行政·奥斯特罗姆多中心治理

大城市地区的政府组织 文森特·奥斯特罗姆 查尔斯·M·蒂伯特和罗伯特·瓦伦 著 毛寿龙 译 因为大城市地区不是法律上的实体，“大城市政府问题”这一隐喻常常用来概括要发生的困难的特色。从这一视点出发，大城市地区的人民没有总体的政府机构来直接解决他们所共同面对的一系列的问题。联邦和州政府机构、县、市和特别区等各种各样的机构治理着大城市地区的公共事务。 这一观点假定大城市地区政治单位的多样化实际上是一种病态的现象。它断定政府太多，而不是政府不足。其病症是“职能重复”和“交叠管辖”。认为自主的政府单位，为了自己的利益活动，没有能力解决广阔大城市社群的各种各样的问题。大城市的政治格局是“百衲布式的”，其组织是“有组织的混乱”。改革的是把大城市地区重组进更大的单位，提供一个“总体的大城市框架”，来集中各种各样的政府功能。认为只有一个主导决策中心的政治体制是大城市政府的理想模式。“巨人国”(Gargantua)就是其名字。 每个地方政府单位独立行动，不顾及大城市地区其他公共利益，这一假设只有有限的效力。可以把大城市地区具有多种政治管辖单位的传统治理模式看作是“多中心的政治体制”，这更为适当。“多中心”意味着许多决策中心，它们在形式上是相互独立的。无论它们是真的独立运作，或者构成了一个相互依赖的关系体系，这是一个特定情况下的经验问题。它们相互之间通过竞争性的关系考虑对方，开展多种契约性的和合作性的事务，或者利用中央的机制来解决冲突，在这种程度上，大城市地区多个政治管辖单位可以以连续的方式运作，其互动行为的模式是一致的，并且是可预见的。如果是这样，那么它们就可以说成是作为一个“体系”运作的。 把大城市地区的政府看成是多中心政治体制的研究应该优先于任何把它看成是病态的判断。对大城市社群许多公共问题处理方面的绩效作出任何合理的判断之前，应先分析该体制的结构和行为。大城市地区如何被治理，对此进行更好的分析能够导致更为适当的重组和改革措施。 本文是一个初步的努力，旨在探索多中心政治体制在治理大城市地区方面的若干潜力。我们把大城市地区治理的“事务”看成是提供“公益物品与服务”。论文的第一部分将考查这些公益物品和服务的特殊性质。 然后我们将转向分析提供它们的公共组织之构造范围的问题。这一讨论与大城市地区任何政治结构的分析相关。接着，简短地讨论巨人国公共组织的问题。最后，尤其是根据洛杉矶大城市地区的经验分析多中心政治体制的组织模式。 　 第一节 公益物品与服务性质 本节将考查某些物品和服务由公共供给而不是由私人供给的条件。区别这些条件的三个观点颇有益处：(1)公益物品源于控制间接后果、外部效应或者溢出效应的努力；(2)要提供公益物品是因为某些物品和服务是不可分的；(3)公益物品构成了社群事务所偏好状态的维持。 一、控制间接后果 若干年前，约翰·杜威这样界定了公与私之间的区别：“私与公之间界线划定的基础是某些事实的程度和范围如此重要需要控制，无论通过约束还是通过鼓励”(Dewey, 1927: 15)，这已成为传统的。交易的间接后果影响非直接相关的其他人，这也可以说成是“外部效应”或者“溢出效应”。这些间接受到影响的人被看作是即时交易之外的。某些外部效应具有有利的或者有益的性质；其他则是不利的或者有害的。 有利的外部效应常常为创设它们的经济单位重新取得。比如，一个大规模超市的建设者，可能对附近的杂货店产生外部效应。如果超市的建设者也控制着附近的土地，他就能够通过提高租金或者通过两个企业的共同所有权来抓住对杂货店产生的外部效应。从建设者的角度来看，他已经把外部效应“内部化”了(Krutilla and Eckstein, 1958: 69ff)。 在有利的外部效应不能为私人当事人内部化的情况下，就可能缺少充分的机制，可能就要呼吁公共机构来提供一种物品或者服务。私人拥有的公园，即使收取入门费，也不能抵消成本。如果更好的邻里生活环境这一外部效应的价值能够计算成美元，这样的公园就可能是有利可图的。 不利的溢出效应或者外部效应是另外一回事。提炼厂排烟雾，它的管理者很少有积极性安装昂贵的设备来清除烟雾。外部不经济的控制或者内部化往往落在公共机构身上。因此，政府的功能就是使外部效应(积极的或者消极的)内部化，因为对于某些物品，生产者和消费者不能或者不愿意为自己使其外部效应内部化，这一内部化的进程就是“公益物品”。 