_引诱效应_信访的制度结构与法律甄别_林辉煌

探索与争鸣622017 年第 6 期 总第 384 期doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2017.06.10“引诱效应”：信访的制度结构与法律甄别*林辉煌［摘　要］  越来越多的人选择以信访作为权利救济的首要武器，而随着信访人群的异军突起，无理信访的数量也开始攀升，信访制度逐渐走向异化。要真正理解信访异化的生成逻辑，需要深入考察信访的制度结构。审判“审判者”的信访结构使得下级单位在处理信访案件时心存顾虑，担心因为处理不善而将自己卷入被信访的漩涡之中。一旦上级单位丧失法律甄别能力，信访“引诱效应”迅速形成，即通过无理信访可以获取不正当的利益从而吸引更多的无理信访，最终导致信访的异化。只有强化法律甄别能力，消除信访的“引诱效应”，才能维护信访行为的基本秩序，让真正的冤屈者得到应有的权利救济。［关键词］ 信访；“引诱效应”；审判“审判者”；法律甄别［中图分类号］ D035［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2017）06-0062-07*  基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课攻关项目“决策咨询制度与中国特色新型智库建设研究”（编号：14JZD023）；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“我国社会治理体系构建及其运行机制研究”（编号：16JZD026）  作者：林辉煌，华南理工大学公共政策研究院副研究员、华南理工大学社会组织与治理创新研究中心副主任，广州510640 一、问题的提出作为一项政治制度，信访以不同的形式存在于各个历史时期之中，它承载着普通民众对国家权力的企盼，是中国人传统的权利救济方式，也是中国人实现正义的原始路径。［1］在司法制度尚不健全的背景下，信访制度成为底层民众自我维权的主要方式，从这个意义上讲，信访不仅是一种政治制度，更是一种人权。［2］新中国成立以来，信访制度得到进一步的发展；从社会主义政权的属性出发，信访被认为是人民群众参政议政的重要方式和渠道，是正确制定法律、政策不可缺少的重要依据。［3］然而令人意外的是，近年来的信访实践却形成了吊诡的“引诱效应”，由此产生大量的无理信访，严重影响了信访的正常秩序。主流的观点认为，当前的无理信访仅占少数。前河南省公安厅厅长秦玉海曾经指出，“群众上访全部有理、部分有理、应该解决的占到80%多”。［4］有学者指出，一些被地方政府和有关部门确定为无理缠访缠诉的老上访户，在初访时反映的问题也不是完全没有道理，只是在不断上访的过程中产生了偏执的心态，因此，在确认无理上访并对其依法处理时要慎之又慎。［5］有学者认为，赢利型上访虽然存在，但只是个别现象，不足以说明信访制度的质变。［6］这类观点坚持信访的维权取向，认为信访的产生是因为政府权力不当扩张导致人们的私权受损从而引发的一种“抗争”。［7］-［9］事实上，随着2003年国务院废除收容遣送制度后，信访量暴增，同时也出现了越来越多的“要挟型上访”。［10］而在公安部门，“无责涉警信访”也日益增多。［11］与主流的“维权范式”不同，治权论者相信，当前的信访形势之所以恶化、无理信访之所以剧增，与政府的治权弱化紧密相关。［12］国家对社会混乱的担忧、维权话语的衬托以及信访维稳工作原则和底线的丧失，催生了日益庞大的谋利型上访群体。［13］谋利型上访善于将自己装扮成权力的受害者、维权斗士，使得整个上访被媒体、社会认为是具有维权道义的，从而造成了当前的信访困局。［14］在治权论者看来，1990年代以来，基层政府在权利话语面前日渐被动，话语权不断流失，这导致其可以利用的权威性资源越来越少，治权因此不断丧失，从而越来越难以遏制无理上访。［15］通过观察信访制度的实践过程，有关无理信访的“运行怪圈”其实并不难发现。信访者一旦看穿基层政府“惧怕被信访”的软肋，就经常据此提出诸如外出旅游、索要财物等无理要求，基层政府不得不答应，这些人得到满足后到处炫耀，又形成了更大范围的效仿，由此形成一个越滚越大的怪圈。［16］一些公安机关在处置缠访闹访的上访人时，不是从根本上查找症结、解决问题，而是不讲原则、姑息迁就，对于一些非正当要探索与争鸣632017 年第 6 期 总第 384 期求也一概解决，甚至“花钱买平安”，怂恿和滋长了缠访、闹访、越级访和其他非正常上访的发生。［17］综上所述，既有的关于无理信访的研究主要集中于“维权”或“治权”的权力分析，以及信访主体博弈的行动分析，这些研究虽然推进了对无理信访的认知，但是却无法准确地揭示无理信访的生成机制和维系机制。