毕业论文：浅论秦朝的中央官制

浅论秦朝的中央官制 闫晶晶 (社会发展学院历史系2004级接本一班) 摘要:中央官制是秦朝政治的一个重要组成部分。秦王朝在完成了对全国的统一后,开始采取为巩固其统一而制定的各项改革措施,其中对中央官制也进行了改革,主要包括:实行三公九卿制、官爵分裂、沿袭博士官制度等,开创了一套严密的、作为大一统国家机器的官僚机构体系,并经过历代王朝的发展和完善,最终形成了中国古代中央官制的基本格局。秦朝中央官制的改革在中国政制史上占有极其重要的地位,研究它,对于我们深入了解我国历代封建王朝官制的发展演变是十分必要的,对于当今我国建设有中国特色的社会义的发展也很有借鉴意义。 关键词:秦朝;中央官制;三公九卿 曾有学者说:“中国之教,得孔子而后立。中国之政,得秦皇而后行。中国之境,得汉武而后定。”这种说法虽具唯心色彩,但却说明了秦汉时期所建立的各种制度对中国社会的影响之深远。秦朝是中国古代历史上第一个君主专制的封建王朝。秦的统一结束了春秋战国数百年的分裂割据局面,建立起一个疆域辽阔的封建帝国。为巩固其统一成果,秦朝统治者采取了一系列有针对性的措施,尤其在中央官制的创建上给后人留下了许多值得借鉴的地方。 古代官僚制度是中国古代历史上国家行政的基本形式,它实行集权式的政治统治,官吏直接对君主负责,皇帝享有至高无尚的权力,整个统治机构内具有一整套完整的运作、职责分工体系。官吏的选拔主要不是靠身份和血缘,而是凭借自身的技能和才干,职务是不可以世袭的,官吏依功次、年次等晋升领取俸禄。在这样的古代国家中,官僚的管理控制着全社会,没有独立于君主之外的其他权威。 当然这种体系的出现并不是无条件的,三代时期就未能形成这样的官僚政治体系。中国在战国以前,国家政体的基本形式是宗法血缘贵族君主制,政治权力按照血缘关系的亲疏来分配,地方上实行分封统治,中央集权无从产生。在这种体制下的官吏基本上在贵族血缘关系上选定,职位也是终身的。这时君主的权力是有限的,诸侯与中央是一种松散的政治联盟,不能形成一套完整的官僚政治体系。秦汉官僚制度的产生是伴随着封建地主阶级的产生和发展而建立起来的。春秋战国时期自上而下的变法促进了官僚体制的建立。变法是历史发展至一个临界点的必然转折,它导致了具有理性化、法制化的官僚制度迅速形成;变法也意味着中国古代官僚制度不是通过革命,而是在旧体制中蜕变而产生的。各国在一系列的变法中基本上剥夺了奴隶主贵族的世袭特权,废除了世卿世禄制度,以领取俸禄的官僚代替了贵族的世袭官职,逐渐开始建立封建官僚制度,确立了中央集权的国家机构。 一 秦始皇在完成对全国的统一后,对战国以来的官僚制度进行了一次大的整理,在全国范围内建立起一整套整齐划一的行政机构,使专制主义中央集权制度大大加强,也奠定了整个中国封建社会官僚制度的基础。而这一时期中央官制的核心被后世称之为“三公九卿”制度。 三公学说产生于春秋战国之际,《荀子·儒效》:“大儒者,天子三公也。”《孟 子·尽心上》:“不以三公易其介。”《吕氏春秋》、《周礼》等也出现了三公说。但它们都有共同的特点,即没有说何为三公,三公为哪三职。这说明三公说始出之时,与我们后来理解的三个官职并无关系,三公并不表示有三个公,也不表示是三个官职的合称。在秦汉的官僚制度中,三公开始由一种泛称、一种理论,向实际的政制转化。