并不是所有的公益物品都是同等规模的。规模包括外部效应的地理范围以及集中度或者严重程度两个方面。一个游戏场所对邻近地区产生外部效应，而国防活动则对整个国家有利，并对国外的许多人产生影响。因此，每一个公益物品都涉及到某种“公共性”。就如约翰·杜威所阐述的定义所说，“公共是所有这些人构成的，他们受到交易之间接后果的影响到这一地步，极其有必要使这些结果的提供得以系统化”(Dewey, 1927: 15-16)。公共的概念对于后文探讨公共组织适当规模标准的讨论是重要的。 二、可分性 经济学家所普遍使用的标准，公益物品和服务以及相应的大城市地区的政府功能可以与私益物品区别开来。一个私益物品必须是“可分的”，即它作为商品或者服务，是易于分割的，以备在私人市场购买和出售。那些不为私益物品付费的人就能够被排除在外，不能享受其收益。经济学家把这一观念概括为“排他性原则”(Musgrave, 1959, 尤其是第1章)。与杜威概括公益物品之性质的路子相反，排他性原则着重于在实践上不能排除某些人受益。比如，国防不由私人企业提供，因为原因之一是不付钱的公民也依然能够享受其收益。进而言之，如果公民假定其他人会付费，从而低估了其对国防的偏好，没有建防空洞，结果就是国防得不到适当的供给。 多数城市的公益物品如消防和治安或者消除空气污染，也不是可分的；它们也不可能只向愿意付费的个人出售(Tiebout, 1956)。这表明这两个问题要由公共组织来解决。 首先，私益物品由于易可分，因而可以度量和量化。相反，公益物品一般是不能如此度量的。如果警察力量规模越大，产出大概就会增加。但是到底多少好，却没有一个准确的答案。进而言之，当生产要素能够以可量度的产出单位得以量化时，生产过程才能够得到比较严格的控制。比较合理的定价政策也是可能的。有了可量化的投入和产出数据，任何生产过程都能够得到分析，不同生产模式的绩效也就能够进行比较以鉴别其效率。因此，理性控制公益物品和服务生产和供给所依靠的因素之一是发展有效的衡量标准；这就牵涉到了共同成本的配置和共同收益的分配问题。 第二个密切相关的问题是如何评估不直接付费就能够受益的人的成本。只有课税权的公共机构才能努力在各种受益人之间分配公益物品的成本。下文讨论的政治代表的规模标准考虑到公益物品和私益物品的这一区别如何影响公共机构的组织。 三、维持社群所偏好的事务状态 排他性原则提供了一个标准，来把大多数公益物品与私益物品区别开来，但并不如通常所认为的，厘清或者了确定公共服务经济中组织模式的条件。然而，通过把公益物品看成是“维持社群事务所偏好状态”，我们就可以修改可分性的概念，它就既适于某种衡量和量化，并且也因此而更有助于厘清大城市地区公共服务组织的标准。这一修改就是把排他性原则从单个的消费者扩展到制定范围内某个领域的所有居住者。 小规模运作的家庭户供热系统要衡量其投入量比较容易，就此能够说明这一概念。它所维持的家庭户的温度对于家庭来说是共同的收益，家庭规模的边际变化对于这一家庭公益物品的维持成本没有实质性的效应。由于对于家庭有益的物品是有效地局限于家庭的，外部的人被排除在外，对于他们来说也没有实质性的溢出效应或者外部效应。家庭物品在较大的社群中不是一个公益物品。因此，在大多数社群中，家庭供热被看作是一种私益物品。类似地，在居民小区范围或者社群范围内的一个公益物品在适当的范围里也可以看作是“可分的”，这样在这一范围之外的其他人可以排除在外，不能使用。以此方式，比如在纽约城附近的某些社群里，停车场和海滩的运用严格地限于本地居民，他们的税大概维持了这些娱乐设施。 无论那里，这都是可行的，把家庭类比为一个具有特定温度的生活环境的“包”，这可以普遍化，并应用于在特定的地方政府边界范围内所欲的事务状态的维持。就如温度和供热成本是能够衡量的，同样也可能开发直接或者接近的衡量标准，来衡量给定社群事务状态下许多公益物品和服务的生产，以及提供它们的成本。比如，空气污染清洁项目可以通过在空气样本中发现的一系列污染物的量来加以衡量。给定清洁空气的成本，就可以说明某些所偏好的容忍水平。 同样，任何社群都有“潜在的火灾损失”，其量为如果没有消防品供给所可能遭受的损失。然后，这一潜在的损失与实际火灾损失之间的差异就是消防服务的产出或者“生产”，净火灾损失可以表述为该社群与火灾相关的“事务状态”。