刘 钊 刘伟双
管理天地
目前,由于我国建筑领域工程庞大,工种复杂,建筑
行业多采用劳务分包的形式将一项巨大的建筑工程分
成无数小的工程来实施。在建筑劳务用工形式中以包工
头劳务用工形式为主,然而“包工头”并不属于法人,法
律也无法按照对建筑劳务公司的管理对其进行规范,从
而引发了一系列拖欠农民工工资、农民工权益受损的社
会问
。很多省市相继出台政策,要求取缔包工头用工
形式。大连市在规范建筑劳务市场方面走在全国的前
面,制定了一系列制度,成为建设系统宣传的典型,但
是,这些措施施行效果如何、在政策实施过程中面临着
哪些困境?这些问题值得我们深入研究。为此,本文通过
电话访谈的方式对大连市建筑劳务市场的各方主体进
行了调查,调查对象为大连市劳动保障监察大队、4 个区
的劳动保障监察大队、4 家建筑劳务企业、5 名包工头。
一、大连市规范建筑劳务用工形式的政策措施
(一)取缔“包工头”的政策措施
大连市在《关于大力推动和发展建筑业劳务分包企
业的通知》中指出,大连市从 2006 年 4 月 1 日起,
用两年的时间,在全市建立基本规范的建筑劳务分包制
度,农民工基本被劳务企业或其他用工企业直接吸纳,
“包工头”承揽分包业务基本被禁止。所有建筑企业进行
劳务分包,必须使用有相应资质的劳务企业,禁止将劳
务作业分包给“包工头”,实现劳务分包交易行为基本规
范化。
同时,在《辽宁省大连市人民政府办公厅关于做好
清理拖欠农民工工资工作的通知》中也提出,为了规范
建筑市场秩序,加强建筑企业招用农民工工作的管理。
用人单位要将工资直接发放给农民工本人,严禁发放给
“包工头”或其他不具备用工主体资格的组织和个人。
(二)发展建筑劳务企业的措施
大连市在发展建筑劳务企业方面也出台了一系列的
政策措施,具体有:第一,简化建筑劳务分包企业资质审
批程序并降低资质申办条件。第二,加强对用工建筑单
位与农民工签订劳动合同及缴纳社会保险的监察、管
理;依法对建筑相关单位市场准入、招投标资格等进行
限制。第三,要明晰劳务企业的纳税税种和纳税比例,减
少不必要的纳税和避免重复纳税。第四,大连市政府拟
拿出专项资金对农民工实行免费培训并大力投资。第
五,采取多种方式加强对建造师(项目经理)、施工工长
进行政策培训;对建筑劳务分包企业给予咨询和指导。
(三)解决拖欠和克扣农民工工资问题的政策措施
工资拖欠和无社会保障是农民工权益维护面临的两
大主要问题,为解决此问题,大连市政府也出台了一系
列的政策。
1.清欠措施。大连市相关政府部门采用联合执法、定
期检查建筑农民工工资支付情况、向社会公布举报电话
受理投诉、建立建设单位和建筑业企业信用评价体系等
措施,多方面、多角度来保证清欠工作的顺利进行。
2.预防措施。严密监督工程款的拨付进度;实行每月
工资报表备案制度;实行月薪制和最低工资保障制度;
全面实行农民工保证金制度。
3.社会保障措施。建筑业企业农民工参加工伤保险
和基本医疗保险,实行由用人单位缴费,市劳保办补助
的办法,农民工个人不缴费。
二、政策实施中面临的困境
(一)建筑劳务用工市场发展的现实困境
1.建筑市场的无序竞争。建筑业涉及的主体范围广,
各主体为了各自利益,不按规章办事。业主单位手中有
工程发包、拨付工程款、组织验收等权利,在建筑市场占
有优越地位。但是却存在着不按程序办事,不按时拨款,
炒卖工程的现象。而在施工企业一方,一部分单位和个
人受利益驱动,纷纷拉起建设施工队伍,导致了建筑市
场无序竞争的局面。在市场上的一些“包工头”为了承揽
建设项目,采用挂靠的形式使其工程合法化。众多主体
大连市规范建筑劳务用工政策实施中面临的困境
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的众多不规范操作必然导致建筑市场出现一个无序竞
争的混乱局面。而目前规范建筑劳务市场的诸多措施
中,却没有明确的措施来解决整个建筑市场面临的这种
乱局。
2.拖欠问题的复杂性。在探讨大连建筑业工资拖欠
问题时,大连市长海县劳动保障监察大队一位工作人员
说:“什么叫拖欠工资啊?你必须调查属实后才能认定、
才能定性是拖欠还是不是拖欠。拖欠农民工工资原因很
多,单靠几方面是解决不了的,这是一个社会问题。”
3.诚信和职业道德的缺失。目前,建筑业市场由于一
些建筑公司合同诈骗、破产企业脱逃债务、工程款拖欠
等问题,使得建筑市场的健康发展受到了严重的制约。
长海县劳动保障监察大队的工作人员在谈到欠薪产生
的原因时就着重强调了诚信和职业道德的问题:“有的
单位拖欠就是由于老板主观意识造成的,我就不想给你
工资了。有的拖欠有的克扣,年初讲好 2 万,但是到年底