但这一学说本身也从没有将丞相、太尉、御史大夫视为三公。这说明创立和发明三公说的人并不以战国秦汉的实际政制为蓝本,而是依托古制表达一种理想。但他们创立的三公有个重要特点,即位尊而权重,是天子最需依赖的人物,也具有百官之长的特点。西汉初期,关于三公的说法已成两派,一派认为是太师、太傅、太保,一派认为是司徒、司马、司空。至西汉晚期三公制最终形成,并且是按司徒、司马、司空来建制的。而在秦朝将丞相、太尉、御史大夫视为三公,正是将其以现实政治相比较的体现。下面将分别对其作以介绍。 秦朝专制主义中央集权官僚制度改革的一项重要内容,就是在中央政府确立了丞相制度。《汉书·百官公卿表》说:“相国、丞相,皆秦官。”《汉官仪》说:“相国、丞相,皆六国时官。”其实,西周、春秋以来已有所谓“相”、“傧相”之称,“出接宾曰摈(傧),入赞礼曰相。”[1]孔子就曾担任鲁国的“相”。到战国后期,“相”才成为总理一国内职事的高级官僚,“相也者,百官之长也。”“相国”一词出现的比较晚,战国时期人们已将处于百官之长地位的相称为相国,但“丞相”作为正式的官名则是从秦国开始的。秦初所设大夫或左庶长,其执掌类似宰相,但不以宰相名。当时秦有封爵二十级,凡立功者,均可取爵。只要得到功爵,不管出身如何,皆可为官,但并不称相。秦称相始于惠文王十年(前328年),以樗里疾、甘茂为左、右丞相,“丞相”始为专门官称。荀悦称,秦设丞相之初,所以不正三公之位者,因太师、太傅、太保乃周天子之辅臣,秦不敢效法。庄襄王元年(前249年)以吕不韦为相国,秦宰相又有相国之称。秦王政九年(前238年),嫪毐作乱,王使相国昌平君、昌文君攻之,加上吕不韦,则秦此时有三个相国。秦始皇统一六国后,废相国,复置丞相,设一员称丞相,设二员称左、右丞相。秦二世诛右丞相冯去疾、左丞相李斯后,以赵高为中丞相,于是秦宰相又有中丞相一名。 丞相制度的确立是中国封建官僚机构逐渐完善的重要标志,在中国古代史上具有重要意义。第一,丞相不仅不是世袭的,也不是终身任职的,国君和皇帝不以“亲”、“贵”而以“贤”、“能”选拔大臣,这对秦国历史产生了重要影响。宋人洪迈说:“六国所用相,皆其宗族及国人,如齐之田忌、田婴、田文,韩之公仲、公叔,赵之奉阳、平原君,魏王至以太子为相。独秦不然,其始与之谋国以开霸业者,魏人公孙鞅也。其他若楼缓赵人,张仪、魏冉、范睢皆魏人,蔡泽燕人,吕不韦韩人,李斯楚人,皆委国而听之不疑。卒之所以兼天下者,诸人之力也。”[2]可见,六国的宗法制和世卿世禄残余比秦国浓厚,所以六国不可能真正做到任人唯贤,秦国不以宗族择相,这是它取得胜利的重要原因。因此,丞相制度的出现是任官制度上突破宗法界限和改变世卿世禄的重要标志。第二,丞相制度建立后,与春秋战国时代相比,掌握实权的人数减少了,国家权力就更容易集中,从而使专制主义中央集权得到了加强,杜绝了春秋战国以来“政出私门”的现象。因而,丞相制度的确立是建立专制主义中央集权的重要环节,这一制度为历代统治者所沿袭,影响深远。 秦朝在设立丞相的同时,还设御史大夫以牵制丞相。《汉书·百官公卿表》说:“御史大夫,秦官。”周朝已有“御史”之称,《周礼·春官》:“御史,掌邦国都鄙及万民之治令,以赞冢宰,凡治者受法令焉。掌赞书,凡数从政者。”