当然，消防不可能消除火灾损失，而只能减少火灾损失。任何彻底消除的努力很可能如此昂贵，以致于成本大大高于收益。“所偏好的”事务状态是一种最优水平的绩效，在此收益高于成本。因此，社群消防部门的供给作为一种公益物品，可以被看作是为该社群维持所偏好的消防事务状态，其收益通常也可限于其居民。 警察保护也可以同样的方式来对待。比如，交通巡逻警使交通流量最优化，从而减少财产损失和人身伤害。即使完全的控制是可能的，成本也会如此之大，所偏好的警察保护事务状态反而会较差劲。 然而，必须承认，警察保护和许多其他公共服务与垃圾收集或者空气污染减少相比，绩效水平或者经所得比较难于衡量或量化。近似的衡量手段，诸如每个月或者每千人每年不同类型出击行动的总体逮捕量没有多少意义，除非考虑该社群所存在的各种条件。由于缺少较好的衡量指标，决策者往往被迫假定所偏好的事务状态被界定为对于公共服务需求与来自纳税人的抱怨之间的平衡。 尽管公益物品的产出可能是不能分的，但这并不意味着其实质上的投入不可能进行。灭蚊药喷洒所产生的所偏好的事务状态是为整个社群所共享的，而喷洒的供给和设备是可以分割的。这就是说，灭蚊药喷洒能够通过与公共机构签约的私商来生产。 这说明了一个重要的关键，公益物品和服务的生产有必要与公共付费的提供区别开来。政府提供不必介入公共生产，实际上，从原始材料到制成品的某个阶段上，每种公益物品都天然地具有私人渊源。因此，一个公共机构通过与私人企业的契约安排，或者与其他公共机构的契约安排，能够为地方社群提供公共服务，而不用亲自介入生产事务。 当所欲的绩效水平或者净收益能够为可衡量的指标说明时，就可以引入严格的要素来保证对公益物品生产进行实质性的控制，即使生产本身是独立的机构或者企业的功能。生产者能够负责使事务状态维持在特定的容忍限度内，负责提供服务的机构能够确定适当的绩效。公共服务经济中绩效水平的衡量和量化的发展，其结果就是允许在公益物品和服务的生产和提供的组织模式方面允许更大量的灵活性。 如果杜威的定义得以扩展，以包含一般的“事物”，而不限于行为者的“行为”或者他们之间的“交易”，那么他的观点与作为维持所偏好的事务状态的公益物品的概念是一致的(Dewey, 1927: 4-5)。公共控制寻求使这些事物内部化，人们认为这些事物的结果会直接或者间接地损害社群内的各个方面，内部化的方式是约束负面的结果，促进有利的结果。 最后，这一分析表明，在人类经验的世界中，私益物品与公益物品截然不同。特定物品的技术性质部分地影响其分化或者可分性的程度，这构成了这些物品的分配和利用的特色。蔬菜和风景不可能以同样的方式操作。无论公共管制的程度如何，许多私益物品有溢出效应，由其他社群成员来承担部分收益和成本。在所有巨大的社群中，大多数人在哲学上接受了社群巨大所带来的某些成本，如空气污染、交通拥挤、噪音以及各种各样的不舒适，其依据是这一假设，这些都是居住在大城市所引起之收益的必然的伴生物。 　 第二节 公共组织的规模 把地方政府单位的边界看作是提供公益物品提供的“包”，这样在这一边界范围之外的人就被排除在公益物品的使用之外，我们就可以说，哪里公益物品在适当的边界范围内适当地打包了，公益物品就已经被成功地内部化了。哪里外部效应溢出到邻近的社群，公益物品就没有被充分地内部化。 在为公益物品的生产和提供适当的“包”时，应该考虑若干标准。这些标准包括控制、效率、政治代表和自主决定。不必说，它们之间有时是相互冲突的。 一、控制的标准 应用于公共服务生产的公共组织之范围的第一个标准是政治管辖区的边界状况包括了要控制的相关事物。事物在空间上的分布不是千篇一律的；它们在不同的条件下出现，边界的界定准确度可多可少。比如，河流的流域由分水岭界定。社会互动在空间上的配置各不相同，其边界也可以概略地进行界定。换言之，可以描述所有现象，使之与具体的边界状况有关，而控制的标准则要求在确定公共组织的范围时要考虑这些因素。否则，公共机构无法管制一组事物，以实现某种所偏好的事务状态。如果边界不能适当地得以调整，可能的结果就是把政府的职能转移给另外的单位，它在范围上能适于满足更适当的控制的标准。 比如，帕萨迪纳遭到了烟雾的严重侵袭，但是城市的边界状况没有囊括足以保证有效控制适当的气象和社会空间、从而包括引起南加里福尼亚“烟雾区”重要变量的区域。