中国民族自治地方公共管理存在的问题及对策建议

《中国民族自治地方公共管理导论》学科论文 浅析民族自治地区公共管理存在的问题及 对策研究 摘要 中国是一个统一的多民族国家,民族自治地方地域辽阔,资源丰富,战略地位十分重要。改革开放以来,民族自治地方的经济、文化以及各项社会事业都有了长足的发展。但是,由于诸多因素的制约,民族自治地方的发展依然相对落后。特别是基础设施薄弱和生态环境的脆弱,已成为长期制约民族自治地方发展的“瓶颈”。因此,对民族自治地方公共管理进行系统深入的研究,对改变民族自治地方的落后状况,实现民族自治地方经济与社会的跨越式发展具有十分重要的理论价值和现实指导意义。本文结合民族自治地方的情况,分析了民族自治地方公共管理的特殊性、公共管理面临的问题,并探讨解决问题的对策。 关键词:民族自治地区;公共管理;问题;对策研究 ABSTRACT Every major progress of human civilization reflect the role and significant of science and technology. The tremendous develop ment of science and technology is the theme of the development of human society in modern times which has promoted social lif estyle, production mode, and the fundamental changes in our way of thinking. Due to various objective and subjective reasons, ther e had been brilliant in science and technology achievements of t he Chinese nation, but far behind in modern Western countries. Marxist science and technology as guidance, in close connection w ith China's reality, to develop science and technology careers. Afte r 80 years of hard work to form a complete set of scientific and technological thought with Chinese characteristics, led the people t o establish a complete discipline, independence and integrity of sci ence and technology system, reducing the level of technology between China and developed countries, the gap; and in some in the field of science and technology research results have met or exceeded the international advanced level, the modernization of C hina has played a huge role. Key words:Science and Technology Development Strategies Research and analysis 第一章前言------------------------------------------------ (1) 第二章民族自治地方公共管理的概念及特点--------------------- (2) 2.1 民族自治地方公共管理的概念--------------------------- (2) 2.2 民族自治地方公共管理的特点--------------------------- (3)第三章民族自治地方公共管理存在的问题 -------------------- (5)第四章民族自治地方公共管理存在问题的对策建议-----------------(8)第五章结论------------------------ -------------------------(11)参考文献 ------------------------ --------------------(12 ) 第一章前言 我国是一个统一的多民族国家,民族自治地方地域辽阔。目前,我国共有155个民族区域自治地方,其中有5个自治区,30个自治州,120个自治县。民族区域自治地区的总面积占到国土面积的64%,自治地方人口占到全国总人口的14%。改革开放以来,民族自治地区的经济、文化以及各项社会事业都有了长足的发展,特别是民族自治地区的生产总值,人均生产总值都得到了较快增长。但是,由于历史、地理等因素,民族自治地方的发展依然相对落后,民族地区生产总值还不到全国的10%,人均生产总值只相当于东部地区人均水平的35%左右,绝对贫困人口和初步解决了温饱的低收入群体也主要集中在少数民族聚居区,贫困发生率远高于全国平均水平,不少地区人畜饮水十分困难,教育、医疗条件还相当落后。基础设施薄弱和生态环境的脆弱,已成为长期制约民族自治地方加快发展的瓶颈。