可 见,周代“御史”已是一种正式官职,但其地位并不高。战国时期,御史的职掌已很清楚。《史记·蔺相如列传》记载秦昭王与赵惠文王会于渑池时,“赵王鼓瑟。秦御史前书曰:‘某年月日,秦王与赵王会饮,令赵王鼓瑟。’”蔺相如也迫使秦王击缶,“顾召赵御史书曰:‘某年月日,秦王为赵王击缶。’”可见,秦赵两国御史均为跟随国君左右的记事官或掌管文书的官吏。秦始皇统一六国后,“御史”除职掌文书外,由于他是君王左右亲近之人,同时又是皇帝耳目,逐渐开始参与政务。秦始皇时期“御史大夫”的设立提高了御史的地位,其地位仅次于丞相,是秦中央政府的核心人物之一。《汉书·百官公卿表》说御史大夫“位上卿,银印青绶,掌副丞相”。据《史记·秦始皇本纪》记载,始皇二十六年(前221年),命群臣议帝号,“丞相绾、御史大夫劫、廷尉斯等皆曰......”,这个排列顺序也反映了御史大夫仅次于丞相的地位。 秦朝御史大夫的职掌相当广泛,“在殿中,......掌图籍秘书”,“受公卿奏事,举劾按章”[3],还负责掌管律令和司法审判事务。秦始皇三十五年(前212年),侯生、卢生等方士畏罪潜逃,秦始皇“使御史悉案问诸生”。《资治通鉴》胡三省注曰:“秦置御史,掌讨奸猾,治大狱,御史大夫统之。”[4]此外,地方上奏给朝廷的一切文书,均有御史审阅。张苍秦朝时为“御史,主柱下方书”。[5]汉朝人对御史大夫的职责范围讲得相当详细:“御史大夫内承本朝之风化,外佐丞相统理天下,任职重大,非庸材所能堪。今当选于群卿,以充其缺。”[6]“高皇帝以圣德受命,建立鸿业,置御史大夫,位次丞相,典正法度,以职相参,总领百官,上下相监临,历载二百年,天下安宁。”[7]这里所说的都是汉朝御史大夫的地位和职掌,但汉承秦制,秦朝御史大夫也大致如此。而且丞相有权处理的事务,御史大夫均可以过问;而御史大夫的许多职权,则为丞相所无。但御史大夫的地位低于丞相,丞相是“金印紫绶”,御史大夫是“银印青绶”,这一位低而权重的官职的出现,正是相权与君权矛盾的产物。因为御史大夫侍奉皇帝左右,极容易成为皇帝的心腹。秦始皇使御史大夫和丞相既相互辅佐又相互制约的做法也对后代影响深远。 据史书记载,秦朝还设有“太尉”一职,职掌军事,其地位与丞相相当,所以历来将“太尉”“丞相”“御史大夫”合称为“三公”,成为秦汉时期中央政府里最高的三个官职。《汉书·百官公卿表》:“太尉,秦官,金印紫绶,掌武事。”马端临《文献通考》卷四十八中也提到:“太尉,秦官。汉因之,金印紫绶,掌武事。”然而,遍览古籍却不见秦朝有哪一人被授予“太尉”之职,难道这一职位并不存在吗?而且在君主集权制的国家里也不太可能由臣下掌握兵权,当然也就没有必要设“掌武事”的太尉了。但林甘泉曾指出:“应当相信,秦代官制是有‘太尉’一职的,并因此而达到削弱丞相军权的目的”,“但实际上太尉一职并未委派给任何人,而是由秦始皇自己将‘掌武事’的军权控制在手中”。[8]其实秦国在秦昭王时已在大良造爵位下增设国尉爵一级,《史记·白起列传》记载昭王十四年(前293年)白起“迁国尉”,《正义》注曰:“言太尉。”秦始皇七年(前240年)以缭“为秦国尉”,《正义》曰:“若汉太尉,大将军之比也。”据前一注释,国尉即太尉,后一注释又未完全肯定国尉即太尉。就现存史料推断,秦国的确设有国尉,但其地位不高,还不是后代处于“三公”之位的“太尉”。