本文将从实证经验出发，指出信访制度的有效运行同时依赖于“审判审判者”的制度结构和明辨是非的法律甄别机制；而当前信访制度的困境是，明辨是非的法律甄别机制不断式微，使得“审判审判者”的运行机制丧失规约，结果形成了信访的“引诱效应”并导致整个信访制度的异化。本文的分析主要建立在对H省公安系统为期半年的调研基础之上。调研期间，笔者以参与式观察的，深入了解当前涉警信访所面临的内在困境，对信访异化的生成逻辑有着深刻的体会。二、维权低地与异化的信访从制度设计的初衷来看，信访本应是一种柔性辅助制度，现在却被人们视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的维权手段。［18］在民众看来，法院实际上就相当于政府的一个部门，他们不相信司法判决是解决纠纷的终局性手段，更倾向于通过信访而不是诉讼来进行权利救济。［19］之所以“信访”而不“信法”，也与诉讼成本和厌讼传统有关。［20］实际上，与信访制度具有某种替代关系的制度设计还包括行政复议和行政诉讼。相对于信访制度较强的政治属性，行政复议和行政诉讼是典型的法律制度，也是国家一直倡导并希望在更大程度上替代信访的制度安排。2013年，全国人大常委会首次检查行政复议的实施情况，发现约60%的受访者对行政复议缺乏了解甚至没听说过，而另外40%的群众对行政复议的信任度也不高，担心存在“官官相护”、办案不公的问题，多数省市呈现出“大信访、小复议”的格局；2011年和2012年，分别有306个县和277个县没有办理行政复议案件（约占所有县级区划数的1/10），有的县甚至从行政复议法实施（1999年）以来未办理过一起行政复议案，而这些县每年信访数量少的三四百件，多的则上千件。［21］图1行政诉讼一审收案情况和行政复议情况（1983-2010）数据来源：《中国法律年鉴》历年数据从1983-2010年全国人民法院受理行政诉讼一审收案的情况来看，1990年代增长较快，进入21世纪之后则保持缓慢的增长（见图1）。如果将进入这两种行政救济渠道的案件进行加总，最高值为2010年的222188件（见图1），远低于涉诉信访最低值的1066687件（见图2），更遑论与全国信访总量相比。与行政诉讼一审收案的情况类似，全国人民法院一审收案情况（含行政诉讼、民事诉讼、刑事诉讼等）呈现大致相同的发展趋势；而涉诉信访经历了1980年代中后期的下降和1990年代的稳步上升，在进入21世纪之后迅速回落；2002年涉诉信访的数量首次低于一审收案数量，此后一直处于下位运行态势（见图2）。如果上述统计数据可信的话，那么近年来全国范围内的涉诉信访量有明显下降的趋势。而发生在政府部门（主要是信访局）的信访（以下简称“涉政信访”）和发生在公安部门的信访（以下简称“涉警信访”）是否遵循同样的趋势呢？由于全国数据难以获取，我们只能以地方的情况进行大致的分析。广州市的信访情况表明，其涉政信访呈逐年上升的趋势；而上海市的涉警信访也呈上升态势（图3）。由于数据有限，很难判定全国的涉政信访和涉警信访数量是否呈上升趋势；然而从多地田野调研来看，地方官员、警察无不认为近年来的信访量在快速增加。另外，由于公安部门的“亲民化”建设，近年来公安机关采取一系列措施强化队伍的监督管理，如增加110的投诉职能，几乎实现了社会对公安民警监督的“零成本”。［22］门槛的降低，使得到公安部门寻求纠纷解决的人日益增多，大量的纠纷涌向派出所，［23］这必然导致了涉警信访的增多。［24］可以认为，当前的信访制度已经成为维权救济的低地，“信访不信法”是中国法治建设的主要困境。图3广州市信访情况（信访局）（2005-2011）［25］与上海市公安局信访情况（1997-2007）［26］比信访数量高位运行更为严重的问题是信访的异化。据笔者在H省公安部门的调研发现，信访的异化主要表现在以下四个方面：2400002200002000001800001600001400001200001000008000060000400002000001983198419851986198719881989199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010行政诉讼一审收案国务院各部收到行政复议数行政诉讼一审收案与行政复议案件总和省区市收到行政复议申请数行政复议总数1000009000080000700006000050000400003000020000100000199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011广州信访情况上海市公安局信访情况图2全国人民法院一审收案情况及涉诉信访情况（1978-2010）数据来源：《中国法律年鉴》历年数据1200000011000000100000009000000800000070000006000000500000040000003000000200000010000000197819791980198119821983198419851986198719881989199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010人民法院一审收案涉诉信访探索与争鸣642017 