深度解读国企改革指导意见23大亮点

深度解读国企改革指导意见23大亮点 　　【核心摘要】一直以来，国企改革始终是经济体制改革的中心环节，无论改革的广度、深度还是敏感度，都始终是我国改革大局的重中之重，因而有“改革突破看国企”一说。由此，也决定了此次《指导意见》这一国企改革顶层方案的重要性。 　　具体上，《指导意见》全文比较深入地诠释了十八届三中全会《决定》中关于国资国企改革的要求，内容很全面，目标很明确，边界很清晰，需要细嚼慢咽。 　　亮点一：坚持社会主义市场经济改革方向，是改革“必须遵循的基本规律”。 　　国有企业改革的方向非常明确：市场化。国企是从计划经济过来的，走向市场化是一个巨大的转变，是对国企改革的整体要求，包括了企业发展目标、体制、机制、法律、法规、、、路径、边界、效率、效果、责任等方方面面。眼下的情况是，尽管国企改革已历经了三十多年，但还有很长的路要走。判断国企改革改革是否到位，看大多数国企的市场化程度就清楚了。 　　亮点二：推动各种所有制资本“取长补短、相互促进、共同发展”。 　　现阶段，国企、民企的发展各有优势、劣势。国企在管理、技术、产品、、资金、资源等方面有优势，劣势是体制、机制相对落后，市场化程度不高;民企的优势是体制、机制天生市场化，但在管理、技术、产品、人才、资金、资源方面相对落后，两者恰好具有较强的互补性，能够优势互补，劣势对冲。就此而言，应该不是谁替代谁，而是“取长补短、相互促进、共同发展”。 　　亮点三：国有企业“要成为自觉履行社会责任的表率”。 　　任何企业都负有社会责任，这也是企业品格高下的区别，国企总体上更应该自觉履行社会责任，成为表率。而履行社会责任，不仅应该表现在出现重大自然灾害、安全事故时率先冲在第一线，也应表现在当社会有需要、民众有需要但经济上不划算甚至亏损，其他企业不愿干时，国企就应该主动承担。此外，国企无论从事什么业务，都要以不损害民众利益为前提，且更应该在廉洁自律、反对浪费、依法经营、诚实守信、节约资源、保护环境、保障民生等方面做出表率。 　　亮点四：“增强活力”是搞好国有企业的本质要求，“加强监管”是搞好国有企业的重要保障。 　　什么样的企业有活力?一定需要企业广大干部员工的积极性得到充分调动。毛泽东曾经讲过：“内因是根据，外因是条件。外因通过内因起作用”。企业活力的内因，即广大干部员工的主人翁精神、主人翁态度，“无须扬鞭自奋蹄”，是增强企业活力的根本保障。必须认识到，监管是必要的，但监管是外因，外因要通过内因才起作用。这也是为何多年来的国企监管措施不少，但案件始终不断，根源就在于广大干部员工还未真正成为企业的主人。这是国企改革要解决的根本问。 　　亮点五：正确处理好顶层设计和尊重基层首创精神的关系，“突出问题导向，坚持分类推进，把握好改革的次序、节奏、力度”。 　　顶层设计是解决宏观性、系统性问题，但仅有顶层设计是不行的。必须要和基层探索、突破、试错的首创精神相结合。改革从来都是这样，两者缺一不可。当下，许多人存在为了免责而循规蹈矩，多一事不如少一事的心态。改革中，必须鼓励企业大胆探索、突破、试错的首创精神，如果不对此给予充分重视，再好的顶层设计，也可能始终是设想。 　　“突出问题导向”就是要实事求是，首先要承认问题的存在，才谈得上解决问题。承认问题的存在很难，常有“报喜不报忧”的心理，遇到问题绕道走，已成为很多人工作中的常态。但事实上，问题在基层，在真实的生活中，承认问题的存在，问题就解决了一半。 　　“把握好改革的次序、节奏、力度”。从既有历史来看，改革要么就定计划、赶进度，一哄而起，要么就按兵不动、裹足不前，两种倾向都需要注意。通常，不到万不得已，很难有人愿意主动改革、主动担责，改革从来都是逼出来的。而当前的主要矛盾，是改革动力不足。 　　亮点六：“经营性国有资产”实现集中统一管理。 　　目前，大部分经营性国有资产已经由国有资产监管机构管理，但许多部委仍然在直接管理隶属于旗下的经营性国有资产。按照《指导意见》要求，这些部委并未实现“政资分开”，既当裁判员又当运动员。《指导意见》提出了集中统一管理的要求。 　　亮点七：将国有企业分为商业类和公益类，实行“分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核”。 　　分类管理是管理的前提和基本规则。过去，对国企的管理由于没有明确的分类，“一刀切”的管理方式出现了很多矛盾，甚至南辕北辙。不同性质的企业，其管理方式在某些方面甚至完全不同。