【doc】论城镇化过渡与过度城镇化

【doc】论城镇化过渡与过度城镇化 论城镇化过渡与过度城镇化 第26卷第2期 2005年3月 农业现代化研究 RESEARCHOFAGRICULTURALMODERNIZATION V01.26No.2 March2005 文章编号:1000--0275(2005)02--0101--04 论城镇化过渡与过度城镇化 李剑富,郭金丰 (1.江西农业大学经贸学院,江西南昌3300452.中共江西省委党校,江西南昌330003) 摘要:城镇化是落后农业国向发达工业国转变的必由之路,也是实现经济结构优化和产业结构提升的重要途径. 城镇化的进程一般都经历一个从起步到快速发展再到高位趋缓调整的历程,我国的城镇化道路经历快速发展阶段 后,已经进入了调整阶段——即后城镇化时代,这必将是注重长远效应可持续发展的时代.党的十六大指出"坚持 大中小城市和小城镇协调发展一,这也说明我国已从过去的注重小城镇发展数量向注重发展质量的转变,这也是解 决城镇化从"过渡"到"过度",促进小城镇健康发展的关键. 关键词:农村发展;城镇化;后城镇化 中图分类号:F291.1文献标识码:A DebateonTransitionalUrbanizationandOver—urbanizatiOn L1Jian—fu,GU0Jin—feng (1.CollegeofEconomicsandTrade,JiangxiAgriculturalUniversity,Nanchang 330045,Chinal2.JiangxiProvincin~ilPartySchool,Nanchang330003,China) Abstract:Asanecessarylinkinthetransitionfromanunderdevelopedagriculturenationtoadevelopedindustry one,urbanizationplaysanimportantroleinoptimizingtheeconomicstructureandimprovingtheindustrial structure.itcanbeseenthattheurbanizationgenerallyfollowstheprocessasfromthebeginningstagetothequick developingstage,andthenfinallytothesteadyandadjustingstage.Afterthequickdevelopment,nowthe urbanizationinChinaisinthe3rdandfinalstage——thestageofpost—— urbanization?inwhichthelong——lasting returnsandsustainabledevelopmentmustbeemphasized.Inthe16thNationalCongressofCPC,itispointoutto attachequalimportancetotheco--coordinateddevelopmentofboththelarge--andmiddle--sizedcitiesaswellas thesmall--sizedcitiesandtowns,showingthefocusOnthedevelopmentofthesmall--sizedcitiesandtownshas transitedfromthequantitytothequality,whichalsoisthekeytotheproblemoccurredintheurbanizationfrom "thetransitional"to"theover",andthustothewelldevelopmentofthesmall--sizedcitiesandtownsinChina. Keywords:ruraldevelopment;urbanization;post--urbanization. 