年第 6 期 总第 384 期首先，出现大量“不正常的提前信访”。所谓“不正常的提前上访”，是指案件尚在法律规定的办理期限之内，且无重大的信访事由（如刑讯逼供等），当事人即展开上访。在2011年公安部组织开展的全国公安机关重点信访案件专项治理工作中，公安部下解给H省的案件共有294例。在这些案例中，诉求最强烈的是“对案件进程的督促”，共有155项，占总量的52.72%；“对执法过程不信任”的诉求共有40项，占总量的13.61%。根据笔者调查，这两类都是在案件尚未终结之前且处于法定办理期限之内所产生的信访，加起来共占66.33%。其次，信访逐渐成为一种施压策略，维权属性弱化。信访成为一种施压策略，意味着当事人并非因为受了冤屈而上访，仅仅是借助当前信访的高压态势来影响基层民警对案件的审理和裁决。分析H省涉警上访的具体诉求，其中最强烈的诉求是“要求加快处理”，占到总量的29.59%，可见信访人倾向于通过信访来给民警施加压力。有学者将这种不涉及警察责任的上访称为“无责涉警信访”，并且认为它已经开始在数量上超越传统的“有责涉警信访”。［27］［28］再次，过高的重访比例。在短时间内，过高的重访比例往往意味着当事人在前一次上访程序尚未终结的情况下再次进行上访，这在很大程度上将弱化上访作为权利救济的功能。为了分析的精确化，我们把一个月内到一个部门就同一个问题的重复上访称为当月重访，而到一个部门就同一个问题的重复上访（不限时间）称为重访。按照《信访条例》第三十三条的规定，信访事项应当自受理之日起60日内办结；情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日。就范围而言，重访包含当月重访。在H省A市2011年1月发生的205例涉警上访案例中，当月重访共有17例，占总量的8.29%。在177例来市上访的案例中，重访案例有101例，占来市上访总量的57.06%，由此可见重访的比例之高。重庆市高级人民法院接访案件中，2010年重访案件比重为63.4%、2011年为69.3%、2012年为52%。［29］河南省高级人民法院课题组调研报告有同样结论，2009年河南全省法院重复涉诉信访占总量的50%以上，南阳某上访老户2009年一个月在最高人民法院登记56次。［30］最后，极端信访行为和谋利型信访大量出现。越来越多的信访人采取极端行为发泄不满情绪，有的直接采用爆炸、投毒、毁容、自伤、自残、自焚、跳楼、投河、自杀或他杀等暴力手段。［31］笔者在H省公安机关调查期间，接触到的信访大多可以归为谋利型信访，即通过信访要求对方当事人或公安机关提供不应得的好处。在重大节日期间，基层单位为了防止信访户到北京上访，经常要出钱陪他们外出旅游。还有不少信访户干脆以信访作为谋生的职业，一旦没钱就上访或者通过向其他信访者传授“信访攻略”来收取费用。三、审判“审判者”在信访体制中，上级单位处于一个特殊的位置：首先它希望通过群众的信访活动以及对信访者的权利救济来实现对下级单位的控制，这使得上级单位具有“审判者”的身份，它需要在信访人与下级单位之间进行裁断。其次，在行政体系中，上级单位与下级单位的利益并非决然分开，在大多数时候，上级单位的利益实现需要依赖于下级单位的配合，因此，从某种意义上讲，上级单位与下级单位是一个利益共同体，“上访人所诉求的对象与被上访人处于同质的利益系统内，在重大、疑难的上访案件中，裁决者自身就是潜在的利益关系的一方当事人”，［32］下级单位的过错往往需要由上级单位承担连带责任；最后，上级单位也有自己的上级单位，如果针对自己的下级单位的信访没有得到妥善处理，很有可能会因为信访者的进一步上访而将自己卷入信访的漩涡之中，因此，上级单位同时也是潜在的“被审判者”。一个正常的预设是，作为“审判者”的上级单位将对信访事件中的各方当事人进行是非对错的法律甄别：根据法律政策的规定，对不称职的下级官员进行规制或者对无理上访者进行惩戒。然而现实中的权力过程要更为复杂，上级单位与下级单位的权力关系往往暧昧不清。