我就给 1.5 万。这是主观意识不想给。”
4.农民工依赖“包工头”。近几年,取缔“包工头”的
政策相继出台并实施,但是现在包工头用工仍然活跃在
建筑市场上,究其原因除了包工头用工制度自身的一些
优势外,“包工头”拥有一个强大的社会关系网络也是其
存在的关键。同时在建筑市场中“包工头”充当着农民工
经纪人和劳务组织者的角色,在一定程度上弥补了市场
管理和服务的缺位,并在一定程度上发挥了积极作用,
这也是“包工头”能长期存在的原因。
(二)建筑劳务市场发展的法律困境
1.建筑行业相关法律法规的缺失。《建筑法》中规定,
发包单位应当履行合同约定及时拨付工程款,却缺乏对
工程竣工决算的期限、方式等规定和业主违约责任条款
的规定,使施工合同有关条款的订立缺乏必要的法律法
规依据和法律保障。同时,《建筑法》中还没有对垫资施
工和拖欠工程款有明确的禁止条文。《刑法》中也没有对
恶意拖欠工程款和农民工工资的恶劣行为有量刑
,
《劳动法》中对欠薪者仅限于追回农民工工资报酬、经济
补偿、责令支付赔偿金等,并没有包括对欠薪者必要的
惩罚。
2.开发商投资门槛低,法律规范少。开发商是建筑工
程资金链条的起点,同时也是保证工程资金不断裂的关
键点。通过调查了解到,“包工头”并不是建筑业农民工
工资拖欠的主要原因,“包工头”也是工资拖欠的受害
者。究其原因,向上追溯是发包方的工程款不到位,再进
行深入追究就是开发商拖欠工程款,这是造成建筑业农
民工工资拖欠的主要原因。开发商工程款不到位主要是
由于针对建筑开发商的法律规范少、监察力度小,使得
开发商进入房地产行业的门槛低。大连市开发区劳动监
察大队的工作人员说:“开发商只负责地皮、设计
,
其余就是建筑公司的事了。开发商不给建设单位钱,建
设单位就没法拿钱给“包工头”、农民工,所以这块工作
难度比较大。”
3.建筑业劳务企业发展的法律障碍。大连市相关执
法部门执法工作过程中主要依据的法律有《劳动法》《劳
动合同法》《劳动保障监察条例》等,却没有一部专门针
对建筑业劳务企业规范的法律或者规章。大连市支队监
察二大队的工作人员说:“大连在管理劳务企业方面没
有专门针对建筑行业的规定。”有法可依,却没有专门的
法律可依,政府相关部门在开展工作的过程中必然会遇
到法律依据混乱的问题。
(三)劳动监察部门的监察困境
1.法律、职责权限的限制。大连市相关政府部门在具
体实施过程中经常会遇到由于法律方面的不允许和本
部门职责权限的限制而不能很好开展工作的情况。例
如,在处理清欠问题的过程中,如果遇到“包工头”拖欠
的问题,特别是无资质、无挂靠的“包工头”,其工作开展
的难度就会加大。正如大连市瓦房店劳动保障监察大队
的工作人员所说:“‘包工头’是一个自然人,不具有法人
资格,劳动监察大队对他不能进行调查、不能取证。”此
外,在处理开发商拖欠的问题上,瓦房店劳动保障监察
大队在处理过程中,由于“开发商不是劳动保障监察部
门监管的范围,必须同建委的相关部门联合去查处”。
2.政府政策措施落实不到位。根据实际调查发现,规
范大连建筑劳务用工方面的政策措施在落实上存在着
不到位、效果不显著的问题,分析其原因,主要是由于相
关政府部门职责不清造成各相关职能部门之间存在错
位管理、重复管理的现象。同时缺乏完善的协调联动机
制,出现问题相互推诿扯皮。在监管区域范围内执法力
度不够,尤其是强制执行力量不足,
不多,对恶意违
法而拒不接受处罚的单位和个人,缺乏必要的强制手
段。
3.监察部门人员限制。据调查了解,大连劳动保障监
察大队除了日常的接待、投诉受理工作外,还要进行资
料审查、巡视检查、常规监察、专项检查等监察工作。同
时针对企业的诚信评价工作、法律宣传活动的开展也是
其工作的一部分。但是劳动监察大队的人手是有限的,
这样就会造成政策的落实不到位或者是政策落实质量
差、效果差。
(四)建筑劳务公司发展的困境
资质、资金、人员管理困境。建筑劳务公司的建立要
涉及到很多方面,在证件资质上,包括注册资本金、管理
许可证、工程承揽资质、工商税务部门的认可、国家质检
部门的通过等等;在人员设置上,要求有安全管理技术
人员、工程师、项目负责人、项目经理等等。这些要求对
于那些有一定规模,希望通过建立一个建筑劳务企业实
现合法化的“包工头”来说,是一道很大的障碍。同时在
已有的建筑劳务企业中,也存在着企业内部经营管理水
平不高,普遍存在高资质低管理的现象,导致监管不到
位,造成企业在资金管理、项目管理、人员管理等方面存
在各种各样的问题。
(作者单位:东北大学文法学院)
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