论非政府公共部门在公共管理中的作用

论非政府公共部门在公共管理中的作用 当前，我国进入改革开放的攻坚阶段，经济体制的变革，社会结构的变动，思想观念的变化，利益格局的调整，这些变革在给我国的经济发展注入强大动力的同时也由此产生了一些新的社会问题和社会矛盾。在这矛盾凸显、困难重重的关键时期，仅靠原来的行政手段和工作方法已不能完全适应了。这就需要新的治理模式来应对当下复杂的公共事务。而非政府组织作为一种有影响力的社会组织形态，在弥补政府缺陷中发挥着至关重要的作用，成为了除政府和企业之外支撑社会发展的“第三支柱”。正是因为其在人类的社会、政治、经济等领域中发挥着显著的作用，人们开始重视非政府组织，重视其在公共事业管理中的作用。 一，我国非政府组织的发展 自1978年改革开放以来，我国的社会发生了翻天覆地的变化。市场经济逐渐取代计划经济成为主导，政府职能也开始全面调整由“大政府”向“小政府”转变。与此同时，社会矛盾凸显，社会伦理道德观也在发生着变化。而中国的非政府组织玉成于斯，必将会为时代带来不可磨灭的印记。 截至2007年底，全国共有社会组织38.7万个。这些社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育等社会生活的各个领域，成为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。 1     我国非政府组织发展见表 单位：万个、％ 指标 2000年 2001年 2002年 2003年 2004年 2005年 2006年 2007年 社会团体 13.1 12.9 13.3 14.2 15.3 17.1 19.2 21.2 民办非企业 2.3 8.2 11.1 12.4 13.5 14.8 16.1 17.4 社团年增长率 -4.6 -1.6 3.1 6.8 7.7 11.8 12.3 10.4                                         资料来源：2007年民政事业发展统计报告 30多年的时间里，我国的非政府组织呈现前所未有的发展，数量迅速增长，规模不断壮大,且其活动的领域呈现出多样化态势。从以下表中可以略知一二。 表2   中国的非营利组织活动领域分布  （注：多项选择，总比例超过100%） 活动领域 数量 比例（%） 活动领域 数量 比例（%） 文化、艺术 522 34.62 动物保护 47 3.12 体育、娱乐 274 18.17 社区发展 257 17.04 俱乐部 80 5.31 物业管理 93 6.17 民办中小学 30 1.99 政策咨询 330 21.88 民办大学 17 1.13 基金会 130 8.16 职业、成人教育 214 14.19 就业与再就业服务 239 15.85 调查、研究 641 42.51 志愿者协会 123 8.16 医院、康复中心 159 10.54 行业协会、学会 603 39.99 养老院 106 7.03 国际交流 173 11.47 心理咨询 147 9.75 国际援助 50 3.32 社会服务 673 44.63 宗教团体 38 2.52 防灾、救灾 170 11.27 法律咨询与服务 370 24.54 扶贫 316 20.95 其他 310 20.56 环境保护 150 9.95             资料来源：王名，贾西津.中国NGO的发展分析 [J]. 管理世界，2002（8） 二非政府组织在公共事业管理中的地位 非政府组织是公共产品和服务的提供者，其在这过程中是重要的参与者，具有不可或缺的作用。明确非政府组织在公共事业管理中的地位是分析其在公共事业管理中的作用的前提和基础。那么，非政府组织在公共事业管理中的地位如何呢？我们可以从以下几方面对其角色定位： 1 ,公共服务的提供者 目前，我国正在进行政府职能转变，由管理型政府向服务型政府转变。政府必须将其一部分功能分割给社会，而这些是企业所不愿承担或不能承担的，这就给非政府组织创造了十分难得的发展机遇。 2 ,公共政策的参与者 非政府组织是影响公共政策的社会力量之一。它们直接参与社会事务的处理，能及时发现社会问题，继而通过自身的影响力，最终影响政府的决策行为。还有的是，它们可以通过分析研究为政府的长期政策的制定提供意见、建议。 3 ,公共关系的协调者 我国处于一个利益主体多元化、利益取向多极化、利益矛盾尖锐化的社会转型期，公共危机事件频发，造成公共关系极度脆弱。而非政府组织却是这繁杂交错的公共关系的最佳协调者，是社会发展的稳定剂。 三，非政府组织在公共事业管理中的作用 在当今逐步形成的公共事业管理市场模式下，非政府组织在其中发挥着怎样的作用呢？  