试论我国自然垄断行业的反垄断法规制

试论我国自然垄断行业的反垄断法规制.doc 试论我国自然垄断行业的反垄断法规制 [论文摘要]我国自然垄断行业由于自身特点和长期的经济体制，一直被视作反垄断法的例外。2008年，《中华人民共和国反垄断法》正式颁布施行，这部“经济宪法”对自然垄断行业的规制现状如何，未来怎样进一步完善对于我国市场经济的发展，综合国力的提高具有重要意义。 [论文关键词]垄断;自然垄断行业;法律规制 一、自然垄断行业的概念、成因及特点 (一)自然垄断行业的概念 自然垄断是一个传统的经济学概念。早期的自然垄断是指由于资源条件的分布集中而无法竞争或不适宜竞争所形成的垄断。随着经济的发展，自然资源决定论的片面性日渐显露，经济学家在法罗和亚当斯的规模经济理论基础上提出了传统的自然垄断的概念:单位产品或者服务的平均成本随着产量的提高而下降，该行业从最小有效规模出发，只是由一个企业进行生产。20世纪七八十年代，规模经济决定论又受到了范围经济和成本可次加性的影响。如果单一企业生产所有各种产品的总成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和，企业的成本方程就是部分可加的;如果在所有有关的产量上企业的成本都是部分可加的，某行业就是自然垄断行业。即使规模经济不存在，在平均成本上升的情况下，只要单一企业供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之和，由单一企业垄断市场的社会成本就仍然最小，该行业就是自然垄断行业。 (二)自然垄断行业的成因 如前所述，自然垄断行业经历了从经济学上讲受到规模经济、范围经济、成本可次加性理论的影响。以经济学为基础，法学进一步对自然垄断作了深层次的思考。 1.竞争与垄断的相互性 竞争是市场的灵魂，但过度的竞争可能带来资源的浪费;垄断虽然可能限制和排斥竞争，但它会带来效率提高。竞争与垄断的相互性必然要求法律对竞争和垄断作出思辩性的规定，在反对垄断的同时也要建立合理的反垄断法适用例外。 2.社会本位的需求 人类社会经历了由国家本位到个人本位再到社会本位的变迁。社会本位的确立促使国家、个人与社会组织必须考虑社会整体的利益。自然垄断行业是社会本位需求在法律领域深层次作用的产物。 (三)自然垄断行业的一般特点 1.固定的网络系统。网络是指一定地域内为运送人员商品或者为了传递信息而形成的系统。自然垄断行业一般通过网络系统向公众提供商品和服务。这种网络系统建设成本很高，但建成后边际成本趋向于零。所以一定区域内只存在一家企业就足够了。如果同时存在多家企业，则各家企业要重复安装各自的管道线路，造成资源的浪费和成本的提高。因此，传统上人们认为，如果在自然垄断领域引 入竞争，那将是不经济、不稳定和破坏性的。 2.固定资本投入的“沉淀性”。由于自然垄断行业具有网络经济的特点，建设网络的投资变为企业的固定资产沉淀下来。这些固定资产数额大、折旧时间长、用途专一、难以变现，最终导致自然垄断行业的大量资本沉淀，企业投入后难以短时间内回收或转为他用。 3.公益性。自然垄断行业一般提供社会必须产品或服务，与公民生活息息相关，具有公益性。从该类行业的运行目的来看，主要是为满足社会的普遍需求、提供安全稳定的产品与服务。 二、我国反垄断法对自然垄断行业的规制 (一)我国《反垄断法》有关自然垄断行业的现行规定 我国的自然垄断行业除了上述一般特点外，还具有以下特点:首先，我国自然垄断行业兼具国家垄断、经济垄断和行政垄断性质。其次，我国自然垄断行业生产效率较低，服务质量较差。政策性亏损掩盖了经营性亏损、管理薄弱和经营不善。企业没有降低成本，提高生产效率的意识。由于垄断经营的封闭性和自成体系，无法保证行业利益与公共利益的统一，自然垄断行业的服务意识淡漠，服务质量也较差。 针对自然垄断行业的特点，我国《反垄断法》在总则第三条规定经营者滥用市场支配地位行为的垄断性质，并在第三章中对何为滥用市场支配地位行为做了具体列举;在总则第八条和第九条中规制了违法的行政垄断行为，并在第五章中对滥用行政权力排除、限制竞争的行为做了具体列举;在第七章中规定了相关法律责任。 (二)我国政府对自然垄断行业的管制 政府管制是指在自然垄断或者存在信息不对称的领域，为了防止发生资源配置低效和确保利用者的公平利用(克服市场失灵)，政府机关依法通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以管制。在实践中，政府管制有待完善。 