经过改革开放后的高速发展,我国的农村城镇 化建设取得重大进展,建制数量已由改革开放前的 2173增加到目前的21276个,但小城镇高速发展 的同时也留下了许多问题.进入新世纪,党中央提出 了全面建设小康社会,统筹城乡经济社会发展的目 标,这标志着我国的经济结构进入新一轮大规模的 调整时期,城镇化进程中的小城镇无序发展的时代 必将进入"城镇化"时代,即调整小城镇建设布局,提 升城镇功能,加快城市化建设的时代.本文通过对中 国城镇化的"过渡"与"过度"问题,探讨"后城镇化" 时代我国城镇化的道路. l从村落社会迈向城市社会,农村城镇化是 一 个重要的过渡 没有农民的现代化就没有农村的现代化,没有 农村的现代化也就没有整个国家的现代化.从战略 意义上考虑,推进农村城镇化,加快发展农村小城 镇,不仅是解决农村剩余劳动力问题的需要,也是解 决我国经济增长效益低下,农民收入增长缓慢问题 的重大举措施,更是促进农村社会转型,推进经济社 会增长发展,实现国家现代化的重要过渡. 1.1农村城镇化是中国从村落社会向城市社会迈 进的一个重要的阶段 中国走上城镇化道路,既有偶然因素也有必然 因素.说它偶然,是因为政府在城镇化建设的初始阶 段对城镇化的认识是不明确的,由于当时城市经济 体制改革尚未全面推开,城市的工业基础还很薄弱, 收稿日期t2004一l0一l8}繁画日期t2004一l1—23 作者简介t李剑富(1972一),男,管理学硬士,讲师,主要研究方 向为农村经济发展. lO2农业现代化研究第26卷 但农村家庭联产承包制的实施,使得农业劳动生产 率大幅度提高,农村经济已经得到了全面恢复,农村 出现了大量的富余劳动力,在城乡比较效益的诱导 和城市对劳动力需求的拉动下,农村人口向城市转 移的速度明显加快,但如果农村富余劳动力一窝蜂 涌人城市,受城市有限承载能力的限制,城市人口的 过快扩张必然会导致社会问题,然而,囿于当时的政 治和社会背景及经济条件,决策者并没有考虑要在 某个结点上建设小城镇,以此作为沟通城市与农村 的桥梁和纽带.说它必然,是因为经济体制下的 产物,如户籍,粮食供给,住宅,教育,副食品及燃料 供给,就业,兵役,婚姻等在城市和乡村之间构 筑了一道牢不可破的壁垒,农民即使流向城市,他们 也不可能落脚和生存,而政府的政策也是鼓励农民 就地转移,乡镇企业的大发展正是这一政策思路的 结果,而乡镇企业的发展必然要吸纳大量的农村劳 动力,农村劳动力的"村一镇"职业转移后随之而来 的就是居住地的转移问题,向小城镇转移其实就是 离土不离乡的转移模式,而这种模式又是一种"双 赢"模式:对政府和农民都是利好.我国的城镇化道 路正是在中国这样的人口大国,在计划经济的逐步 解体过程中,在政府,农民的共同需求模式下发展起 来的.小城镇成为介于村落社会与城市社会的过渡 形式,城镇化道路成为我国改革开放进程中缓解各 种现实矛盾的现实选择. 1.2农村城镇化在加快城市化进程中发挥了重要 的过渡作用 农村城镇化是实现城乡经济社会协调,稳定,健 康发展的一个非常重要的过渡阶段,在我国的经济 发展和社会转型过程中起着不可替代的作用.