以县乡村的关系为例，“事实上，县级政权更确切的位置，是处于乡村两级干部密实的‘包围’中，如果没有大量的投诉引发他们的强制性介入，通常情况下他们直接干预村务的理由和动力都相当有限。他们很少主动打破由乡村两级控制的基本管理秩序，相反，还极为依赖基层干部的帮助才能完成各项计划，甚至依赖隔离带的‘保护’才能防止民事过多的干扰”。［33］由于上级公安机关需要依赖基层公安机关完成社会治安的任务，但是又无法提供相应的经费保障，因此当基层单位在进行自我创收的过程中出现灰色行为时，上级单位往往只能予以“包容”。而上级单位的“包容”则进一步强化了下级单位的越轨行为，这就是为什么1990年代基层公安机关“声名狼藉”的重要原因。公安部于2003年颁布“五条禁令”并且开展涉警信访的专项治理运动，2005年展开大接访运动，目的就是为了打破各级公安机关之间的利益共同体。上级单位在信访问题面前呈现出自我矛盾的两种诉求，一是更多的信访有利于强化对下级单位的监控，二是更少的信访有利于避免将自己卷进去。［34］在信访数量不断增多的情况下，上级单位的第二种诉求逐渐占据上风，即要求下级单位尽量控制信访事件的出现。在这一点上，上下级单位形成新的利益共同体，即“信访规避的利益共同体”。于是，上下级之间对于信访事件往往心领神会地相互推诿，下级说：“只要上级表态，马上就解决”，上级说：“只要下面给你办，探索与争鸣652017 年第 6 期 总第 384 期我们没意见”。［35］信访人因为相关诉求没有得到满足，只好向更高一级的单位上访，直至中央。从这个意义上讲，地方利益共同体的存在促成了越级访和进京访的出现。随着信访数量的激增，由上级单位亲自对每项信访事件进行调查几乎是不可能的，只能将信访案件打回原单位，要求妥善处理，这实际上是“试图让很可能侵害了民众权益的政府部门向民众提供救济”。［36］作为“审判者”，上级单位的裁断对象已经发生变化，不再是就上访当事人的对错是非进行法律甄别，而是看下级单位是否有效控制了信访的发生，控制得好，下级单位就没有过错，控制得不好，下级单位就有过错。如果说过去地方政府只对自己的行政行为负责，现在则要对所有上访负责。［37］上级机关为了减少信访量的发生，给下级单位制定了各种奖惩措施，其中最为普遍的一种方法是信访数量考核，每个月、每年对下级各单位的信访进行登记、排名，信访数量少的单位给予奖励，信访数量多的单位则予以惩罚。在信访专项治理运动中，公安部要求把专项治理工作的情况和实效纳入公安信访工作考评，并实行每月通报制度，对行动迟缓、工作不力的进行通报批评，对工作进展较快、成绩明显的予以表扬。在信访体制中，上级单位之所以采取“消访”的策略，要求下级单位稳控信访人，而不对信访事件本身进行是非对错的裁断，其根本原因在于上级单位在信访体制中也是一个利益主体。一旦上级单位得罪了信访人，信访人就可能向更高级别的单位上访。从这个意义上讲，在信访终结制度不起作用的信访实践中，上级单位很容易就成为被上访的对象从而遭受更高级别的单位的“审判”。［38］审判“审判者”的逻辑使上级单位为了自保而尽量回避对信访案件的裁断，几乎所有的信访案件都被转回下级单位。根据相同的道理，下级单位也会将这些案件再次转给更下级的单位，最后所有的压力都集中到基层头上。上级单位的意图很清楚，就是不许自己辖区内出现信访案件（虽然出于“政治正确”他们依然声称鼓励信访），至于基层单位使用什么样的办法，上级单位并不关心，除非下级单位的“消访”举措可能给上级单位造成负面影响。论述至此，我们可以进一步追问两个方面的问题：第一，审判“审判者”的制度结构是否必然导致“消访”的逻辑？第二，审判“审判者”的制度结构如何最终导致信访的异化？对于第一个问题，答案显然是否定的。从横向的制度比较来看，审判“审判者”的制度结构不仅存在于信访制度中，也存在于行政诉讼制度中。不服初审判决结果的当事人可以向更高一级的法院提起上诉，在某种意义上说也是将初审法院及其判决置于“被审判者”的处境。然而，只要上下级法院都是依据法律来裁断是非，且诉讼程序具有终局性，则下级法院并不至于因为担心自己所做的裁判可能遭受上级法院的否定而不敢作出裁判。信访制度之所陷入消极的“消访”困境，正是因为上下级单位丧失法律甄别能力，以及信访终结制度几乎无效的缘故。面对不断从社会中冒出来的信访以及自上而下转回的信访，基层单位能否有效应对？基层单位的应对策略如何导致信访的异化？这正是上述第二个问题所要解答的，也是下文论述的重点。四、信访的“引诱效应”在传统时代，无论对巡抚还是对州县官，“不满而固执的上诉人是极其讨厌的人，因此对他的诉讼请求与其支持不如遏制”。［39］对于上级单位来说，当事人的权利斗争与行政主体的秩序追求之间的张力及其平衡构成了信访救济运作机制的核心，［40］这种张力在“固执不化的信访人”面前往往会使上级单位偏向于对行政秩序的追求。