因此,要改变民族自治地区落后的状况,实现民族自治地方经济与社会的跨越式发展,维护国家统一和增强民族团结,需要完善民族自治地方的公共组织结构、增强公共政策的科学性和有效性、提高民族自治地方公共管理水平等多元力量的推动。 第二章民族自治地区公共管理的概念及特点 2.1民族自治地方公共管理的概念 民族自治地方公共管理是指民族自治地方的民族自治管理部门(政府)对民族自治地方在特殊的权利格局、特殊的公共环境下开展的特殊公共管理活动,其管理过程包括政策的制定与政策的推行两大阶段。 2.2民族自治地方公共管理的特点 民族自治地方公共管理具备一般的地方公共管理的所有特点。但由于其自身地位的特殊性,民族自治地方公共管理又有许多不同于一般地方公共管理的特点,民族自治地方公共管理的特点主要概括在以下几个方面: 2.2.1环境的特殊性 民族自治地方公共管理是在特殊的环境下展开的,环境的特殊性是民族自治地方公共管理特殊性的根源所在。民族自治地方公共管理面临的环境的特殊性包括:第一,特殊的自然条件与经济基础。民族自治地方大多数处于中西部地区,自然条件较差,经济基础非常薄弱,经济发展的条件相对而言比较落后,因而需要对民族自治地方公共管理的、方式和过程给予特别的和照顾。第二,特殊的政治环境。中国的民族自治地方在发展上处于落后状态,在地域上又大多处于边疆,民族问题的特殊敏感性使得中国在治理这些地方时不得不寻求特别的方式和途径。现阶段民族地区的发展更加具有政治上的特殊意义,因为民族主义思潮在世界范围内的传播使得民族问题更加尖锐 和突出,敌对势力试图激化中国的民族矛盾,从而削弱甚至分裂中国。第三,特殊的文化背景。中国民族众多,且各少数民族的分布区域、发展历史各不相同,使得中国各民族的文化传统和风俗习惯千差万别,极富多样性。而文化作为一种社会力量,对于公共管理的运作影响巨大。 2.2.2管理权限特殊。 从权力来源和法律地位来看,民族区域自治地方政府作为中华人民共和国的地方政府,根据“议行合一”的原则和单一制国家结构形式,它既是同级人民代表大会的执行机关,又是中央人民政府统一领导下的地方行政机关,同时也是民族区域自治机关。民族自治地方政府除了享有一般地方政府的权力之外,还享有广泛的自治权,一是人事管理自治权,二是经济管理自治权,三是财政税收自治权,四是社会事业管理自治权。 2.2.3问题和任务特殊。 除了承担一般地方公共管理的任务之外,民族自治地方公共组织还要解决许多一般地方政府不会遇到的问题,承担着一般地方公共组织很少承担的任务。具体包括:政治任务的特殊性,要构建和谐的民族关系,要维护与保障国家统一和边疆地区政治稳定,培养少数民族干部特别是少数民族领导干部。经济责任的特殊性,与一般地方政府相比,民族自治地方政府在经济爱管理方面有着更大的权力和更多的政策灵活性,但也面临着更多的问题和障碍。文化职能的特殊性,包 括国家统一、民族团结意识形态的塑造;发展民族教育、提高少数民族的文化素质;弘扬民族文化、促进民族文化交流等。 第三章民族自治地区公共管理存在的问题 进入21世纪以来,民族自治地方公共管理改革取得了许多成绩,政府职能有了较大转变,行政效率有了较大提高,构建服务型政府的意识和举措开始显现。但是,我国民族自治地方公共管理还面临着以下一些问题: 3.1 管理活动的法制基础不够完善。 行政管理活动需要有法制基础,否则就将失去约束或方向。民族自治地方行政管理既要应对一般地方行政管理所面对的问题,又要行使自治权,因此它事实上既需要一般行政管理的法制基础,又需要区域自治法制基础。但现实状况却是,一些民族自治地方政府对自治权的行使不足,而更多地是像一般地方政府一样处理所面对的各类社会问题。这种情况的出现,一方面是因为管理的技术性特征使然,但另一个的原因是我国的民族区域自治法律体系还不够完备,民族自治地方政府自治权的行使缺乏必要的法制基础。 3.2 民族自治地区公共管理易受行政传统习惯的影响 我国少数民族较多,地域辽阔,每一个民族在漫长的历史发展 过程中也都形成了不同特色的民族文化,这些民族特色文化同时也 渗透到了各个民族地区的政策、经济、文化中,由于一些少数民族 在旧中国社会长期受到压迫和仇视,这些少数民族对于中央集权的 政府有一种惧怕、仇恨的心理,这样的心理长期没有得到的解决就 会导致这些少数民族无法接受中央政府的政策和,在遇到 各种困难时,他们第一时间想到的仍然是自己多年形成的行政传统 习惯,而不是通过国家的相关制度和政策去解决。可以说虽然民族 自治地方行政传统习惯可能会解决掉一些问题,取得些不错的成就,但从长期来看对民族自治地方的影响仍然根深蒂固。 3.3 民族自治地方公共管理职能机构不完善 民族自治地方公共管理机构的职能,是指其应履行的职责和任务。民族区域自治制度作为我国的一项基本民族政策自建国以来已施行多年,民族自治地区公共管理得到了很大程度的发展。但随着时代的发展、经济政策及文化的不断进步。我国民族自治地方公共管理的管理机构不完善的问题日益显露。主要表现在两个方面:一是功能残缺。作为一级地方政府,决策机构、执行机构、监督机构、咨询机构、信息反馈机构应完整配套,形成统一的管理。但事实上是一种不完备的管理,其中参谋咨询机构、信息反馈机构普遍不配套或不健全。在执行机构中,针对一些民族自治地方少数民族农民贫困和后进的问题,发挥社会服务、社会保障方面功能的机构相对薄弱。二是民族自治地方公共管理权利方面的滥用。在许多地区会出现一些民族自治地方公共管理机构相互干涉、互相影响的局面。