实际情况可能是秦朝不一定存在“太尉”那样固定的最高武官的职位,领兵出征多为临时差遣,除白起、王翦等著名武将外,有时丞相也可出征,有时则委派一般官吏,而将调兵之权都集中在秦王手中。 秦朝中央机构,在“三公”之下还设有“九卿”。先秦文献中关于九卿之说 的确切记载是《吕氏春秋》,《吕氏春秋·孟春纪》云:“立春之日,天子亲率三公九卿诸侯大夫,以迎春于东郊”,可视为“九卿”一词的最早出处。先秦文献中的九卿说与先秦的实际政制情况并不一样。战国时代已出现九卿的理论,但战国实际政制中并无九卿制的踪影,也无将中央官吏称为九卿的说法。与三公说一样,战国时期的九卿说也是传统思想与当时政制中的若干因素相结合的产物。先秦政制中虽无九卿,但却有公、卿、大夫、士的位次排列。可无论先秦抑或秦汉,这些都只是位次,而不是实际的官制秩序。在九卿说产生的秦国,也并没有人将九卿与实际官职相联系,九卿只是作为儒家学说的理论存在于思想之中。而真正将九卿与中央高级官吏相比拟的说法起源于文、景之时,也非特指九人,至王莽时确定了九卿九职的制度,并为东汉所继承。 一般认为三公是政务官,而九卿则是事务官、行政官,九卿的职能主要是与天子的私事有关,因而九卿的设置及其功能说明封建时期设官治理国家的考虑还不成熟,也是封建社会初期国家事务不多,天子及皇族事务压倒一切的表现。在秦朝,由“诸卿”分掌具体政务,习惯上称“九卿”。但九仅为数目较多的意思,实际职务并不限于九。若将九卿结合于现实政制,那便包括:奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、典属国、宗正、治粟内史、少府、中尉等官职。其中奉常掌宗庙礼仪,郎中令、卫尉掌宫廷宿卫,太仆掌车马,廷尉掌刑法,典客掌礼宾,典属国掌边疆藩属,宗正掌宗室事务,治粟内史掌国家财政,少府掌皇室费用,中尉掌京畿警卫,等等。下面仅对廷尉、典客、治粟内史这三个与国家大政关系较密切的卿,及其与国家行政的关系分别作以详细介绍。 廷尉,《汉书·百官公卿表》说:“秦官,掌刑辟”,其职掌是主管刑狱,为秦朝全国最高司法官。“应劭曰:‘听狱必质诸朝廷,与众共之,兵狱同制,故称廷尉。’师古曰:‘廷,平也。治狱贵平,故以为号。’”廷尉的职责就是依法行事,力求做到不偏不倚,不轻不重,更不能徇私枉法。但实际生活中廷尉更多的还是秉承皇帝的旨意办事。同时,廷尉还是地方的上诉机构,各地的疑难案件可移交廷尉办理,廷尉若处理不了再上奏皇帝,“廷尉所不能决,谨具为奏,傅所当比律令以闻”。[9]廷尉也亲自审理一些重大案件,必要时皇帝还要派人与廷尉一道公审。秦朝重法治,廷尉责任重大,地位也较高。李斯就曾担任过廷尉,后升迁为丞相。廷尉的属官有廷尉正,是其副职。“秦置廷尉正,汉因之。”[10]廷尉正既可代表廷尉参与各地重大疑难案件的审理,也可单独决断疑狱,其地位仅次于廷尉。 典客,汉称大鸿胪。“中二千石,掌诸侯及四方归义蛮夷。”[11]《后汉书·百官志》注曰,典客“掌诸侯及四方蛮夷。其郊庙行礼,赞导,请行事,既可,以命群司。诸王入朝,当郊迎,典其礼仪。及郡国上计,匡四方来,亦属焉。皇子拜王,赞授印绶。及拜诸侯、诸侯嗣子及四方夷狄封者,台下鸿胪召拜之。王薨则使吊之,及拜王嗣。”