因此，上级单位往往会默许基层单位运用一系列阻断信息和控制风险的手段，“捂着下面，控制局面；瞒着上面，不让通天”，［41］确保信访事件尽量不暴露出来。从这个意义上讲，“摆平理顺是地方干部的基本功”。［42］在一切阻断信息的手段中，暴力始终是最有威慑力的武器。基层单位自然也倾向于运用暴力手段来阻止信访人的行动，这些暴力手段的运作已经形成了一套严密的“截访”制度，甚至滋生出一系列的利益产业链条。［43］强力“截访”造成公民与政府的对立，严重影响政府的威信。［44］下面正是一个有关暴力截访的案例：（2012年）北京朝阳法院判决河南长葛市10名截访人员非法拘禁罪成立。……今年4月底，有访民被截访人员送到位于北京市朝阳区双合村的一处院落关押。访民称，截访人员挂着河南长葛市政府驻京办的胸牌，关押点是河南省地方政府设在北京的截访单位。……访民们称，他们遭到殴打和多次恐吓。……［45］虽然暴力截访难以根除，但是随着国家对此类暴力行为打击力度的强化，尤其是将其纳入司法控制之中，再加上新闻媒体频繁的曝光，基层单位采取暴力截访的风险日益增大。在公安部门看来，涉警信访的人员中，“有的思维怪异，心理不正常，对别人不信任，对政府行为不认同，对合法合理的信访结果不满意，明知自己提的是无理要求，仍要继续上访，甚至把上访作为一种精神寄托或维持经济的来源”。［46］2009年4月，国家卫生部专家委员、北京大学司法鉴定室主任孙东东在接受媒体采访时说：“对那些老上访专业户，我负责任地说，不说100%，至少99%以上精神有问题，都是偏执性精神障碍。”［47］孙东东的言论一出，立即引发网友的声讨。有学者就指出，“被精神病”现象的实质是权力假道公共秩序之名对公民权利的侵犯，“恣意的公共权力之水在权利的土壤上泛滥，淹没的不仅是为民服务的理念，也让正义的使者无处落脚”。［48］最根本的反击来自于探索与争鸣662017 年第 6 期 总第 384 期对精神病学的质疑，“它的研究对象是人类的灵魂、精神，而这是一个非常深奥、简直可以说深不可测的领域”。［49］因此，利用精神病学这种“不一定科学”的事物来赋予信访治理者强制要求信访人进行精神鉴定的权力显然是立不住脚的。从笔者的调研实践来看，在信访人员中尤其是老上访户，确实有不少人存在精神问题，或者说心理异常。这些人往往非常偏执，听不进任何人的劝说，有时候连自己上访的诉求是什么都不清楚，他们应该算得上是“医学意义上的精神病人”。然而还有一类信访人员虽然也被视为精神病人，其行为举止也很像精神异常者，但是在上访过程中他们却擅长各种理性算计，能够通过信访活动而获得某些好处。还有一类人是那些精神正常但却固执的信访者，因为他们往往通过缠访闹访的方式在信访过程中谋取私利，与真正的有理信访完全不同，因此被信访治理者视为“精神病”。后两种类型的精神病可以称为“社会学意义上的精神病”，用来标识那些与多数人不尽相同的“怪人”或“坏人”。［50］从这个意义上讲，基层单位眼中的“精神病人”实际上主要是指“无理信访者”。在人权话语不断扩张的当今社会，信访人的“精神病化”显然是一种政治不正确。基层单位很难通过“精神病化”的策略来彻底解决信访问题，他们依然需要对不断涌现的信访作出回应。随着人权话语的不断强化，暴力截访越来越不具有合法性，当前基层单位最经常采用的方法就是对信访人进行利益收买。然而，通过“收买”的方法来“消访”，不仅解决不了信访问题，反而强化了信访人的谈判能力。因为基层单位害怕老百姓信访，尤其是越级访和进京访；在暴力截访的风险日益增大的情况下，为了换取信访人的“息访”，基层单位倾向于“花钱买平安”。于是，信访体制就形成了一种诡异的“引诱效应”：在信访成本几乎为零、基层单位的强制手段日益受限的背景下，上访者具有很强的谈判能力，他可以通过信访或威胁信访来要挟基层单位以获取不正当的好处。在“引诱效应”的激励下，各种无理诉求迅速涌向信访渠道。基层单位普遍觉得，政府过于软弱容易给一些“坏分子”可趁之机。这些“坏分子”随心所欲，“毫无依据的漫天要价，因得不到满足便不停上访”。［51］于是出现了所谓的“要挟型上访”。［52］也有学者将这种无理上访称为“谋利型上访”［53］或“赢利型上访”。［54］以涉警信访为例，通过制造无理信访，信访人可以将其案件“问题化”，把原本不归公安机关受理的事情转化为“基于信访的治安案件”。为了使无理信访更加有效，信访者还需要掌握一些策略。除了不断纠缠之外，信访者还经常使用两种策略。第一种是“一事多告、全面开花”的策略，“上访群众既到公安机关上访，又到党委、政府、纪委、检、法、人大、政协等机关上访，有的还同时依照法律规定，向法院或检察机关提出诉求。