导致一些亟待解决的问题无法得到妥善安排,而有的又导致了相关部门在职权管理方面的重复交叉。 3.4 宗教文化对民族自治地区公共管理的影响 民族自治地方行政管理需要经济政治的支持,同时文化水平的发展也成为其不断发展完善不可或缺的因素。在我国大部分的少数民族拥有自己的宗教信仰,对于一个坚持“政教分离”政策的国家来说是一个很大的难题,因此我国法律规定任何宗教不得干预政治,但是允许所有公民信仰宗教,崇尚宗教自由。但是一些宗教信仰已在一些民族区域自治地区成为当地民族的精神支柱,进而对于我国民族自治地方行政管理造成一定程度上的负面影响。 3.5 民族自治地区公共管理改革滞后 随着民族自治地区社会经济、文化的不断进步,民族自治地区的公共管理环境也随之发生了改变。最初的公共管理体制已不能适应民族自治地区不断变化与发展的公共管理环境,其主要表现在以下两方面:一、民族自治地区过去的公共管理体制改革总体上是一种适应性的被动改革,公共组织及公共管理制度、管理方式仍停留在最初的水平,公共管理体制改革的滞后,对整个民族自治地区社会经济的发展产生了严重的影响。二、民族自治地区公共管理部门没有科学把握自身的职能定位,机构改革始终未能摆脱“精简——膨胀——再精简——在膨胀”的恶性循环,每次改革都付出了较大的社会成本,但效果却不尽人意。 第四章民族自治地区公共管理的对策建议解决我国民族自治地区公共管理中所面临的问题,是民族自治地方建设社会主义和谐社会,实现民族自治地方经济社会发展的需要。因此,应从以下几个方面着手解决: 4.1 建立健全相关的法律制度和区域自治条例 民族自治地方行政管理的有效实施需要有一套完善的法律法 规以及区域自治条例的保障,但是民族区域自治各地区又拥有不同的人文、宗教、经济条件,因此完善适合不同地区的自治条例也就显得格外的重要。首先各民族区域自治地区必须要遵循国家最高的法律法规,做到不违反其核心观点在此基础上可以进行相关的修改和变通以适应不同的少数民族。其次,民族区域自治政府的立法机关要不断完善适合自己民族的自治条例,从自身的实际情况出发不断完善民族自治地方的自治条例和相关的法律条文,以促进我国民族自治地方行政管理的不断进步。 4.2 处理好民族自治区域的宗教信仰问题 一般来说宗教信仰问题都带有国际色彩,有的甚至带有国际政治色彩。因此在处理宗教信仰的问题上,既要做到处理好与其他国家宗教信仰的关系问题,又要处理好国内宗教信仰问题。特别是在处理国内宗教信仰问题上,必须坚持“政教分离”国家政策,又要推崇人民宗教信仰的自由,不得对有宗教信仰的少数民族有不公 平的待遇;在民族自治地方公共管理过程中必须重视对政府各个部门的宗教政策的审查,一旦发现问题必须立即解决以免造成严重的后果;关系民族自治地区的宗教上层人士,给与他们一定的帮助以管理好宗教组织及其组织成员。 4.3转变民族自治地区基层政府职能 少数民族地区基层行政管理事务复杂,在实际生活中,少数民族地区基层政府除了管理一般的地区基层政府的事务外,还需要管理多个少数民族之间的关系,协调少数民族内部矛盾。因此,转变政府职能是解决民族自治地区行政管理面临问题的首要环节。转变政府职能,一要合理调整政府部门之间的职责权限和管理方式。明确职责权限,下放权力,把一些具体事务下放给企事业单位和其他社会组织。二要缩小管理的领域和范围,实行有限管理,承担起有限责任,克服行政管理的越位、缺位和错位。三要简化无法实现政府职能的机构,减少行政成本,以消除当前民族自治地方行政管理机构臃肿、办事拖拉、互相扯皮的弊端,保障各职能部门高效行使民族事务管理职能,充分有效地保障民族自治地方少数民族的权益。 4.4探索建立政府管理以外的多中心管理模式 在以往的公共改革过程中,往往侧重于讨论政府的改革,因为在各类公共管理主体中,政府依然是掌握最主要的公共管理资源、拥有最高权威、对社会影响力最大的管理主 体,管理过程中处于绝对优势地位。但从以往的改革过程来看,政府机构的改革总体上是一种适应性的改革,以政府机构改革为中心的单一改革模式不能适应竞争激烈的市场经济,导致成效甚微。因此,民族自治地区政府在改革自身结构和行为方式的同时,应积极探索政府以外的其他公共管理主体,形成多中心管理、管理主体多元化模式。这有利于在政府自身机构改革缓慢而不能适应经济社会的发展时,降低改革带来的社会成本。成为民族自治地区社会、经济、文化发展的多力推手。 第五章结论 民族自治地区行政管理面临上述问题,有一些是民族自治地方通过自身改革和调整可以克服的问题,但更多问题却需要从国家宏观层面去解决,涉及到国家一些基法法律和制度的调整。在强调民族自治地方行政管理特殊性的同时,我们也必须注意在理论研究和实践工作领域中的另外一种倾向,那就是将民族自治地方行政管理特殊性,乃至民族自治地方经济社会整体特殊性固化的倾向。中国设立民族自治地方政权体系,赋予民族自治地方特殊政治、行政权力,最终目的不是要扩大民族自治地方与一般地方的差异,而是在充分尊重现实差异的基础上,采取特殊的管理体制,推动民族地区经济社会的超常规发展,进而弱化这种差异,实现各民族“共同团结奋斗、共同繁荣发展”的政治目标,实现国家与社会的高度整合。因此,民族自治地方行政管理改革和发展的方向,必须是有利于实现民族地区与一般地方的同步发展,有利于民族地区社会与其他地方社会的融合,否则这种特殊性就将会成为一种消解性力量而非建设性力量。 参考文献 [1] 李俊清.中国民族自治地方公共管理导论[M]. 北京大学出版社2008年版. 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