实际上，在南加里福尼亚没有任何独立的城市能够囊括这一问题。在洛杉矶大城市社群中，人们组织了县空气污染控制区。即使这些县级组织也无法适当地满足有效控制的标准，这导致加里福尼亚州政府承担日益重要的烟雾控制任务。 二、效率的标准 最有效的解决要求修改边界状况，以保障公益物品和服务的生产者的最有利的规模经济，同时也保障有效控制。比如，两条溪流有不同的水文特征，它们可以分别进行有效的控制；但是，如果一起管理，两者的潜力就可以相互补充。洛杉矶欧文斯河(Owens River)和洛杉矶河的共同管理就是如此，它们通过围绕谢拉斯山长达300英里的洛杉矶水管相互补充水。共同管理在娱乐设施和水、电生产方面有较大的共同收益。 诸如技术发展和劳动力的技术或者熟练等其他因素也能够对作为必要的组织规模的标准之效率产生影响。如果在城市街道上画中央条纹的机器能够大规模地有效使用，就可要求特殊的安排来使若干小城市共同行动以提供这样的服务。在非共同的和昂贵的专业技术的使用方面，这也是正确的；精神病院和监狱也可以这样处理，而不是作为一个城市的事情来处理。 三、政治代表的标准 公共组织规模的另外一个标准要求在其决策安排中包括适当的政治利益派别。交易的直接参与者易于只是协商其自己的利益，而不管对他人产生的间接影响或者溢出效应。第三方的利益可能被忽视。公共组织寻求考虑第三方效应，方式是在进行公共决策和控制公共事务时使各种各样的利益内部化。在确定要使之在组织内内部化的各种利益方面，具体说明任何政治管辖的边界或者规模状况是重要的。 考察公共组织的政治设计时，要求考虑三个规模要素。正式组织的规模指的是提供某种公益物品的政府单位的规模。公共(the public)，就如前文所说，由受到这一供给影响的人构成。政治社群可以界定为在决定是否和如何提供这一公益物品时实际考虑的对象。受这种决定影响的人不同于影响作出这一决定的人。假定责任标准符合民主理论，理想的解决方案就要求这三个边界处于同一范围内。哪里事实上这三个边界状况相互不同，哪里就出现规模的问题。 如果公共交易的直接和间接的受益者包括在公共组织的范围之内，在原则上就有手段来评估对于受益者进行公共控制的成本。除了收入再分配被作为一项公共政策的事务来处理之外，向受益者征收公益物品和服务提供的成本的能力，能保障经济资源得到有效配置。 不同组别的交易所包含的公共各不相同：与一个组别相关的公共局限于一个小区范围之内，而另一个有关的公共则可能包括全世界的大部分人口。在这两个极端之间存在着大量潜在的公共组织规模。给定特定水平的信息、技术、沟通和特定的身份模式，就可以想像这一景象，对于每一个不同的公益物品来说都有一个适当规模的公共组织。如果这些条件和环境变化了，每一组交易的公共规模也应该相应地改变。如果不是这样，还会怎样呢？ 哪里政治社群不包括整个公共，某些利益就可能被忽略。比如一个城市可能决定在其边界上释放污水，而那里受到影响的公众可能在决策时没有发言权。另一方面，那里政治社群包含了整个公共，而且还包括不受该交易影响的人，而当没有人要求时不受影响的人却被给予发表意见的机会。结果就可能导致奇怪的行动。在具有300万人口的城市里，整个政治社群可能不是进行地方运动场地规划的适当决策机制。 然而，政府“太大(太小)、不能处理问题”的陈述经常忽略了这一可能性，公共和政治社群的规模不必与公共组织正式边界的规模相吻合。公共组织之间的非正式的安排可以建立足够大的政治社群，来处理任何特定的公共问题。与此类似，公共组织也可能在其边界之内组织若干政治社群来处理只影响其局部人口的问题。除非允许或者较大或者较小的政治社群的正式机制得到了研究，否则公共组织的规模就是不适当的，这样的结论可能是错误的。 从政治社群的角度来看，正式公共组织的规模只是说明了正式的边界。既然在与要提供的公益物品的数量相比，可行的政府单位数量是有限的，一个公共、一个政治社群、一个正式的政治组织，这种一对一的景象是不可行的。而且，有关的公共是变化的。即使在某个时候，正式的公共组织、政治社群和公共是一致的，经过一段时间，它们也会变得不一致。结果，公共组织要求(1)重新构造自己，(2)自愿协作，或者协作失败，(3)转向其他层次的政府，在影响和受公共交易影响的利益派别之间寻求适当的解决。 