他们试图通过这种方式引起这些部门的重视，促使这些部门进行转办和督办，不达目的誓不罢休，从而导致涉警信访混杂于其他信访事项中，造成多家受理、分别督办的情形”。［55］第二种是“自我虐待”的策略，信访者直接采用自伤、自焚、自杀或他杀等暴力手段，给派出所和民警造成巨大的舆论压力，从而不得不满足其提出的各种无理要求。受“引诱效应”的激励，无理信访的数量日益增多，同时，无理信访的技术也不断升级。而基层单位在应对这些信访案件的过程中，则陷入束手无策、左右为难的困境之中。五、结论随着“引诱效应”的形成，信访数量日益增多，无理信访不断出现，如何信访制度成为一个至关重要的问题。一种简单的观点认为，既然信访行为已经异化，何不干脆弱化或取消信访制度，把社会矛盾的解决引导到正规的司法渠道，从而克服目前信访者盲目投诉、反复投诉和多方投诉造成的巨大资源浪费和司法信任流失。［56］然而，需要指出的是，先有信访行为才有信访制度，弱化或取消信访制度并不能消除或减少信访行为本身。作为一种政治制度，信访实践之所以能够长期存在，是因为它满足了三个层面的需求。首先，信访满足政治合法性的诉求，为社会弱势群体提供了一条比较公平的政治参与和利益表达渠道，［57］是沟通公民与政府、执政党的重要桥梁和纽带；［58］其次，信访满足行政合理性的诉求，它嵌套于整体政府过程之中，［59］是克服官僚主义必不可少的武器；［60］最后，信访满足权利救济的诉求，在当前体制转轨时期，解决司法腐败、司法不公绝非朝夕之功，给人们一条信访出路绝非多余，反而成为监督司法、改善司法的促进因素，［61］因此必须认真对待这种“底线救济”的权利。［62］如果信访制度能够较好地满足多重诉求，为什么还会出现异化的现象？客观而言，信访异化与信访制度自身的结构不无关系，即审判“审判者”的信访结构使得下级单位在处理信访案件时心存顾虑，担心因为处理不善而将自己也卷入被信访的漩涡之中。然而，审判“审判者”的结构并非不合理，正是通过这一制度设计，使下级单位时刻面临因为处理信访案件不得力而遭受新的信访的压力。在这种压力下，信访案件理应得到妥善处理。当然，即使下级单位秉公办事，信访人也可能因为自己的诉求没有得到满足而进一步上访。此时，上级单位的处置非常关键。如果上级单位能够实事求是、依据法律政策进行甄别，对下级单位的越轨行为予以规制，对信访人的无理诉求予以驳斥，则信访秩序可以得到保障。如果上级单位不愿意承担责任，不进行相关调查，一味否定信访人的诉求或下级单位的处置，那么信访秩序必然出现混乱。在个人权利日益被推崇的时代背景下，上级单位与下级单位探索与争鸣672017 年第 6 期 总第 384 期合谋压制信访的现象虽然存在，但是其生存空间越来越小；相反，当前的困境在于上级单位丧失法律甄别能力，［63］倾向于认为信访是由于下级单位的过错造成的，或者不对信访案件作出是非评判，只要求下级单位控制信访的数量。一旦上级单位丧失法律甄别能力，以不出事为宗旨，在审判“审判者”的制度结构下，下级单位必然无法完成信访治理的任务。在这种情况下，信访数量控制成为信访治理的终极目标，只要信访发生，就会直接归咎于下级单位。“零信访”或“低信访率”日益成为各级单位追求的目标，甚至成为一项考核，［64］［65］导致办案人员畏手畏脚，不能理直气壮地依法处置。［66］受到信访者的“信访威胁”，下级单位只能采取和稀泥的方法，甚至是“花钱买平安”。［67］于是，通过信访甚至可以获取某种不当的利益，这必然会产生信访的“引诱效应”：审判“审判者”的制度结构在法律甄别机制缺失的情况下，使得无理信访变得有利可图，从而导致更多的无理信访发生。要走出信访异化的困境，一方面要对权力越轨进行规范，另一方面也要警惕“打着维权旗帜谋取个人私利”的行为，从而促成社会正气的形成。当然，这并不意味着我们要回归到集体时代的“斗争哲学”，而是要重新锻造一种适合于现代社会的“政治原则”，使其能够在国家治理过程中辨识、裁断和实践是非对错。需要提出的是，下级单位在形成良性的信访治理秩序中发挥着重要的作用。因此，不能因为担心下级单位有可能侵害上访人的权益而取消下级单位的治理权威。信访治理单位应当强化法律甄别能力，区分有理上访和无理上访，并且能够做出有效力的裁断。如此，进入信访治理体系的案件尤其是无理上访，将大大减少。除了保障下级单位的治理能力，上级单位也需要完善权力监控机制。信访制度的本意在于通过自上而下的权力介入来还原冤屈的真相，如果完全依赖基层单位来裁断，那么信访制度就失去了权利救济的意义。通过甄别治理之后，进入信访治理体系的案件不断减少，上级单位应当集中精力化解重点和难点案件，并对基层的信访治理进行监督。