可见,典客的职责在很大程度上是礼节性的,具体负责对各地重要官员、边疆少数民族及国外使节的接待、朝会、封授等礼仪。此外,秦朝还设典属国,“掌蛮夷降者”,也就是说归顺、降服秦朝的边境少数民族另由典属国负责。汉朝也设有此职。秦朝典客下设丞一人,秩比千石,行人令一人,主诸郎,另外还有译官、别火、郡邸长丞等属官。 治粟内史,秦朝设治粟内史,位列九卿。治粟内史“掌诸钱谷金帛诸货币。郡国四时上月旦见钱谷簿,其逋未毕,各具别之。边郡诸官请调度者,皆为报给,损多益寡,取相给足。”[12]可见,凡属国家钱谷租税等财政收入和支出,均由治粟内史负责掌管。在秦朝,治粟内史责任重大,公务浩繁。其下设两丞,秩比千 石,总领曹事;另设太仓令、平准令等属官。丞负责各地上交中央粮食、布帛等的查收、检验、储藏等工作。从秦朝开始分设治粟内史和少府两个主管全国财政经济的官职,这是我国官制史上的一个重要变化,表明封建统治者已经认识到把“国家财政”与“帝室财政”区别开来的必要性。尽管皇帝总是尽可能多地直接控制国家财政,治粟内史的职权范围受到限制,所能掌管的钱物远不及少府,但从秦朝中央机构的设置来看,治粟内史仍是全国的最高财政长官。 二 在秦朝中央官制的改革中还应当提到的一个重要措施就是官爵的分裂。在世卿世禄制度下,个人因血缘关系世袭一定的社会等级身份,称为爵;又由这种身份而担任相应的职务,称为官。在这种情况下,官爵是完全一致的。后来,随着世卿世禄的破坏,官与爵逐渐分离。秦国自商鞅变法后确立了二十等军功爵以取代旧的等级身份制。由于秦国一直处于战争环境中,秦的官僚机构带有军功色彩,各级官吏基本上都由军人担任。所以秦的军功爵制和官制是相应的,呈现出一种官爵不分的状况。《韩非子·定法篇》说:“商君文法曰:‘斩一首者爵一级,欲为官者为五十石之官;斩二首者爵二级,欲为官者为百石之官。’” 秦朝建立后,国家转入和平时期,以爵授官的制度发生了根本变化,官爵开始分离,有官者未必有爵,有爵者不一定有官。如王绾、冯去疾、李斯官至丞相,为百官之长,但他们三人都没有爵位,也没有率兵出征过。建成侯赵亥、武信侯冯毋择、东陵侯召平、五大夫赵婴,均有爵位而不见官职的记载。这是秦王朝为适应统一后的形势需要而进行的改革。事实上,战国末期,韩非就曾批判过以爵位授官的制度,他说:“官爵之迁与斩首之功相称也,今有法曰,斩首者令为医匠,则屋不成而病不已。夫匠者,手巧也,而医者,齐(剂)药也,而以斩首之功为之,则不当其能。今治官者,智能也,今斩首者,勇力之所加也。以勇力之所加,而治智能之官,是以斩首之功为医匠也。”[13]在此韩非子一针见血地指出:以勇力者治国安邦,与以斩首者为医生无异,是绝对行不通的。以军功爵授官的制度,混淆了杀敌立功与治国安邦这两种不同的能力。相反,不以爵位高低任官,就可以将没有爵位但有能力的人任用到各级岗位上,使他们充分发挥其所长,达到人尽其才的目的;而有爵位的军人不一定担任官职,就可避免官吏不称职等弊病。这是秦朝具有很大进步意义的改革。 三 同时,秦始皇为了加强专制主义中央集权,还沿用了战国以来的博士官制度。秦始皇时有博士七十人,二世时有博士、儒生三十人。博士的长官称为“仆射”,秦朝有博士仆射周青臣。《汉书·百官公卿表》云:“博士,秦官。掌通古今,秩比六百石,员多至数十人。”