将企业分为商业类和公益类，就为分类管理奠定了基础。目前的难度，在于许多国企尤其央企里，既有商业类资产又有公益类资产，有些资产名义上是公益类，实际是商业类，公益类掩盖商业类，即希望“甘蔗两头甜”。 　　实现分类管理的前提，就是对现有企业内部的资产按照分类的原则分离开，再在更大的范围内实行合并同类项。这是一项工作量巨大且十分复杂的工作，涉及到各种利益关系。必须令行禁止才可能做到。将来，在分类完成以后，要明确规定两类企业不得跨界投资和经营。 　　亮点八：主业处于充分竞争性行业和领域的商业类国有企业，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化，“国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股”。 　　《指导意见》明确要求，充分竞争性领域的国有企业，要积极推进股权多元化，包括国有经济内部的多元化和混合所有制的多元化。总之，多元化股东比单一股东好，更多的企业应该推进混合所有制改革。《指导意见》规定，充分竞争性领域的国企股权结构是放开的，国有股权不设限，对此可以一企一策，也可以随着市场需要而动态变化。《指导意见》明确了充分竞争性领域国企改制的政策边界，意义重大。 　　对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的“商业类国有企业”，《指导意见》明确了这些重要国企也要推进混合所有制改革，只是要保持国有资本控股地位。也就是说，“三桶油”、“三通讯”也可以改制，之前中石化[微博]成品油公司的改制是符合文件精神的。这个规定意义重大。 　　对“自然垄断行业”，实行特许经营改革，网运分开、放开竞争性业务。对需要实行国有全资企业，也要积极引入其他国有资本实行股权多元化。对特殊业务和竞争性业务实行业务板块有效分离，独立运作、独立核算”。 　　自然垄断行业往往承担着公共服务类功能，例如电网、铁路网、自来水网、地铁网、公交网等。《指导意见》规定，自然垄断行业的企业资本结构没有放开，但可以实行特许经营，特许经营的主体是放开的，例如北京地铁4号线就是由港铁经营，政府控制价格，监督运营，固定补贴。需要指出的是，特许经营主体之间是竞争关系，自然垄断行业不是改革的避风港。 　　亮点九：推进公益类国有企业改革。 　　公益类企业例如医院、学校、幼儿园、公园、博物馆、养老院等，可以国有独资，也可以股权多元化，并鼓励非国有企业以各种方式参与经营。公益类企业的改革前提是保持公益性质，即为公众提供服务，不与民争利。采取更加市场化的经营方式，如“购买服务、特许经营、委托代理”，有利于降低经营成本，有利于更好的提供服务，即不能“一棵树吊死”，不能只允许某一家经营。市场化就是要有选择权，有选择就有竞争，有竞争就比一潭死水好。 　　事实上，公共服务企业早年做了很多市场化探索，由于需要适当的财政补贴，不时会被认为“混合所有制企业就是将财政补贴给了民营资本，就是国有资产流失”，因此又将企业收为国有。其实，这是不必要的，不能认为财政补贴只能给国企，不能给混合所有制企业。“给了就是流失”的观点是错误的。 　　其实，公共服务企业在多种经营方式的基础上，以公开透明的方式来确定财政补贴的额度，既有了制衡和约束机制，又可以减少腐败浪费、提高效率，从而在同等条件下还可能减少财政补贴的额度，一箭双雕。 　　亮点十：加大“集团层面公司制改革”力度，积极引入各类投资者实行股权多元化。根据不同企业的功能定位，逐步调整国有股权比例，形成股权结构多元”。 　　“集团层面公司制改革”文字表述不够准确，集团不是法人，是法人的集合体。集团公司是法人，是集团的一级企业即母公司。应该表述为“集团公司层面改制”。 　　想表达的意思还是清楚的，就是集团公司要改制为股权多元化，竞争性领域的集团公司可以改制成为混合所有制。过去的改制，主要集中在集团的二级、三级企业，集团一级企业绝大多数没有改制，甚至有些一级企业还是按照企业法人登记的，至今连公司制企业都不是。推进集团一级企业改制，意义重大，直接影响到整个集团企业的改革。《指导意见》要求集团一级企业改制，是一个重大突破。 　　“创造条件实现集团公司整体上市”。由于集团公司没有改制，国有控股的上市公司都是二级公司或三级公司，为适应上市要求，采取资产包装上市的办法，人为制造了大量的关联交易，这也是中国特色。提出集团公司整体上市，就可能从根本上解决历史遗留问题，减少关联交易，也有利于资本市场的规范。