［68］只有这样，审判“审判者”的制度结构才能回归正常的功能，从而消除信访的“引诱效应”，维护信访行为的基本秩序，让真正的冤屈者得到应有的权利救济。                    ［参考文献］［1］［32］［38］贺海仁.上访救济的功能转化及其命运［J］.法律适用，2006（6）.［2］［61］李秋学.中国信访史论［M］.北京：中国社会科学出版社，2009.378，373.［3］［60］刁杰成.人民信访史略［M］.北京：北京经济学院出版社，1996.代序，48.［4］邓志辉.突破重围——河南解决公安信访突出问题的调查［J］.人民公安，2005（2）.［5］邓志辉，庄会宁.河南公安实现“信访突破”［J］.瞭望新闻周刊，2005（5）.［6］［54］常倩.赢利型上访、赢利型经纪与基层社会参与［J］.东南学术，2012（3）.［7］李连江，欧博文.当代中国农民的依法抗争［A］.吴国光编.九七效应［C］.香港：太平洋世纪研究所，1997.［8］于建嵘.当前农民维权活动的一个解释框架［J］.社会学研究，2004（2）.［9］于建嵘.当代中国农民维权组织的发育与成长——基于衡阳农民协会的实证研究［J］.中国农村观察，2005（2）.［10］［52］饶静，叶敬忠，谭思.“要挟型上访”——底层政治逻辑下的农民上访分析框架［J］.中国农村观察，2011（3）.［11］［27］黄真顺.无责涉警信访产生的原因和解决对策［J］，公安研究，2009（11）.［12］申端锋.乡村治权与分类治理——农民上访研究的范式转换［J］.开放时代，2010（6）.［13］田先红.从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架［J］.开放时代，2010（6）.［14］杨华.税费改革后农村信访困局的治理根源——以农民上访的主要类型为分析基础［J］.云南大学学报法学版，2011（4）.［15］陈柏峰.无理上访与基层法治［J］.中外法学，2011（2）.［16］［19］陈小君等.涉农信访与社会稳定研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2011.370，347.［17］［31］［55］王进忠.解读公安涉法上访（上）［J］.辽宁警专学报，2008（2）.［18］郭松民.信访改革应制度演进［J］.环球，2004（24）.［20］张泰苏.中国人在行政纠纷中为何偏好信访［J］.社会学研究，2009（3）.［21］行政复议法实施14年：“大信访、小复议”格局亟待解决［EB/OL］.http://npc.people.com.cn/n/2013/1223/c14576-23923816.html.［22］［28］吕绍忠等.中外警察法治若干问题比较［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2009.322-323.［23］左卫民，马静华.论派出所解决纠纷的机制——以一个城市派出所为例的研究［J］.法学，2004（9）.［24］林辉煌.法治的权力网络［D］.华中科技大学博士学位，2013.［25］邓燕秀.社会转型期广州信访工作研究［D］.兰州大学硕士学位论文，2012.［26］高荣.论公安信访工作中的若干问题［D］.华东探索与争鸣682017 年第 6 期 总第 384 期政法大学硕士学位论文，2008.［29］重庆市高级人民法院课题组.关于涉诉信访法治化改革的调研报告（内部稿）［R］，2013.［30］河南省高级人民法院课题组.当前涉诉信访存在的困境及其出路——关于河南省涉诉信访问题的调研报告［N］.人民法院报，2010-02-25.［33］张静.基层政权：乡村制度诸问题［M］.杭州：浙江人民出版社，2000.187-188.［34］［59］赵晓力.信访的制度逻辑［J］.二十一世纪，2005（6）.［35］［51］张忠文.公安信访工作探讨［M］.北京：中华出版社，2010.100，91.［36］秋风.“截访”风盛行凸现体制弊病［EB/OL］.http://view.163.com/09/0422/22/57HN9ACH00012Q9L.html#from=relevant.［37］［63］贺雪峰.国家与农民关系的三层分析——以农民上访为问题意识之来源［J］.天津社会科学，2011（4）.［39］［美］欧中坦.千方百计上京城：清朝的京控［A］.高道蕴.美国学者论中国法律传统（增订版）［C］.北京：清华大学出版社，2004.530.［40］［62］应星.作为特殊行政救济的信访救济［J］.法学研究，2004（3）.［41］李宏勃.法制现代化进程中的人民信访［M］.