四、地方自主决定的标准 有效控制、效率、包含适当的政治利益集团的标准，能够根据一般的理论基础得以确定，但是它们在任何政治体制中得以应用则取决于特定的制度，使之有权确定规模的问题。在美国，参加地方政府组织的条件常常要求这些标准为地方社群中的公民决策所控制，即从属于自主决定的考虑。 在合并程序中表现的地方自主决定模式，常常要求地方公民愿意设立合并程序，并要求地方选民批准该程序。受地方同意和地方控制，有实质性的自治规则来确定地方官员要照顾什么社群利益，这些官员如何得以组织，并负起责任，完成其公共任务。 市政事务的地方自主治理假设公益物品能够成功地内部化。地方管辖区纯粹的“市政”事务，大概不会对其他政治社群产生问题。哪里内部化是不可能的，哪里控制常常不能维持，地方政府单位就变成了另一个“利益”集团，该集团追求超越其边界对其他社群产生溢出效应的公益物品或者潜在的公益物品。 在任何自主治理体制中隐含的地方公共服务的选择，都预设公共组织的模式以及在一个大城市地区不同地方社群中提供的公益物品在实际上是多种多样的。地方自治的模式和自治规则构成了对多中心体制的实质性承诺。 　 第三节 巨人国的公共组织 因为所有组织模式都不是完全有效的、富有回应性的或者富有代表性的，就应该考虑在巨人国中为不同类型的公共服务提供组织的问题，这与多中心政治体制的问题相反。这一简短的讨论只是在理论上触及巨型体制中组织多种公共服务的因素。 毫无疑问，巨人国为许多巨型的公共服务提供适当的组织规模。对于港口和机场设施、大宗运输、卫生设施以及输水等供给来说，巨人国组织可能是最适当的。根据定义，巨人国应该最能够在大城市层次处理大城市范围内的问题。 然而，具有单一主导决策中心的巨人国，也易于成为其自己复杂的等级官僚结构的受害者。其复杂的沟通渠道使其行政对于社群中许多较为地方化的公共利益缺乏回应性。巨人国公共服务维持控制的成本可能如此之高，以致于其公益物品的生产在总体上是缺乏效率的。 结果，巨人国可能变得不敏感、笨重，不能满足地方公民日常生活所要求的对公益物品的需求。比如，即使由地方居民承担改善的费用，维修街道或者人行便道也需要花两三年时间。地方十字路口交通控制的改进也需要花不合理的时间。某些决策者追求他们的利益比其他人更加成功。对于其他人来说，缺乏有效的组织，可能导致政策出现明显的高度偏差。在巨人国中，官僚缺乏回应性，可能在地方公民中产生挫折感和犬儒主义，这些公民发现没有途径来补救具有公共性质的地方性问题。市政改革可能变成只是“抛弃无赖”的事。公民不能接触充分的信息，以在投票时作精明的判断。在大型公共组织中缺乏有效的沟通，实际上也可能导致公共生活黯然失色，社群萎靡不振。 因此，巨人国的问题是要认识到在其边界之内存在着各种各样的较小规模的公共。许多较小规模公共的利益可以在较小的政治社群范围内进行适当的协商，而不要求与大型体制有关的中央集权决策者的关心。认识较小规模之公共的任务是一个“实地”或者“现场”组织的问题。然而，大型体制中官僚持续地缺乏回应性，表明这一问题不易得到解决。大规模的、覆盖大城市范围的组织对于有限数量的公共服务来说无疑是适当的，但是对于大城市地区所需要的所有公共服务的提供来说并不是最适当规模的组织。 　 第四节 多中心政治体制的公共组织 与单个管辖单位相比，多中心的政治体制在多大程度上是适当的，对此不能作任何先验的判断。大城市地区的人所追求的各种公益物品利益的多样性，能够在许多不同层次的背景下得以调控。多中心体制面临着这一问题，在更为广袤的大城市地区内跨越每一个正式实体的职能上的或者地域上的约束，实现更为广泛的社群利益或者公共利益。进而言之，单一的管辖单位则面临着这一问题，在该巨型体制内认识到并组织各种各样的辅助性的利益组合。在巨人国中次优要比多中心体制中的超优更易于实现，这是大可置疑的。 多中心政治体制的绩效只有借助于可能存在于各种各样单位之间的协作、竞争和冲突的模式才能得到理解和评估。如果不同组别的公共利益在协商者之中得到了适当的代表，并且当共同行动对于所有有关各方都产生了更大的回报时，协作性安排并不困难。契约安排就会生长起来。结果，这一对多中心政治体制行为的讨论将着眼于更为困难的竞争、冲突及其解决的问题。如果多中心政治体制能够解决冲突，并在适当的约束之内维持竞争，那么它就能够是富有活力的安排，来解决大城市地区的各种各样的公共问题。 