察，政治作為 的發動並非純然政客的運作，往往也有行政人員、行政運作細節的考慮。反之，在 時間軸的另一極端，行政細節之規劃及行政人員的裁量空間，也可能涉入政治的考 慮。但是圖二所顯示的是，雖然行政在政策形成之初始階段就參與政治的運作，但 卻無妨於政治始終居於行政事務的主導地位。政治的末端才是行政的起始。以 x時 點而言，政治、行政連續體，明顯是由政治為主導力量，反之在 y時點，則行政的 色彩比較明顯，而政治則較少涉入，這即是行政執行的正常現象。政治行政虛擬分 際的分界點從時間序列（例如由 x到 y）來看，就構成了一條由左下角往右上不斷 移動的對角線。對角線之上代表政治主導的比例、份量，對角線以下代表行政執行 的比例範圍。 民選官員決定政策走向與內容，行政人員則扮演參贊的角色，提供政策規劃、 執行的意見，有助於政策的形成。這種政治/行政涉入比重的關係是一種流動性的 6 ????????????????????????????????????????? ???????????????????????????????????????? ????????????????????????????????????????? ??????????????? 7 ????????????????????????????????????????? ????????????????????????????????????????? ?????????? Svara, 1985, 1998?? 政治科學論叢／第十六期／民國 91年 6月 105 互動，政治、行政各有扮演的份量，也就是圖二中，a與 b的比重是隨時會改變的。 時間越往後，則ａ的比重往往越形減少，而 b 的比重則越形增加，在 y 時點時，a′ 則明顯小於 b′，也就是此時政治的成分變小，而行政執行的份量佔有顯著的比例。 圖二要表達的理想型模式是認為：?在民主政治中，民選官員由於受到民意的付 託，對於政策擁有決定的權力，政策的良窳是政務首長的責任，而非行政人員的責 任。?政策的推動隨著時間的推演，行政人員逐漸增加其扮演的角色和份量。就政 策推動的先後時點加以觀察，行政人員扮演的角色和份量與時間成正比。?由於政 策的成果責任在於政務人員，行政人員除依法行政外，必須服從政務人員的政策決 定。 b b′ 行政 ? ? ? ? ? ? ? x 政治 a′ a y 時 間 ??????????????? 不過這一政治行政虛擬分際的理想型模式，在實務上並不一定是一成不變的。 相反的，政治行政的分際往往受到政務人員涉入行政領域之能力、意願的影響，而 呈現不同的態樣。理想型的政治行政分際反映文官體系大別為政務人員、常務人員 對政府事務的推動本質及政治性成分乃先高後低的實際狀況。不過政治行政的分際 因為互動的情形不同而將產生圖三中 B、C、D 三種不同的情形，反而美國行政學 界爭論不休的政治行政兩分說如圖三 A所示，只是一種虛構的神話，以下分別加以 論述。 ?????????????? 政治行政兩分模式（圖三 A）是指廿世紀上半葉美國在形成行政學術界的研究 領域時所共同認定的看法，亦即無論在任一時點，對於任一政策而言，政治之中含