它促 进了商品交换和市场关系的发展,促使农村的原始 手工业和物物交换的逐步消亡,从而构筑了一个以 货币偿付为基础的商品经济世界,促进了农村经济 关系的货币化Ll;它促进了农业产业化经营,有利于 乡镇企业依托城市载体转变经营方式,积极参与市 场竞争,从而提高中小企业的竞争力,夯实农村经济 基础;通过人El等要素聚集所形成的小城镇发展,有 利于农村第三产业的发展,提高对农村投资的效益 和投资引力;它有利于提高农民收入,减轻农民负 担,让农民更好地享受改革开放的成果,从而改善党 ,巩固农村基层政权它提高了我国农 群,干群关系 村社会的流动性,促进了农村劳动力在供求规律调 节下的村镇之间的流动,从而有利于人力资源的优 化配置和农村经济的发展;它避免了我国重蹈西方 国家原始积累时期城市化过快发展,人口盲目流动 而导致的社会动荡的覆辙;它使农民的生活模式,工 作模式,经济模式,社会关系发生了根本变化,实现 了从小农经济向工业经济,从封闭型经济向开放型 经济,从单一化结构向多元化结构的过渡;更重要的 是它使农民在享受现代城市文明的同时,使农民的 素质得到了提高,促进了农民的现代化,为实现国家 现代化,城乡一体化提供了坚实基础. 2从过渡到过度:过度城镇化带来的后果 我国的农村城镇化在几十年的发展中取得了可 喜成绩的同时,也出现了诸多问题.由于国家规定建 制镇设置为乡政府驻地非农业人口在2000人 以上或占全乡总人口10以上,各地为提高城镇化 水平,降低或不坚持本身就很低的标准,而突击建 镇,使得城镇化水平大大超过了本地的工业发展水 平和相应的经济发展阶段,脱离了本地特色和优势, 现为没有产业支持,没有市场支撑和没有人口集 聚的城镇化.目前中国农村城镇化的主要矛盾已由 早期的向城市化过渡中出现的低度城镇化,即缺乏 城镇化支持的工业化转向缺乏工业化和规模人口支 持的"过度城镇化".这种"过度城镇化",是指在农村 向城市化过渡时期,某些地方出于政绩的需要而不 切合实际地提出的"全面"城镇化,遍地小城镇,因而 导致在小城镇建设上的随意性和数量上的盲目扩张 现象.这种过度城镇化带来的后果主要表现在: 2.1小城镇发展所形成的落后产业聚集不利于可 持续发展 由于城镇化与乡镇企业是共生的,乡镇企业在 早期发展中经历了"村村点火,户户冒烟"的自由散 布状态,占用了大量耕地,污染了田园和水体;进入 新世纪,乡镇企业的发展很多还是要靠承接产业梯 度转移中的落后或污染型产业,因此,在小城镇这个 乡镇企业相对集中的地方造成了对环境的污染,使 得农村的生活环境正在恶化,空气质量连年下降,乡 村的绿水清山已受到了前所未有的威胁,其实我国 已经步人了南美一些国家"先污染,后治理"的老路, 这已经严重影响了我国经济的可持续发展. 2.2城镇化导致的小城镇发展不利于节约土地 小城镇由于集约化程度和土地价格低,一般用 地规模都偏大,而在大城市高昂土地价格限制着对 土地的大量使用[2].调查表明,我国1O万人El规模 以下的小城市和建制镇人均建设用地为12Om., 150m.,比大城市高出1倍以上.在城镇规划中,城 镇规模的扩张往往是政府预先设定的,并非由产业 拉动,所以当大量的土地被圈后却发现不知道要用 第2期李剑富箜:诠缝蘧皇壅缝垡 什么实质性产业去填充这些土地,造成了有限土地 资源的巨大浪费.在某省一县级市新区规划总用地 220Ohm.,目前已征用74Ohm.,"预征"50Ohm.,新区 的建设真可谓超前,大道宽lOOm,广场面积达 12hm.,道路超过北京三环,广场超过天安门广场, 土地的浪费是空前的. 2.3小城镇的发展未能产生城市的效应 有相当一部分建制镇的设置只是行政意义上的 升级,城镇的扩张与市场的扩容,人口的聚集是割裂 ,是不可能产生更多 开来的.没有市场与人口的聚集 市场机会和就业机会的,因为很多就业,特别是服务 业的就业都是与市场的容量,人口的聚集相关的,如 果没有人口聚集,没有充分的市场,就永远不会实现 社会化,市场化,也正是这种过度城镇化导致了"有 城无市","有城无人"的"空城"现象,没有形成城市 的聚集效应.农村消费市场长期低迷的状态正是表 明了我国小城镇的内生聚集度太低,简单的城镇化 还不能产生城市的聚集效应. 