香港特别行政区与台湾地区选举制度评介

香港特别行政区与台湾地区选举评介 武玉龙,张 睿 (中国人民解放军南京政治学院 军事理论教育二系,江苏 南京 210003) 摘 要:香港特别行政区和台湾地区均是我国主权范围下享有较大自治权的地区。两者保持着其资本主义的 生产制度和生活方式不变,享有广泛的经济政治自治。但是由于人文历史和法律传统差异,两者的各种制度也存在 很大的不同。用比较法研究两者的法律问题,特别是研究两者选举制度,在某些程度上有利于我国统一进程及民法 法系和普通法法系的进步。 关键词:选举制度;香港特区;台湾地区 中图分类号:D621.4 文献标识码:A 文章编号:1009-6051(2008)04-0040-04 收稿日期:2008-05-29 作者简介:武玉龙(1984-),男,山东临沂人,中国人民解放军南京政治学院硕士研究生。 我国存在多种选举制度,其中大陆采取社会 主义的人民代大会制而港澳台地区采取的是资 本主义竞选机制。特别是香港特区和台湾地区作 为我国重要组成部分,二者的基本经济结构和生 产生活方式大体一致,而政治体制特别是选举制 度却有很大的差异。本文试图用比较法知识予以 剖析。 一、基本法规定的香港选举制度 根据 《中华人民共和国香港特别行政区基本 法》第四章的有关规定,香港的政治体制主要包括 行政长官、行政机关、立法机关、司法机关、区域组 织和公务人员。出于探讨目的的需求,本文在此只 对香港特别行政区的行政长官和立法机关选举进 行介绍。 (一)香港特别行政区行政长官的选举 根据基本法的规定,香港特别行政区行政长 官是香港特区的首长,对外代表香港特别行政区, 对中国中央人民政府和香港特别行政区负责;同 时,行政长官也是香港特别行政区政府的首长,对 立法会负责。 基本法第 44条对当选行政长官的资格进行 了规定:“香港特别行政区行政长官由年满四十周 岁,在香港通常居住连续满二十年并在外国无居 留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民 担任。”此条款充分体现了“港人治港”的政策。基 本法规定,香港特别行政区行政长官是在当地通 过选举或协商产生,由中央人民政府任命,此处的 任命权是中国对香港享有完整主权象征。就香港 的几次选举来看,行政长官的产生是根据香港特 别行政区的实际情况和循序渐进的原则而进行 的,整个选举过程中,由一个有广泛代表性的提名 选举委员会按民主程序提名后普选产生。提名选 举委员会由各界共 800人组成,任期 5年,各个界 别的划分由选举法规定,各界别法定团体根据分 配名额和选举办法自行选举委员会委员,选举委 员以个人身份投票;不少于 100名的选举委员会 可联合提名行政长官的候选人,每名委员只可提 出一名候选人,选举委员会根据提名的名单,凭一 人一票无记名投票选举行政长官候选人;第一任 行政长官,由推选委员会在当地以协商或协商后 提名选举,推荐第一任行政长官人选,报请中央人 民政府任命。根据回归时制定的法律,第三任即 2007年后的行政长官选举的产生办法可以修改, 但须经立法会全体会议2/3多数通过,行政长官同 意,报全国人大常委会批准。2007年第三任行政长 官产生后,经过合法程序决定,自 2010年第四任 香港特别行政区行政长官将通过香港选民普选产 生,这将是香港历史上第一次由普通选民直接选 举香港的行政首长,普选制度的实行必将令香港 的明天更美好。 (二)香港特别行政区立法会的选举 第30卷 第4期 临沂师范学院学报 2008年08月 Vol.30No.4 JOURNALOFLINYINORMALUNIVERSITY Aug.2008 40 香港特别行政区立法会是香港的立法机关, 是享有高度自治权的香港地方政权的重要组成部 分。基本法赋予立法会广泛的立法权,同时对议员 产生进行了详尽的规定。 和行政长官不同,议员当选的身份不一定仅 限于由在外国无居留权的香港特别行政区永久性 居民中的中国公民担纲,同时根据基本法第 67条 的规定还可以是非中国籍的香港特别行政区永久 性居民和在外国有居留权的香港特别行政区永久 性居民也可以当选为香港特别行政区立法会议 员,其所占比例不得超过立法会全体议员的百分 之二十。