第一，我国在一些自然垄断行业如铁路、民航、烟草等领域，一直未能解决政企分离，政监分离问题，不可能为管制提供制度基础和保证。 第二，管制机构未能体现现代依法行政的要求，不论是执法程序，还是规章制定程序，均需要进一步加以和调整;管制机构的工作人员素质尚待提高。 第三，自由裁量被滥用与寻租。对于有关法律的条文表述模棱两可的情形，政府规制方享有一定的自由裁量权。而自由裁量权又因为其“自由”性而有可能被滥用的危险，从而使违法或者不当的政府规制行为有了可能。这时，欲取得相关特许权的企业势必会利用政府的自由裁量权限制其他企业的进入，以确保其超额利润。这就必然产生寻租行为，滋生腐败。 综上所述，对于自然垄断行业的规制，反垄断法具有更大的优势。从法理学角度看，法区别于其他社会规范的主要之处在于，法是由国家创制的社会规范，是由国家制定或认可的，因此它具有普遍适用性。法由国家强制力保证实施，任何违法行为都要受到法律制裁，这是它区别于行政规章的重要之处。行政规章没有普遍适用性，且没有国家强制力的保证，执行效果必然大打折扣。从经济法的角度看，反垄断法以维护交易自由，增强竞争，制约垄断，保障竞争机制为首要 目标。其主要通过对联合限制竞争行为，滥用市场支配地位行为，企业并购行为的禁止来促进竞争，维护正常的市场秩序和交易规则。而政府管制则通过实施市场准入限制，价格管制来限制竞争。 三、我国反垄断法对自然垄断行业规制的不足及对策 (一)我国反垄断法对自然垄断行业规制的不足 《反垄断法》虽然对自然垄断行业作了一定的规制，但从总体上看，它仍然带有“过渡”色彩，具体来说，不足之处具体体现在以下几个方面。第一，未能科学界定自然垄断业务和非自然垄断业务。对自然垄断行业不加区分，统一豁免。第二，有效竞争机制缺失。对自然垄断企业滥用市场优势，攫取超额利润无能为力。第三，针对行政垄断立法不明，执法机构设置不清。《反垄断法》第七、八条规定的“滥用行政权力”一词，将行业性行政垄断从规制对象之中排除了。因为绝大多数国有垄断企业，其垄断权力都是政府所赋予的，不存在“滥用行政权力”的情况。另外，反垄断法第五十一条为上级监管部门的权力留下了很大的空间，极易导致权利滥用，且“上级机关”本身就是一个极不确定的概念。第四，法律责任缺失，救济途径不足。反垄断法有关法律责任的规定从根本意义上来讲还是属于自我监督的范围，无论在理论上还是在实践中这样的自我监督都不仅难以奏效，也不利于对行政垄断的预防和制裁。我国对于行政垄断行为的救济往往只采用行政内部救济，而不能采取行政诉讼、民事诉讼等救济手段。 (二)完善我国反垄断法对自然垄断行业规制的对策 第一，确立反垄断法的普遍性适用的法律地位。首先，提升其适应性和确定性。针对自然垄断行业发展水平不同，行业技术多样等特点，在具体判断某一行为是否违反反垄断法时，适当适用合理性原则进行判断。其次，明确反垄断法“经济宪法”的权威性，对于反垄断法与行业法规竞合时没有适用规定的情况下，应当优先适用反垄断法。 第二，建立科学，权威，独立的反垄断执法机构。该机构必须独立于被管制的企业和政府政策部门，对企业不负任何责任，有独立的裁决权和高度的权威性。另外，该机构的工作人员应具有经济学、法学理论知识和实际工作的经验，并不允许其在任何其他政府机构或企业中兼职以保证其公正无偏私。 第三，科学界定自然垄断行业的自然垄断业务部分和非自然垄断业务部分。自然垄断业务与非自然垄断业务分别不同的市场主体来运营。自然垄断业务部分应允许垄断经营;非自然垄断业务部分适用一般的市场竞争规则。 第四，导入竞争机制，规范企业竞争行为。规范企业竞争行为的核心思想是“抑制强者，容忍和保护弱者，给拥有市场支配地位的企业强加特殊的义务，以保护有效竞争和公共利益。”[7]特别应对内部业务交叉补贴行为进行规制:一方面法律明确禁止内部业务交叉补贴行为，将自然垄断业务与非自然垄断业务相剥离。第二种方法则是对垄断企业的自然垄断业务进行较为严格的价格管制。为了防范因信息不对称而致价格管制出现失误，政府管制机关可通过投标竞争获得价格管制所需的全部信息。 第五，进一步规制行政垄断，实现彻底的政企分离。明确界定自然垄断企业的管理职能与营运功能。为此，一方面应当使企业成为真正的法人实体，实施股份制改革，国家仅以投资主体而非行政管理者的身份参与企业运营。另一方面，政企分开并不意味着政府对自然垄断行业完全自由放任。此外，应当建立行业公 会，由其分担部分行政管理的职能，组织内部实行委员会制，采取多数决定原则， 这样既有利于管理决策的民主化、科学化，也便于决策的有效执行。