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大连市规范建筑劳务用工政策实施中面临的困境

2011-10-25 2页 pdf 37KB 35阅读

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大连市规范建筑劳务用工政策实施中面临的困境 刘 钊 刘伟双 管理天地 目前,由于我国建筑领域工程庞大,工种复杂,建筑 行业多采用劳务分包的形式将一项巨大的建筑工程分 成无数小的工程来实施。在建筑劳务用工形式中以包工 头劳务用工形式为主,然而“包工头”并不属于法人,法 律也无法按照对建筑劳务公司的管理对其进行规范,从 而引发了一系列拖欠农民工工资、农民工权益受损的社 会问题。很多省市相继出台政策,要求取缔包工头用工 形式。大连市在规范建筑劳务市场方面走在全国的前 面,制定了一系列制度,成为建设系统宣传的典型,但 是,这些措施施行效果如何、在政策实施过程中面临...
大连市规范建筑劳务用工政策实施中面临的困境
刘 钊 刘伟双 管理天地 目前,由于我国建筑领域工程庞大,工种复杂,建筑 行业多采用劳务分包的形式将一项巨大的建筑工程分 成无数小的工程来实施。在建筑劳务用工形式中以包工 头劳务用工形式为主,然而“包工头”并不属于法人,法 律也无法按照对建筑劳务公司的管理对其进行规范,从 而引发了一系列拖欠农民工工资、农民工权益受损的社 会问。很多省市相继出台政策,要求取缔包工头用工 形式。大连市在规范建筑劳务市场方面走在全国的前 面,制定了一系列制度,成为建设系统宣传的典型,但 是,这些措施施行效果如何、在政策实施过程中面临着 哪些困境?这些问题值得我们深入研究。为此,本文通过 电话访谈的方式对大连市建筑劳务市场的各方主体进 行了调查,调查对象为大连市劳动保障监察大队、4 个区 的劳动保障监察大队、4 家建筑劳务企业、5 名包工头。 一、大连市规范建筑劳务用工形式的政策措施 (一)取缔“包工头”的政策措施 大连市在《关于大力推动和发展建筑业劳务分包企 业的通知》中指出,大连市从 2006 年 4 月 1 日起, 用两年的时间,在全市建立基本规范的建筑劳务分包制 度,农民工基本被劳务企业或其他用工企业直接吸纳, “包工头”承揽分包业务基本被禁止。所有建筑企业进行 劳务分包,必须使用有相应资质的劳务企业,禁止将劳 务作业分包给“包工头”,实现劳务分包交易行为基本规 范化。 同时,在《辽宁省大连市人民政府办公厅关于做好 清理拖欠农民工工资工作的通知》中也提出,为了规范 建筑市场秩序,加强建筑企业招用农民工工作的管理。 用人单位要将工资直接发放给农民工本人,严禁发放给 “包工头”或其他不具备用工主体资格的组织和个人。 (二)发展建筑劳务企业的措施 大连市在发展建筑劳务企业方面也出台了一系列的 政策措施,具体有:第一,简化建筑劳务分包企业资质审 批程序并降低资质申办条件。第二,加强对用工建筑单 位与农民工签订劳动合同及缴纳社会保险的监察、管 理;依法对建筑相关单位市场准入、招投标资格等进行 限制。第三,要明晰劳务企业的纳税税种和纳税比例,减 少不必要的纳税和避免重复纳税。第四,大连市政府拟 拿出专项资金对农民工实行免费培训并大力投资。第 五,采取多种方式加强对建造师(项目经理)、施工工长 进行政策培训;对建筑劳务分包企业给予咨询和指导。 (三)解决拖欠和克扣农民工工资问题的政策措施 工资拖欠和无社会保障是农民工权益维护面临的两 大主要问题,为解决此问题,大连市政府也出台了一系 列的政策。 1.清欠措施。大连市相关政府部门采用联合执法、定 期检查建筑农民工工资支付情况、向社会公布举报电话 受理投诉、建立建设单位和建筑业企业信用评价体系等 措施,多方面、多角度来保证清欠工作的顺利进行。 2.预防措施。严密监督工程款的拨付进度;实行每月 工资报表备案制度;实行月薪制和最低工资保障制度; 全面实行农民工保证金制度。 3.社会保障措施。建筑业企业农民工参加工伤保险 和基本医疗保险,实行由用人单位缴费,市劳保办补助 的办法,农民工个人不缴费。 二、政策实施中面临的困境 (一)建筑劳务用工市场发展的现实困境 1.建筑市场的无序竞争。建筑业涉及的主体范围广, 各主体为了各自利益,不按规章办事。业主单位手中有 工程发包、拨付工程款、组织验收等权利,在建筑市场占 有优越地位。但是却存在着不按程序办事,不按时拨款, 炒卖工程的现象。而在施工企业一方,一部分单位和个 人受利益驱动,纷纷拉起建设施工队伍,导致了建筑市 场无序竞争的局面。在市场上的一些“包工头”为了承揽 建设项目,采用挂靠的形式使其工程合法化。众多主体 大连市规范建筑劳务用工政策实施中面临的困境 66 管理天地 的众多不规范操作必然导致建筑市场出现一个无序竞 争的混乱局面。而目前规范建筑劳务市场的诸多措施 中,却没有明确的措施来解决整个建筑市场面临的这种 乱局。 2.拖欠问题的复杂性。在探讨大连建筑业工资拖欠 问题时,大连市长海县劳动保障监察大队一位工作人员 说:“什么叫拖欠工资啊?你必须调查属实后才能认定、 才能定性是拖欠还是不是拖欠。