这是由于考虑一个世纪以来香港始终作 为国际知名的自由贸易港,城市容纳了很多外籍 人士同时也有很多的香港居民获得外国居住权, 为了保障香港各个阶层参与到香港管理中来,真 正实现“港人治港”的方针,依据香港的实际情况, 制定了本条款。如此就保障了香港议员能够最广 泛地代表香港各级利益,保障立法的公正与全面。 立法会具体的选举产生办法是根据香港的实 际情况和循序渐进的原则而规定的,最终的目标 是实现全部议员由普选产生。法律规定香港的第 一、二、三届立法会采用直接选举和间接选举混合 的方式产生。其中由功能团体选出的议员在前三 届中均为 30名;由选举委员会选出的议员逐渐减 少至取消,即在第一届为10名,第二届为 6名,第 三届则取消选举委员会的选举;由分区直接选举 产生的议员逐渐增多,第一届为 20人,第二届为 24人,第三届为30人。上述各区直接选举的选区 划分,投票办法,各个功能界别和法定团体的划 分、议员名额的分配、选举办法及选举委员选举议 员的办法,由特别行政区政府提出并经过立法会 通过的选举加以规定;第二、三届立法会的具体选 举办法,由特别行政区的选举法加以规定;自第四 届以后(含第四届)的选举修改办法同行政长官选 举办法一致。香港特别行政区立法会除第一届任 期为两年外,每届任期4年;如经行政长官依法解 散,须于3个月内,重新选举产生。 二、当今的台湾选举制度 有学者说:“台湾的政治就是一个政党选举政 治。”台湾采取“政党轮替”的执政方式,每到大选 台湾的一切似乎都在围绕政党和选举展开。诚然, 选举要能运作就必须要有政党的配合,政党在选 举的过程中具有提名候选人与组织政府的功能。 现代社会由于分工日益精细,公民对于专业知识 以外的信息往往所知有限,因此在面对众多良莠 不齐的候选人时常常不知如何选择。而政党为了 在选战中获得胜利,对于候选人的挑选必须特别 谨慎,如此一来选民是透过政党的提名筛选再从 中加以选择。此外,政党为了争取选民的支持,往 往将选民间分散的意见汇集起来纳入政纲之中以 供选民选择,而选民则可在政党取得政权时根据 其所提之政纲判断其施政行为,以为下次选举时 支持与否的参考,透过这样的程序“责任政治”才 得以遂行。因此,政党在一些地区中日益重要,政 党与选举的关系越来越密切,政治性的选举已成 为非政党参与不可的趋势。 一般而言,台湾有三大选举最为引人注意,即 为“总统”选举,“立委选举”和“地方选举”。 (一)“总统”选举 “总统”被称为台湾地区最高行政长官,“总 统”选举的主要法律依据是“中华民国宪法”及其 “增修条文”和“总统、副总统选举罢免法”。 “总统”的选举主要是依政党推荐的方式向 “中央”选举委员会申请登记候选人,其条件为在 “中华民国自由地区”继续居住四个月以上且曾设 籍十五年以上之选举人年满四十岁,得申请登记 为“总统、副总统候选人”。“总统、副总统”实行联 名登记,由全体人民直接选举。其选举基本原则采 取相对多数获胜制,即每一选民只投一票,由选区 内得票最多的人当选的制度。 (二)“立委”选举 “立委”即“立法委员”,是台湾地区所谓“最高 立法机关”———“立法院”的组成成员。其选举主要 法律依据是“中华民国宪法”及其增修条文、公职 人员选举罢免法等法律的相关条文。这些法律对 “立委”候选人资格作出了十分具体的规定,如: “选举人年满23岁,得于其行使选举权之选举区 登记为公职人员候选人。”还“得由依法设立之政 党登记为中央公职人员全国不分区选举之候选 人”。“侨居国外之中华民国国民年满 23岁,未曾 设有户籍或已将户籍迁出国外连续八年以上者, 得由依法设立之政党登记为中央公职人员侨居国 外国民选举之候选人。”另外,“立委”候选人资格 由其所谓“中央选举委员会”审定通过后,还必须 按规定出示表件和缴纳一定数量的保证金。在当 代台湾“立法院”有着十分重要的地位和作用,对 于“总统”和“行政院长”的权力结构也有着重大的 41 影响力,所以“立委”选举也受到台湾政界的广泛 重视。 (三)“地方公职”选举 根据台湾“公职人员选举罢免法”可以看出, 所谓“地方公职人员”也就是包括省(市)、县(市)、乡 (镇、市)和村等各级地方“民意机构”的代议人员 和各级地方“政府”的行政首长,全部由具备资格 的选民直接选出。各级地方“民意机构”的代表与 “立委”要求基本相同。但行政首长年龄限制则有 所不同:省(市)长候选人须年满三十五岁;县(市) 长候选人须年满三十岁;乡(镇、市)长候选人须年 满二十六岁。