一、竞争 哪里公益物品和服务的提供已经在一个公共管辖区内成功地得以内部化了，根据定义，哪里就没有实质性的溢出效应。在这些情况下，市政服务经济中的竞争就不会有有害的结果。大城市地区公共服务生产者之间的竞争模式，就如市场中企业之间的竞争一样，也可以产生实质性的收益，因为整个体制的运作中在为了更有效的解决的压力之下引入了自我规范的倾向。 在较大的大城市社群内多种多样的独立地方政府机构中服务层次的多样性，可以给地方居民提供半市场性质的选择，允许他们在大城市社群中选择特定的社群，该社群最适合于他们所希望的公共服务水平。然后，公共服务机构可能被迫在与征税有关的服务层次上展开竞争。然而，这样的竞争对于某些公益物品来说是适当的，它们在给定的政治管辖区边界范围内得到了适当的内部化。 许多地方政府单位彼此之间地理位置很接近，有关其他单位之绩效的信息可公开得到，在这些情况下地方政府之间一般都存在适于竞争的条件。信息能够导致攀比，攀比则能够导致模仿更为有效的单位之运作以提高绩效的压力。哪里一个以上的公共管辖单位能够在单一区域里提供服务，哪里就可以发展进一步的竞争。公共管辖单位之间提供具体的公共服务的契约性安排，长期以来已经为每个管辖单位提供了竞争性的选择，否则这些单位可以自己生产自己的服务。 公益物品和服务的提供与其生产相区分，开启了最大的可能性，来重新界定其公共服务经济中的经济职能。在服务提供方面，根据绩效标准可以维持公共控制，同时还允许在生产公共服务的机构之间发展越来越多的竞争。 比如，1954年洛杉矶县兼并了莱克伍德市，它扩展了市政服务生产承包合同体系，向半市场的目标发展。根据所谓的莱克伍德新近合并了一些城市，这些城市与县或者其他适当的机构签订合同，生产地方社群所需要的所有市政服务。 每一个城市的市政服务都实行承包合同制。在未为县政府合并的地区，超过一般绩效水平的大部分服务均需要协商。每一个城市也可以选择自己为自己生产市政服务。私人承包者已经从事了诸如街道清扫、工程、街道保养修理以及有关的公共工作等方面的市政服务。某些合同已经与邻近的城市商定。随着承包商数量的增加，竞争带来了取得更多的回应性和更高的效率的压力。 把公益物品的生产与提供区分开来，这就有可能分化、利用和衡量生产，同时继续对公民消费者提供无差别的公益物品。因此，根据莱克伍德的计划，洛杉矶县已经把警察服务的生产打包了，每一个都由持续巡逻的警车以及辅助服务组成。价格落实在每一个持续巡逻之警车包上，市政府可以以此为基础把警察服务让人承包。在地方社群内，警察服务依然作为一个公益物品向整个社群提供。 源于生产标准与政治代表标准之间可能冲突的规模问题，可以以此方式得到有效的解决。不同公益物品生产的有效组织规模可能相当独立于公益物品和服务适当消费的规模。但是，承包商之间的竞争可以使生产方面利用最有效的组织，而在地方社群的服务提供方面，则由截然不同的利益社群和不同规模的组织来控制。 生产与提供相分离，也可能有使地方政府变成等同于消费者协会的效应。尽管韦布夫妇把地方政府看成是消费者协会，在美国市政府中生产标准占主导地位，这已经在很大程度上导致了消费者利益处于次要的地位(S. Webb and B. Webb, 1922: 437 ff)。然而，城市组织起来为地方公民提供由其他机构生产的公共服务，也可指望这样的城市为消费者利益提供更多的代表机会。比如，在洛杉矶县受所谓的莱克伍德计划影响的城市里，地方行政长官日益成为地方消费者利益的发言人或者讨价还价者。 行政长官的这一角色与大型公司购买者是类似的。公共服务承包者数量越多，竞争越多，就越好，认识到这一点的地方行政长官会寻求扩展其潜在供应者的数量。随着竞争越来越多，承包商就会对其所处理的消费者的需求越来越敏感。 在洛杉矶县承包体制中公益物品的生产，也已经对县政府产生了相当大的压力，使其变得对由地方城市组织起来的公共服务对象的需求更加具有回应性。运作程序和组织安排方面的重要变革已经引入了县警察保护、消防、图书馆服务、街道保养、建筑检查以及工程服务等方面街道行政事务，以提高效率和增加回应性。 在这些情况下，在以许多不同规模的组织提供多种多样的公益物品方面，以及在为公益物品的生产和消费提供最优安排方面，多中心的政治体制可以是富有活力的。随着生产方面半市场条件的发展，市场组织的灵活性和回应性大多可在公共服务经济中得以实现。 可以预料，竞争性公共服务经济的管制方面会有若干困难。