北京：清华大学出版社，2007.198.［42］应星.大河移民上访的故事：从“讨个说法”到“摆平理顺”［M］.上海：生活·读书·新知三联书店，2001.152.［43］吕德文.有截访就会滋生“黑保安”［N］.环球时报，2013-02-06.［44］［56］江利亚等.公安信访工作长效机制建设研究［J］.公安研究，2008（5）.［45］北京首次判决外地截访人员非法拘禁罪［N］.北京青年报，2012-12-02.［46］徐建英.实现公安信访工作法制化的若干思考［J］.浙江公安高等专科学校学报，2002（6）.［47］［48］［50］房清侠.上访者“被精神病”现象的法社会学思考［J］.河北法学，2011（1）.［49］秋风.孙东东教授错在哪儿？［EB/OL］.http://news.163.com/09/0409/11/56F36UJK00012Q9L.html.［53］田先红.治理基层中国［M］.北京：社会科学文献出版社，2012.107-114.［54］陈广胜.将信访纳入法治的轨道——转型期信访制度改革的路径选择［J］.浙江社会科学，2005（4）.［55］王学军.中国信访体制的功能、问题和改革思路［J］.湖北社会科学，2003（1）.［64］黄建明等.检察机关执法办案信访风险评估的制度架构与实践探索——以惠州市人民检察院为例［J］.社科纵横，2011（10）.［65］张波.“零信访”是如何实现的［N］.新乡日报，2009-08-19.［66］余凌云等.当前阻碍人民警察执行职务的现状、成因及对策——对辽宁省沈阳、鞍山和辽阳市阻碍警察执法情况的调研报告［J］.北方法学，2007（4）.［67］陈建初.基层公安信访问题的成因及对策［J］.公安研究，2005（5）.［68］林辉煌.涉警上访与转型中国的法治困境［J］.法制与社会发展，2014（2）.（责任编辑叶知）“LureEffect”：InstitutionalStructureandLegalIdentifyof“LetterandVisit”LinHuihuang［Abstract］Moreandmorepeoplechoose“letterandvisit”astheprimaryweaponofrightremedy，andwiththesuddenemergenceof“letterandvisit”，thenumberofunreasonable“letterandvisit”begantoclimb.Thesystemof“letterandvisit”graduallyalienated.Totrulyunderstandthegenerationlogicofalienationof“letterandvisit”，itrequiresin-depthinvestigationoftheinstitutionalstructureof“letterandvisit”system.Thestructureof“judge’strial”makessubordinatesconcernedinhandling“letterandvisit”cases，becausetheyareafraidofbeinginvolvedinthemaelstromof“letterandvisit”.Oncetheparentunitlosttheabilityoflegalidentifyinthe“letterandvisit”system，the“lureeffect”of“letterandvisit”wouldberapidlyformed，theimproperbenefitscouldbeobtainedthroughunreasonable“letterandvisit”，andeventuallyledtothealienationof“letterandvisit”.Onlytostrengthentheabilityoflegalidentifyandeliminatethe“lureeffect”of“letterandvisit”，canthebasicorderof“letterandvisit”bemaintainedandtherealgrievancesgetrightsrelief.［Keywords］letterandvisit，lureeffect，judge’strial，legalidentify［Author］LinHuihuangisAssociateResearcheratInstituteofPublicPolicy，SouthChinaUniversityofTechnology.Guangzhou510640