拖欠农民工工资原因很 多,单靠几方面是解决不了的,这是一个社会问题。” 3.诚信和职业道德的缺失。目前,建筑业市场由于一 些建筑公司合同诈骗、破产企业脱逃债务、工程款拖欠 等问题,使得建筑市场的健康发展受到了严重的制约。 长海县劳动保障监察大队的工作人员在谈到欠薪产生 的原因时就着重强调了诚信和职业道德的问题:“有的 单位拖欠就是由于老板主观意识造成的,我就不想给你 工资了。有的拖欠有的克扣,年初讲好 2 万,但是到年底 我就给 1.5 万。这是主观意识不想给。” 4.农民工依赖“包工头”。近几年,取缔“包工头”的 政策相继出台并实施,但是现在包工头用工仍然活跃在 建筑市场上,究其原因除了包工头用工制度自身的一些 优势外,“包工头”拥有一个强大的社会关系网络也是其 存在的关键。同时在建筑市场中“包工头”充当着农民工 经纪人和劳务组织者的角色,在一定程度上弥补了市场 管理和服务的缺位,并在一定程度上发挥了积极作用, 这也是“包工头”能长期存在的原因。 (二)建筑劳务市场发展的法律困境 1.建筑行业相关法律法规的缺失。《建筑法》中规定, 发包单位应当履行合同约定及时拨付工程款,却缺乏对 工程竣工决算的期限、方式等规定和业主违约责任条款 的规定,使施工合同有关条款的订立缺乏必要的法律法 规依据和法律保障。同时,《建筑法》中还没有对垫资施 工和拖欠工程款有明确的禁止条文。《刑法》中也没有对 恶意拖欠工程款和农民工工资的恶劣行为有量刑, 《劳动法》中对欠薪者仅限于追回农民工工资报酬、经济 补偿、责令支付赔偿金等,并没有包括对欠薪者必要的 惩罚。 2.开发商投资门槛低,法律规范少。开发商是建筑工 程资金链条的起点,同时也是保证工程资金不断裂的关 键点。通过调查了解到,“包工头”并不是建筑业农民工 工资拖欠的主要原因,“包工头”也是工资拖欠的受害 者。究其原因,向上追溯是发包方的工程款不到位,再进 行深入追究就是开发商拖欠工程款,这是造成建筑业农 民工工资拖欠的主要原因。开发商工程款不到位主要是 由于针对建筑开发商的法律规范少、监察力度小,使得 开发商进入房地产行业的门槛低。大连市开发区劳动监 察大队的工作人员说:“开发商只负责地皮、设计, 其余就是建筑公司的事了。开发商不给建设单位钱,建 设单位就没法拿钱给“包工头”、农民工,所以这块工作 难度比较大。” 3.建筑业劳务企业发展的法律障碍。大连市相关执 法部门执法工作过程中主要依据的法律有《劳动法》《劳 动合同法》《劳动保障监察条例》等,却没有一部专门针 对建筑业劳务企业规范的法律或者规章。大连市支队监 察二大队的工作人员说:“大连在管理劳务企业方面没 有专门针对建筑行业的规定。”有法可依,却没有专门的 法律可依,政府相关部门在开展工作的过程中必然会遇 到法律依据混乱的问题。 (三)劳动监察部门的监察困境 1.法律、职责权限的限制。大连市相关政府部门在具 体实施过程中经常会遇到由于法律方面的不允许和本 部门职责权限的限制而不能很好开展工作的情况。例 如,在处理清欠问题的过程中,如果遇到“包工头”拖欠 的问题,特别是无资质、无挂靠的“包工头”,其工作开展 的难度就会加大。正如大连市瓦房店劳动保障监察大队 的工作人员所说:“‘包工头’是一个自然人,不具有法人 资格,劳动监察大队对他不能进行调查、不能取证。”此 外,在处理开发商拖欠的问题上,瓦房店劳动保障监察 大队在处理过程中,由于“开发商不是劳动保障监察部 门监管的范围,必须同建委的相关部门联合去查处”。 2.政府政策措施落实不到位。根据实际调查发现,规 范大连建筑劳务用工方面的政策措施在落实上存在着 不到位、效果不显著的问题,分析其原因,主要是由于相 关政府部门职责不清造成各相关职能部门之间存在错 位管理、重复管理的现象。同时缺乏完善的协调联动机 制,出现问题相互推诿扯皮。在监管区域范围内执法力 度不够,尤其是强制执行力量不足,不多,对恶意违 法而拒不接受处罚的单位和个人,缺乏必要的强制手 段。 3.监察部门人员限制。据调查了解,大连劳动保障监 察大队除了日常的接待、投诉受理工作外,还要进行资 料审查、巡视检查、常规监察、专项检查等监察工作。同 时针对企业的诚信评价工作、法律宣传活动的开展也是 其工作的一部分。但是劳动监察大队的人手是有限的, 这样就会造成政策的落实不到位或者是政策落实质量 差、效果差。 (四)建筑劳务公司发展的困境 资质、资金、人员管理困境。建筑劳务公司的建立要 涉及到很多方面,在证件资质上,包括注册资本金、管理 许可证、工程承揽资质、工商税务部门的认可、国家质检 部门的通过等等;在人员设置上,要求有安全管理技术 人员、工程师、项目负责人、项目经理等等。这些要求对 于那些有一定规模,希望通过建立一个建筑劳务企业实 现合法化的“包工头”来说,是一道很大的障碍。同时在 已有的建筑劳务企业中,也存在着企业内部经营管理水 平不高,普遍存在高资质低管理的现象,导致监管不到 位,造成企业在资金管理、项目管理、人员管理等方面存 在各种各样的问题。 (作者单位:东北大学文法学院) 67
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