1 承担社会服务和部分管理职能，推进政府职能转变。 我国的经济体制改革取得了伟大的成就，行政体制改革也被提上了改革的日程。我国政府由原来的“全能型政府”向“服务型政府”转变。政府为此必须将一部分经济和社会管理职能转嫁给社会。企业追求的是利润最大化不会去承担，非政府组织责无旁贷的承担了下来。 另外，中国的市场经济体制逐步确立。同时，政府与市场之间逐渐出现了一个“空白地带”，而这“空白地带”关系到了最广大人民的利益。这客观上需要一个联接政府与市场的桥梁，非政府组织也就顺应时代要求成为这联接政府与市场的中间层。再则是非政府组织的发展使政府从微观的管理中解脱出来，从而能够全力的进行宏观管理。 最后，非政府组织在当代公共事务中还可以有效地监督政府部门依法行政。通过提供公共物品和服务有效地解决政府在提供公共物品和服务时出现的低效率、资源浪费、服务态度差和“寻租”等丑陋现象。 2 提高公共物品的供给效率 政府很难摆脱官僚主义的诟病。政府行为受到各种社会势力的牵制，加上政府本身也存在缺陷，所以，政府往往对新的社会需求反应迟钝。在官僚体制内，政府官员又缺乏降低成本，增加产出的内在激励。因此，政府的工作效率是低下的。考虑到这种现实的存在，许多国家开始鼓励非政府组织介入，将越来越多的公共物品和服务的提供转移给政府组织，政府做适当的资助，而非政府组织在市场基础上可以形成相互间的竞争，这就提高了公共物品和服务的供给质量和效率。各国的实践证明，在提供公共物品和服务方面，非政府组织往往比政府部门更具效率。 3制约政府权力，克服政府合法性危机 绝对的权力导致绝对的腐败。任何公共权力都需要制约。政府是公共权力的最大拥有者，对其约束只靠政府组织内部的约束机制是不够的，要有独立于政府的强大的社会权力对其制约。非政府组织在一定的程度上代表着公众的意志和利益，是比较好的制约政府权力的社会组织。 政府合法性取决于社会成员的接受和认可。面对公众多层次、多种类的需求，且需求不断扩张，政府的职能受到严峻的考验，政府的合法性也陷入危机中。而非政府组织在克服政府合法性危机中起到的作用就是分担政府的部分服务功能，满足公众的利益要求，分担政府背负的合法性压力。 4满足社会多元化需求，成为多元化治理的重要力量 现代社会是多元的社会。公众的兴趣、价值观念、经济利益都呈现多元化趋势，社会也分化出不同的阶层和利益集团。因此政府必须面对种种不同的社会需求，但政府服务的对象时全体公民，其行为具有普遍性，很难满足多元化的社会需求。而非政府组织则可以根据不同的利益集团和阶层，提出不同的行动以满足多元化的需求。 5吸纳就业人员，扩大就业 当前，作为国家财政主要来源的国企在经济结构转型及企业改革的情况下，员工数量逐年下降；政府机构精简，人员需求量也在缩减。第一部门和第二部门吸纳就业人员的能力疲软。随着非政府组织的迅速发展壮大，它为社会提供大量的就业岗位，在一定程度上缓解了社会就业压力，尤其是大学生就业压力。 四，我国非政府组织存在的问题 近些年来，我国非政府组织迅速发展，在公共事业管理中发挥着很大的作用。但在其自身发展的过程中也存在着一些问题。大致可归结为以下几点： 1 社会公信力低，法制体系不健全 目前我国还没有一部完整的法律对非政府组织的性质、地位、作用、结构等进行全面的定位，且政府对非政府组织的管理缺乏严格的规范，相关立法滞后已是不争的事实。法律地位的不明确，自身身份的模糊，管理机制的不顺等均影响着非政府组织的社会公信力，导致其社会公信力低。 2 资金不足 这是制约非政府组织的最大瓶颈。目前我国大多数非政府组织在财政上捉襟见肘，处于困境。这主要是由于我国的非政府组织缺乏多元的资金来源渠道造成的。 3人员水平偏低 我国非政府组织的工作人员以非专职人员和中等文化程度的职员为主，缺乏高素质的人才。其留不住高素质人才主要有两方面的原因：（1）非政府组织从业人员工资水平低；（2）非政府组织的社会福利和社会保障待遇远不如政府工作人员。 虽然，我国的非政府组织的发展存在诸多问题，但这些问题都是其发展过程中所必须经历的阵痛。相信随着政治体制的改革，民主政治的进步，法律体系的完善，以及其自身的努力这些问题会逐渐得到解决的。不容置疑，非政府组织已成为我国体制改革不可或缺的中坚力量，同样它也是我国公共事业管理中不可缺少的主体。在公共事业管理中发挥积极的作用，非政府组织正在成为推动社会发展的“第三只手”。 参考文献 1林修果  非政府组织管理. [M]  武汉大学出版社 ，2010年 2 崔运武  公共事业管理概论（第二版） 高等教育出版社 ,2006年 3 王名，贾西津.中国NGO的发展分析 [J]. 管理世界，2002年 4 俞可平等 中国公民社会的兴起和治理的变迁 [M] 社会科学文献出版社，2002年