经济上的定价和成本分配取决于市政服务的有效衡量手段的发展。既然社群所偏好的事务状态不可能转换成诸如在私人企业中美元利润等简单的价值指标，要在公共服务经济中维持客观的竞争关系就更为困难。尽管公益物品的不同承包商承包服务的成本可能是相同的，但依然需要确定收益价值的客观的标准，而这却可能很难获得；而协商者可得到的裁量权范围也可能制约该体制的竞争性活力，并使竞争变成副产品。 没有悉心控制成本分配和定价安排，非竞争性福利领域的基金就可能被用于补贴更为竞争性的服务领域。在洛杉矶县，大法官对成本会计实践和定价政策的严密审查已经有助于防止基金如此转移。 在公益物品和服务生产领域里，任何长期依靠半市场的机制，都需要更多的诸如此类的悉心审查、控制和管制，其量要多于维持私人市场经济竞争性结构所需要的。如果在大城市地区的治理里要继续依靠多中心体制，成本和产出绩效的衡量就会是大城市事务行政的重要公共职能。 依靠外部承包商来生产公共服务，也可以减少实践中地方政治控制程度。其雇员为承包商所控制，而不直接受城市控制。与地方城市雇员与城市官员之间更为直接的责任与沟通相反，依靠承包商来提供市政服务，也可以限制为城市决策者提供的有关社群事务的信息之质量和数量。这些对信息的限制可以减少他们对公共事务的控制程度。 这一讨论只是说明了在提供公共服务方面分析竞争性安排之效应所要考查的某些因素。只要特定的承包机构包含了适当组别的公共利益，对于他们的使用的需要就不存在任何绝对的障碍。有了适当的公共控制，竞争性的安排就提供了巨大的灵活性，来利用规模经济，以生产大城市地区的公共服务，同时还以地方性社群身份的政治责任为基础为更为基层的社群提供非常多种多样的公共服务。 二、冲突与冲突解决 对于多中心政治体制来说，当公益物品的提供不能限于现行政府单位的边界时，就产生了更为困难的问题。涉及严重溢出效应的情况易于在体制内的多个单位之间引起冲突。如果多中心政治体制要解决其问题，就需要有安排来解决这些冲突。否则，竞争和冲突就易于激化。 在开始时，没有任何社群有很大的积极性来全额承担成本，来控制公共范围较大的负面效应。邻近社群的竞争者不需要支付减污成本，而只有一个社群中的个人和企业实施减污管制条例，后者在竞争中就处于劣势，这就会使每个社群会把减污失败归咎于邻近社群的类似失败。许多公共的“有益之物”包括一些费用昂贵的公害减少，在这种情况下，多中心体制的这一问题就尤其严重。 当成本和收益在某一个地区的分配非常一致时，大城市地区各种各样的政府单位协调行动是比较易于组织的。比如，就严重的大火来说，建立契约性的安排，相互支援，以保证动员更大的防火力量，就是这样做的。大火在性质上是随机性的，不可预料的，使人们这样认为，对于较大的大城市地区内任何社群来说，其出现的风险是一致的。 类似的考虑也应用于控制蚊子蔓延、空气污染等努力。城市联盟、商业协会以及其他市民协会都经常成为协商机构，协商建立减蚊区、空气污染控制区以及诸如此类的建议。 当收益和成本不是同样分配时，多中心政治体制就出现了比较困难的问题。不同社群对其所得到的共同公益物品提供所带来的收益看法不同。还有，社群可能不愿意为该公益物品的提供“支付其平均分配的份额”，只是因为其对提供的需求不如邻近社群。这些情况要求能够使该问题内部化的有效的政府机制。如果必要，还要有实施决策的惩罚机制。 比如，在加里福尼亚南部，从同一个地下水盆地抽水的各个市政供水系统之间的要求相互冲突，这已经通过诉诸于州法院的法律行动得到了同样的解决。在此，法院成了主要的权威，来解决加里福尼亚南部地区供水机构之间的冲突；它们的判决在加里福尼亚南部大城市地区已经为水资源管理提供了许多基本政策。在公共卫生、合并程序、法律实施以及城市规划等多种多样的领域里其他地方政府机构之间的冲突中，州司法机关也起着类似的作用。 基本依赖法院来解决地方政府单位之间的冲突，无疑反映了通过高层次决策者来使外部控制成本最小化的努力。法院判决是以个案为基础作出的。其对手经常界定问题，并因此而限制司法裁量权的范围。这一方法使根据判决实施的控制程度最小化。尤其是，加里福尼亚的法院已经认可自治规则的基本文献，因此而在处理市政事务问题方面有利于地方政府单位的利益。 城市水资源管理的例子可以进一步探讨，以说明其他决策安排及其对多中心政治体制中冲突解决所施加的影响结果。 