_五个统筹_与县级政府职能转变

!"# “五个统筹”与县级政府职能转变 !周金堂 科学发展观是当代中国先进政治文化的 最新成果，对社会发展实践有着根本性、全局 性的指导作用，决定着发展道路、发展模式和 发展战略的选择。统筹城乡发展、统筹区域发 展、统筹经济社会发展、统筹人与自然的和谐 发展、统筹国内发展和对外开放等“五个统筹” 是贯彻落实科学发展观的战略举措，县级政府 作为一县经济、社会管理活动的管理主体，担 负着为本地经济和社会发展提供良好环境和 优质服务的职责，是县域内实施“五个统筹”战 略的主要推动者和执行者。现实要求县级政府 必须按照“转变职能、权责一致、强化服务、改 进管理、提高效能”的要求，深化行政管理体制 改革，加大建设服务型政府的力度，强化社会 管理和公共服务的职能，为构建县域人与社 会、经济、自然、环境相互协调、持续发展的和 谐社会创造条件。 一、实施“五个统筹”战略，县级政府必须 树立科学发展观 坚持以科学发展观为指导，全面推进 “五 个统筹”，必须抓住县域经济社会发展面临的 主要矛盾，扩大和强化县政府公共服务的职 能，进一步明确以人为本，全面协调可持续发 展是实现科学发展的本质要求，坚持在全面落 实依法治国基本方略，推进依法行政的实践 中，把主要精力和财力集中到发展社会事业和 $内容提要 %科学发展观对社会发展实践有着根本性、全局性的指导作用，统筹城乡发展、统筹区域 发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然的和谐发展、统筹国内发展和对外开放等“五个统筹”是贯彻落 实科学发展观的战略举措，县级政府作为一县经济、社会管理活动的管理主体，是实施“五个统筹”战略 的主要推动者和执行者。如何在转变政府职能，建设公共服务型县级政府的过程中，根据实际操作遇到 的困难、问和矛盾，采取积极有效的对策和措施，促进县域和谐社会的构建，这是本文论述的重点所 在。 $关键词 %科学发展观；实施“五个统筹”；县级政府职能转变 $作者简介 %周金堂（&’()—），男，江西永新人，中国井冈山干部学院副院长，教授、研究员，硕士生 导师。 *江西井冈山 +!+)"" , 本文系中国井冈山干部学院科研重点项目 《科学发展观与转型期县域经济发展中政府职能定位研 究》（编号 "(--"(）的阶段性成果。 农业考古 ."")/ ) 农业考古 !"# $%#$年创刊&""’( ’ 扩大公共产品供应中来，切实解决农村土地征 收征用，城镇房屋拆迁、农村居民医疗卫生、农 村养老保险、农村扶贫济困等关系民生的大问 题与矛盾，使政府工作能在促进科学发展的同 时更加积极有效地推动 “五个统筹”战略的实 施。 科学发展观的提出，蕴含着深远的理性思 考，彰显出鲜明的时代特征。县级政府树立科 学发展观，就必须在立足县域实际情况，适应 形势发展需要，把握发展的客观规律，汲取县 内外、省内外、国内外发展的有益成果基础上， 着眼于丰富发展内涵，创新发展理念，开拓发 展思路，破解发展难题，做好坚持以人为本、全 面、协调、可持续等四篇文章。坚持以人为本， 就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群 众的根本利益出发谋发展、促发展、不断满足 人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障 人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的 成果惠及全体人民；全面发展，就是要以经济 建设为中心，全面推进经济、政治、文化建设， 实现经济发展和社会全面进步；协调发展、就 是要统筹县城和乡镇发展，特别是农村经济和 社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹县内 发展和对外开放，推进生产力和生产关系、经 济基础和上层建筑相协调，推进经济、政治、文 化建设的各个环节、各个方面相协调。可持续 发展，就是连续的、长远的、稳定的发展；就是 要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人 口、资源、环境相协调；就是要坚持走生产发 展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证 一代接一代地永续发展。