2.4小城镇发展导致了公共设施建设的巨大浪费 公共设施是城市的重要组成部分,而大部分公 共设施具有自然垄断的性质,如城市供电,供水,排 污,通讯等系统,城市的规模越大,平均成本就越 低[3].由于城镇的规模小,这些具有自然垄断性质的 公共设施的建设成本居高不下,远远没有达到规模 效益.某省的一个偏远山区小镇,在小城镇的建设 中,搞起了美化,亮化工程,但由于产业偏弱,人口聚 集度低等原因,使得很多设备成了"瞎子点灯白费 烛",只不过是为本已负债累累的乡镇经济徒增了更 沉重的负担. 2.5发展小城镇没有从根本上解决中国农村由村 镇社会向城市社会转型问题 我国大城市与小城镇之间的分割现象非常严 重,主要是村与镇之间,镇与城之间人口的流动还受 着许多制约,传统的户籍制度仍然起着阻隔城乡统 筹发展的障碍作用,从而限制了劳动力流动,它成了 人力资源合理配置的根本约束.同时,现有的城市居 民社会保障制度未延伸到小城镇,住房制度,医疗制 度,劳动就业制度,教育制度还没有确立.在城镇化 发展进程中,行政控制和计划思想仍然占有重要的 位置,一个自由的,开放的经济社会关系并没有形 成.目前,全国小城镇规模平均为3.5万人,只有非 农从业人员7874人,镇区平均人口为7909人, 82的小城镇镇区人口不足1万人,这种微型小城 镇不能有效解决城乡失衡的经济社会问题. 2.6城镇化建设导致的"圈地运动"造成了对农民 利益的侵害 "求大求全"的小城镇盲目建设过程中,大量侵 占农田是普遍现象,由于法律的不规范和不严密,最 严格的耕保护政策并没有阻挡滥占乱用耕地行为, 侵犯农民权益的行为并没有得到有效控制,很多地 方只要政绩或其他利益的需要,就会以招商引资,城 镇建设的名义随意征地,不惜废除与农民的30年承 包经营,以廉价甚至是无补偿地,粗暴地把农民 从生存的土地上赶出去,使农民失去基本的生产资 料,生活陷入困境,这必将使农村陷入不稳定的境 地,成为影响农村基层政权稳定的不利因素. 3从无序到有序:"后城镇化时代"城镇化道 路的出路 城镇化的实质是市场化,是规模经济的一般规 律在生产力布局中的自然反映.农村城镇化的目的 就是要通过农村城镇化的发展,集聚资本和人口,调 整农村产业结构,就业结构和城乡关系,逐步解决农 业,农村,农民的"三农"问题.积极发展小城镇,实施 城镇化道路,不仅是加快城市化进程的需要,也是中 国迈向现代化的必由之路[4],城镇化应是一个长期 累积自然演进的过程,不可毕其功于一役,但受政 治,经济,社会等因素的影响,各地城镇化进程中短 视行为造成小城镇"遍地开花",盲目扩张的过度城 镇化现象非常普遍.进入"后城镇化"时代,抓紧解决 好城镇化过程中出现的问题,是推进小城镇健康发 展的重要条件.城镇化建设需要政府的有效引导,需 要产业的支持,需要长远规划的保障,"后城镇化"时 代城镇化道路的出路就是在战略上要调整小城镇的 布局,在战术上要规范小城镇的建设,形成以"市场 为导向,产业为引导,政府为保障"的城镇化建设体 系.在这次调整和规范中,应着重处理好以下三大关 系,以保证城镇化进程的有序,健康发展. 3.1要处理好城镇建设与产业发展的关系 产业是支撑小城镇发展的生命线,产业发展水 平直接影响着小城镇的结构,功能和素质,决定着小 城镇的吸引力,辐射力和发展力.城镇的发展与产业 发展直接相关,离开产业支撑的小城镇将失去发展 的基础,因地制宜地培育具有竞争优势的主导产业 是保持城镇活力,推动城镇发展的重要条件.因此, 各地区在城镇建设中要以产业为支撑,积极探索一 条适合自己发展特色,发展性质,发展方向和推进速 度的小城镇建设道路.城镇集聚资本,劳动力等生产 要素的能力取决于城市能否有效形成本地的主导产 业,再通过主导产业派生出新的产业,构成一个累积 和循环的产业发展体系,以推动小城镇的不断发展. 在产业发展中,要逐步改变城镇生产低,小,散,组织 化程度不高的问题,巩固小城镇的传统产业,发展壮 大科技型产业,旨进和扶持劳动密集型产业.