秦始皇很迷信,博士常常不离左右。如《史记·秦始皇本纪》记载,秦始皇二十八年(前219年)渡湘江时遇大风,“几不得渡,上问博士曰:‘湘君何神?’博士对曰:‘闻之,尧女,舜之妻,而葬此。’”秦始皇称帝后三年,又召集齐鲁地区的博士儒生问以封禅之事。始皇三十三年(前214年),“始皇置酒咸阳宫”,有“博士七十人前为寿”。在宴会上,博士们还当着秦始皇的面指责博士仆射周青臣阿谀奉承,声称:“事不师古而能长久者,非所闻也”,遭到李斯的非难,因而有焚书之举。“焚书坑儒”之后,博士受到压抑,但秦二世在陈胜、吴广起义爆发后,仍“召博士诸儒生”问以对策。这样看来,秦朝博士常在皇帝左右以备顾问,可以肯定,他们还是有权对国家大事发表意见的。 综上所述,在中国古代政制史中,秦代的中央官制有着特殊重要的意义。秦始皇统一全国后,沿袭了战国以来已有的官僚称谓,结合商鞅变法以来秦国的实际情况,在中央创立了一套严密而又系统的官僚组织,为此后历代封建王朝的政治制度提供了一个基本的框架,即封建专制主义中央集权的政治体制。 《史记·秦始皇本纪》记载,秦始皇二十九年(前218年)之罘刻石,有歌颂皇帝所谓“圣德”的文字,如:“皇帝明德,经理宇内,视听不怠。作立大义,昭设备器,咸有章旗。职臣遵分,各知所行,事无嫌疑。......常职既定,后嗣循业,长承圣治。”秦始皇三十二年(前215年)碣石刻石赞美在这一官僚机器管理下,“天下咸抚”,“事各有序”,“莫不安所”。秦始皇三十七年(前210年)会稽刻石也写道“初平法式,审别职任,以立恒常”,“后敬奉法,常治无极,舆舟不倾。”都说这种政治秩序的确定,可以保障天下安定。这种“职臣遵分,各知所行”的政治管理体制,使不同的行政机构并立,不相统属,只对皇帝负责。它在正常运行时,行政效率较高,同时又保证了政治结构的稳固。秦始皇正是因此期望能够确定“常职”,使后代世世相传,以求“长承圣治”。 《汉书·百官公卿表》上说,周政衰败,官制混乱,战国并争,各有变异,“秦兼天下,建皇帝之号,立百官之职。汉因循而不革。”西汉的主要政治制度基本上都沿袭秦朝,当然也并非一成不变。秦朝的官僚制度在汉朝最后定型,而秦汉以后的封建王朝的官僚制度又多继承汉代而加以发展,从而使中国历代封建王朝官制的基本格局最终得以确立。 注释: [1] 《周礼〃秋官〃司仪》郑玄注。 [2] 《容斋随笔》卷二《秦用他国人》。 [3] 《汉书〃百官公卿表》。 [4] 《资治通鉴》卷七。 [5] 《史记〃张丞相列传》。 [6] 《汉书〃薛宣传》。 [7] 《汉书〃朱博传》。 [8] 《秦汉史》。 [9] 《汉书〃刑法志》。 [10] 《通典》卷二十五。 [11] 《后汉书〃百官志》。 [12] 《后汉书〃百官志》。 [13] 《韩非子〃定法》。 参考文献: [1] 林甘泉.我谈先秦史研究.引自李侃等.学史入门[C].中华书局,2003.47. [2] 杨鸿年,欧阳鑫.中国政制史[M].武汉大学出版社,2003.196. [3] 漆侠等.大一统初期的变奏曲[M].河北教育出版社,2002.4—19. [4] 卜宪群.秦汉官僚制度[M].社会科学文献出版社,2002.1—7,109—129. [5] 张岂之等.中国历史秦汉魏晋南北朝卷[M].高等教育出版社,2004.11.