尽管诉讼可以是给定的水资源供给方面解决冲突的适当工具，但是加州南部的地方水资源行政官员长期以来认识到法律诉讼从来不生产更多的水。他们认识到，引进新的水资源供给的组织是解决长期问题的唯一手段。 根据其自己的倡议，洛杉矶修建了第一条大型渠道，以向该地区引进水资源。这一水源被用于迫使邻近地区并入洛杉矶市，即如果邻近地区愿意有机会获得新的供水，就必须并入洛杉矶市。为了得到这一公益物品，它们被迫放弃其他公益物品。这就激起了大量的反对，阻碍任何不基于一致同意和协作的新的发展。后来的冲突解决机制要求采取新的形式。 后来，加州南部许多社群通过加州城市联盟南部分会组织引进了科罗拉多河的水。该联盟提供了一个中立的基础，协商洛杉矶城和在该大城市地区共同面临水源问题的其他城市的共同利益。新的大城市水政管理区得以建立，博尔德·坎扬(Boulder Canyon)工程也得到了批准，在这些令人满意的安排得到商定之后，还建立了博尔德大坝协会以实现这些目标。经过适当的程序，一个新的机构，加州南部大城市水政管理区也得以建立；科罗拉多河水渠竣工，并由这一新的管理机构负责运行。 就在最近，加州南部水资源协调联合会在洛杉矶商会的主办下成立，它成为在加州水源项目发展方面地区利益的协调机构。大城市地区水政管理区不能代表不属于该区管辖的南加州的一些地区；各种各样的特别城市水政管理区的兴起，阻碍了只代表城市的加州城市联盟作为一个机构在城市供水方面协调大城市利益的作用。 这些例子说明，各种各样非正式的安排可以用来在大城市地区地方政府机构之间协商基本政策。这样的安排在它们之间协商共同利益是有效的。更大的公共利益在非正式组建的政治社群中得到考虑。只要能够达到实质性的一致同意，这些安排会有效地运作，因为正式执行这样的决策必须经过每一个适当的官方机构的批准，在有关州法律或者行政政策出现变化时，还要包括州政府的批准。 在大城市地区，地方政府之间冲突的解决也可利用较高层次的政府。也可以求助于更具有包容性的政治社群。在这些情况下，冲突倾向于使决策和控制集中化。危险是更具有包容性的政治社群不会适当地认识到有关的特定公共利益，并倾向于把其他各种各样的利益引入到地方纷争的解决上。 求助于中央权力机构冒着这一风险，把对地方性市政事务的控制更多地置于诸如州立法机关等机构里，与此同时却削弱了地方政府处理其地方背景问题的能力。维持地方控制的敏感性可能产生巨大的压力，使意见分歧处于从属地位，使冲突的各方寻求类似于一致同意的共同立场。从地方当局的角度来看，如果这样的安排能够防止地方丧失其地方自主权，把权力转让给更高层次的政府，在非正式协商和决策安排方面实质性的投入是有理有据的。 具有讽刺意味但符合逻辑的是，避免冲突以及避免决策因冲突而集中化的努力，也倾向于为地方政府机关所行使的地方自主权或者其独立程度。对共同面临的某一大城市问题达成一致意见的压力限制了任何特定地方政府所可能得到的选择机会。然而，这一选择范围依然大于通过中央当局来解决所导致的选择范围。独立机构之间的协商，允许针对任何不可接受的立场使用否决权。如果要避免求助于较高层次政治管辖单位中外部权威，就必须在各种各样否决立场之内协商达成一致意见。 为了使有关其权力地位冲突的成本最小化，大城市地区地方政府机构的行政官员已经倾向于发展广泛的沟通各方经验的体制，以协商可应用于各类公共服务的绩效标准。因此，职业行政标准可以用来制约地方政府机构各种各样的经验。有关地区差异和潜在冲突的信息在这种情况下有被压制的倾向。通过非正式机构协商共同问题易于秘密进行，还会开发出针对敏感信息的悉心控制。 这些避免冲突成本和在大城市问题上寻求共识的压力，反映了地方政府在大城市社群中的地方层次上协商解决一般公共问题的重要性。在这些压力是有效的范围内，通过关注可能存在的旨在解决地区范围内问题的各种各样正式的和非正式的安排，就能够理解大城市地区地方政府的模式。 人们经常认为解决大城市问题缺乏一个“大城市的框架”，恰恰相反，对于协商、裁定和决定影响各种公共利益的问题来说，大多数大城市地区都拥有非常丰富且复杂的“框架”。对于这一框架的研究，有必要给予更为悉心的关注。 　 参考文献 Bain, Joe S. 1959. 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