因此, 各地区要结合经济结构的战略性调整,合理定位城 镇功能,着力培育本地区的主导产业,通过主导产业 的崛起和形成,带动新产业的发展和配套设施建设, 不断增强小城镇可持续发展的能力.在小城镇的具 体规划中,政府的目标应与农民的目标要结合起来. 政府应把城市的规划与建设纳入法制化的轨道,通 过一定形式的立法加强规划的约束性,保证规划的 权威性. 3.2要处理好乡镇企业与城镇建设的关系 一 个地区的城镇化如果没有工业化为基础,往 往会出现城镇化过度的情况,而如果城镇化滞后于 工业化,工业化没有城镇作为依托,也难以持续推 进.因此,发展小城镇主要应该是由地理上的分工, 协作,交易等等的经济性所决定的,在一个地理结点 上,即使一个小城镇存在,也应当由市场调节引导投 资,人口,企业,居住,交通,物流,人流等等而形成, 小城镇的建设和发展应当是市场的作用结果,而不 应当是政府随心所欲而定.乡镇企业是小城镇的重 要组成部分[5],在发展中要特别注重引导乡镇企业 向小城镇集中,政府应在统一规划的基础上以现有 的县城为骨干,选择部分条件好且有一定工业基础 的建制镇重点加以发展,在产业政策,投资政策,信 贷政策,金融政策上给予适当倾斜,积极支持乡镇企 业落户城镇,建立乡镇工业小区,连片开发,给进入 城镇的乡镇企业一定的政策扶持,发挥好小城镇的 "聚集效应".同时政府还要培育新的增长点,引导乡 镇企业改变现有的发展格局,充分利用本地资源,加 大乡镇企业改制力度,让乡镇企业的发展上一个新 的台阶,继续为转移农村富余劳动力做贡献.小城镇 建设需要的大量资金应主要通过引资来解决:小城 镇基础设施建设的资金可本着共同受益,共同负担 的原则来筹集,同时应搞活小城镇房地产市场,通过 经营土地,有偿转让等方式筹集小城镇建设资金.为 加快小城镇建设,政府必须加快机构改革,减少富余 人员,并通过地方政府,事业单位等机构的集中,提 升乡镇工业小区的地位和作用,使小城镇与乡镇企 业,城镇化与工业化协调同步发展. 3.3要处理好城镇发展与城市对接的关系 随着社会主义市场经济体制的建立和完善,城 镇化最终将步入融合,协调,城乡统筹发展的城市化 道路上来.大城市的发展及其功能的提升,才是一个 国家经济实力的重要标志.按照城市化演进的一般 规律,城市化的过程一般是依照从农村居民点到镇, 小城市,中等城市,最后再到大城市的顺序进行的, 城市化是城镇化的最终归属.我国目前形成了2万 多个建制镇,已经有了相当的基础,应该在进一步优 化小城镇布局的基础上大力发展中小城市,要在特 大城市,大城市的周围,加快发展为大城市配套的卫 星城,卫星镇,以分流进入大城市的人口,并带动周 边地区的经济发展.要通过农业产业结构的调整来 促进农业资源的集约化和农产品专业化生产与经 营,从而使更多的农村富余劳动力向中小城市聚集, 促进中小城市在数量,质量和功能上的扩张.同时小 城镇建设中要考虑为教育发展提供更好的平台,提 倡优质教育进入小城镇,因为良好的教育特别是义 务教育是加快人口聚集的重要因素.小城镇的规划 和建设切忌贪大求高,追新崇洋,盲目克隆大城市风 貌,小城镇有自己的地域特色与文化传统,生态城镇 将是小城镇最大的优势,也将是生活在大都市里人 ,要按照小城镇自身的发展 所向往羡慕的地方.因此 规律和特殊性,探索小城镇规划的科学办法,避免困 扰城市的"城市病"由于规划,建设,管理不当,也蔓 延到小城镇身上.同时要努力探索中国特色的,充分 发挥城市与乡村优势的乡村城市化与城市乡村化道 路,使城市与乡村协调发展. 参考文献: [1]刘学敏.对中国城镇化道路的理论探讨[J].财经问题研究, 2000(12):35—38. 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