各种“公职人员”候选人资格,由其主 管选举委员会审定,和“立委”选举一样,具备“地 方公职”候选人资格后,也必须按照有关选举委员 会之规定出示表件和缴纳一定数量的保证金。 三、两者选举制度的评介 香港和台湾的选举均属于资本主义政治体制 下的选举,其实质是相近甚至是一样的,但是在具 体的选举程序和公正保障中存有一定的差距。 (一)两者的共性 1.两者社会制度的共性。 香港和台湾实行的是资本主义生产生活方 式,其经济结构决定着其作为上层建筑的政治制 度和选举制度为完整的资本主义政治选举制度。 两地区选举的各方候选人所代表的利益均有显著 的资产阶级性质,这一点和祖国内地的选举具有 根本的不同。由于社会制度和上层建筑的共性,决 定了两者的选举性质和选举结果的导向。在此方 式下,即等于限制了候选人的身份资格。 2.公开选举过程的共性。 香港下一届选举将要实施的和当今台湾正在 实施的选举过程是类似的,即采取全部选民投票 的方式。全民普选的实施的最大优点是充分肯定 民意,真实还原选民意志,但其缺点也是显著 的———电视、报纸等媒体可能会引导选民甚至欺 骗选民,从而致使选民的利益受到损失。 (二)两者的差别 1.地区法律渊源带来的法律差别。 中国古代特别是清朝的法律和习惯是香港特 别行政区和台湾地区共同的法律渊源,但是随着 社会的发展和生产生活的进步,这些古代的习惯 法有很多已经在现行法律中很难体现出来了。 香港和台湾均有被殖民史。香港成为英国殖 民地后,英国几乎把其自身的法律制度原封不动 的复制到香港,令香港在很短的时间内从一个典 型的民法法系地区变成一个典型的普通法法系地 区。经过一个世纪的历史演变,形成了一套完整的 司法制衡体系,构建了一个完善的法治社会。台湾 自《马关条约》后沦陷为日本殖民地,由于日本帝 国主义和中国同属于一个法律体系即民法法系, 因此清政府在台湾的政制架构还有一定的保留。 在作为殖民地的50年里,台湾的法律传统可能成 为唯一没有被大规模破坏的传统了。直到1945年 中国政府收复台湾,国民党的政制机构也随之登 陆台湾,并在很大程度上影响这台湾现今的政制。 一般认为,香港和台湾地区的选举差别是由 于法律规定所造成的,而法律规定的差别则主要 是由于历史带来的法律体系和法律渊源的差别造 成的。就现状来看,香港特别行政区依然实行以判 例制为主的普通法体系,香港地区的法律渊源主 要包括:中华人民共和国宪法、香港特别行政区基 本法、回归后予以保留的香港原法律(主要包括不 具有殖民色彩的英国和香港制定的成文法与判例 法、中国传统法律和习惯)、香港特别行政区立法 机关制定的法律、适用于香港特别行政区的全国 性法律以及适用于香港特别行政区的国际条约。 而台湾地区的法律渊源主要包括:“中华民国宪 法”、1949年 10月以前由中华民国立法机关制定 的法律、1949年10月之后有台湾地方立法机关制 定的“法律”、中国传统习惯法及适用于台湾的国 际条约。 由于历史问题,台湾当局不正视自身地位,始 终盗用“中央”之名分,造成其很多立法在制定之 初即违法,这也影响这台湾和香港法律渊源的差 别。 2.个人参与和政党参与。 香港和台湾地区在进行选举时有一个直观的 不同:香港是以个人为单位的竞选,而台湾主要采 取以政党参与竞选的选举模式。在当今国际政制 中,很少有国家或地区采用以个人为主导的竞选 模式。个人竞选模式最大优点在于有利于社会的 稳定———个人如果能在选举中获胜,其意义在于 这个人得到一个社会较为广泛的认可。这个人的 本身就是公信力的象征,而能为自身赢得这种公 信力的人必然在某一个或某些知识能力层面上有 超强的过人之处。而缺点就是容易造成过度的权 力集中,导致公权力失衡。另外,执政期间执政效 42 能的发挥也多取决于个人。相对于个人竞选,政党 竞选则具备有能够极大发挥宣传资源和执政资源 的优点。在政党政治中,赢得了执政权的人并不是 完全享有执政权的人———获得执政权地位或者成 为领导人地位的不仅仅是人,更重要的是他所代 表的政党。选举的胜利意味着他的政党被称作为 执政党,而其他政党则被称为在野党,二者的辛酸 不言而喻。但缺点在于可能因为执政人的一丝细 微的差错导致整个政党执政的失败,进而造成政 党组织的松散。这些优劣在近十年的香港、台湾政 坛上体现得非常醒目。 (1)政府首长选举中的法律差别:在政制上, 香港和台湾均采取首长负责制。特区行政长官和 地方领导人都享有较大的权力,包括行政权和一 定的立法权。由于两者历史问题解决的现状不同, 香港特区行政长官经过选举后要报请中央人民政 府批准,而台湾地方领导人则为选战获胜即当选。 在选举任用中,相对于台湾相对多数获胜的原则, 香港更加具有合理性。相对多数在执行中,可能会 造成候选人只对稳定票源服务,当选后只向稳定 票源负责,而致使更大多数的社会民众得到不公 正待遇,引发社会矛盾。 (2)立法机关选举中的法律差别:立法机关成 员的选举差别主要体现在当选人身份上。台湾对 一切公职人员的候选人采取了绝对的属人主义, 对因“归化”等原因的移民均不给于被选举地位。 香港基本法则较为宽松,允许立法会不超过20% 的当选议员为非中国籍的香港特别行政区永久性 居民和在外国有居留权的香港特别行政区永久性 居民也可以当选为香港特别行政区立法会议员, 以保证香港国际自由港的地位和捍卫香港各阶层 居民利益。 3.选举结果认可和其他具体程序的差别。 两者选举结果认可有很大的差别,香港特别 行政区建立以后其一切重要权力均完全属于中 央,因此香港的选举结果必须经过中央的确认后 方可生效。而由于台湾地位的特别性,台湾的选举 结果自选票计票公布结果后即为生效,而不需要 中国中央政府的确认。 由于“一国两制”在香港特别行政区的实施, 香港的行政长官经过中央政府任命后,其作为香 港最高行政长官的身份得到世界各国的普遍认 可,这种认可是包括官方在内的。在此基础上香港 行政长官可以其官方身份参加一些允许地区参加 的国际地区组织会议,如APEC会议等。而台湾地 区领导人由于不能得到中国合法政府的认可或确 认,其地位在国际法上不具有完整性,其身份特别 是官方身份不能得到认可。 在其他具体程序上,两地区也有很大差别,这 主要是两者的历史文化和政治民主传统造成的。 其实质也仅仅是程序的不同,其本质依然是资本 主义政治生活方式。 1997年中华人民共和国政府已经对香港恢复 行使了行政主权,台湾问题作为历史遗留问题也 必将随着历史的脚步而解决。用比较法学的方法 论研究香港和台湾的各种制度特别是研究台湾的 政制,有利于我们对台湾制定政策和争取民心,同 时可以指导我国解决台湾问题之后制定 《中华人 民共和国台湾基本法》。 参考文献: [1]刘国深.当代台湾政治分析[M].北京:九州出版社,2002. [2]高民政.台湾政治[M].北京:华文出版社,2000. [3]刘国深.台湾政治概论[M].北京:九州出版社,2006. ASurveyoftheElectoralSystemofHKSARandTaiwanRegion WUYu-long,ZHANGRui (DepartmentofMilitaryTheoryEducation,NanjingUniversityofPoliticsofthePLA,NanjingJiangsu210003,China) Abstract:TheHongKongSpecialAdministrativeRegion(HKSAR)andTaiwanRegionexerciseahighdegreeofautonomy underChinesesovereignty.Bothofthemmaintaintheircapitalisticmodeofproductionandlifestyle,enjoyingextensiveautono- myonpolityandeconomy.Buttherearemanydifferencesintheirsocialsystemsduetothedifferencesoftheirhumanitieshistory andlegislationtradition.Usingcomparativelawtostudythetworegions’law,especiallytheelectoralsystem,maybebeneficialto ourreunificationandtotheadvancementofourcivillawsystemandcommonlawsystem. Keywords:electoralsystem;HKSAR;TaiwanRegion 责任编辑:张秀军 43