发展，首先是经济的 发展，县级政府转变职能，就是要在以经济建 设为中心的前提下，落实“五个统筹”的各项政 策措施，实事求是，因县制宜地推进社会主义 新农村的建设，提高县域和谐社会构建的水 平。 二、实现“五个统筹”的要求，县级政府必 须对其职能进行新的定位 政府职能是指一个国家的行政体系在整 个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作 用。原则上，县级政府的职能与省级政府、中央 政府有一致性，但作为贴近基层、贴近群众、侧 重执行的县级地方政府，它的职能与省级政府 和中央政府又存在明显区别，不能简单地把县 级政府职能等同于上级政府职能。在我国加入 世贸组织后，建设市场经济体制和构建和谐社 会的现实，需要县级政府按照“五个统筹”的要 求，对职能进行新的定位，其发展方向就是要 建设公共服务型政府。 具体来说，在社会主义市场经济条件下， 县级政府职能定位的一般要求是：一要落实依 法行政，维护社会公平；二要按照市场化的要 求，培育和健全市场体系；三要实行政企职责 分开；四要加强县域中观调控。根据以上要求 和县级政府的特点，现阶段县级政府职能定位 应当包括：从经济职能看，主要有) 制定县域的 经济和社会发展规划，如调整县域经济结构、 强农业经济管理、促进对外经济贸易、加强城 镇村庄规划与管理等等。从政治职能看，主要 应包括：依法行政，维护社会稳定，创造平等竞 争环境等。从社会公共职能看，主要应定位在 发展社会事业和扩大公共产品上，如体现农村 文化教育职能，社会保障职能等等。 现代政府是公共政府、服务政府、有限政 府、法治政府、透明政府，县级政府也不例外。 要按照“五个统筹”的要求，在政府#管理#的 上要正确反映兼顾县域内不同乡镇、不同 部门、不同人民群众的利益，注重社会公平。要 树立服务政府的理念，一方面要遵循党的全心 全意为人民服务的宗旨，破除“父母官”的陈旧 思想，树立 “领导就是服务”、“为政就是服务” 的民本理念；另一方面，市场经济需要公共服 务，排斥万能服务和行政干预。有条件的地方， 县级财政应向公共财政转变，逐步体现公共服 务的职能。市场经济是法治经济，依法治国是 建设政治文明的根本要求，县级行政管理最终 必须落实到依法行政和依法管理上。在市场经 济条件下，政府职能是有限政府，而不是无限 !"# 政府。因为政府权力的运用遇到了市场边界， 政府权力只能有限行使，既不能缺位，也不能 错位或越位。无论从完善社会主义市场经济体 制，还是从推进政治体制改革的角度，县级政 府都应该是透明政府。实行经济上放开、政治 上公开，有利于维护人民群众的知情权，有利 于公开、公正、公平，也有利于提高行政效率， 降低行政成本。 三、造成县级政府职能转变与“五个统筹” 不相协调的主要问题及原因 改革开放以来，我国对县级政府已经实施 了多次机构改革，按照市场经济发展的要求精 简了机构，转变了政府职能，减少了职能交叉， 转变了政府的行为方式，减少了行政事业编 制，了任职方式等等。但从总体上看，尽管 转变政府职能己经取得了一定的进展，但仍然 存在一些问题，主要反映为： $、政府职能定位不科学。一是党政部门设 置职责重叠现象严重。例如，宣传文化教育方 面，党委有副书记和常委、宣传部长分管，政府 有副县长分管。二是政府与市场、政府与社会 的职能边界不够合理。政府没有从大包大揽的 行政方式中摆脱出来，仍然管了许多“不该管、 管不了、管不好”的事情。三是偏重经济职能而 忽略社会职能。四是政府内部职能配置不够科 学。从纵向来看，中央政府与地方政府、地方政 府与基层政府之间的职能配置不够规范，各级 政府的职能内容和范围划分不够科学；从横向 来看，部门之间常出现职能模糊，职能交叉和 政出多门等情况。 %、政府机构改革未配套联动。一是县级政 府机构规模仍然臃肿。目前县级机构规模普遍 较大，特别是乡镇财政供养人员过多。二是政 事尚未分开。为精简政府工作人员，不少地方 在原政府部门下设事业单位，把相应的审批 权、执法权放到这些单位，让他们收费养人。三 是管理层次较多。一些地方撤地设市以后，由 于地级市带动力和辐射力不强，不仅不能有效 促进县市发展，相反给县市增加财政负担。 &、行政审批改革还不彻底。各地在实行审 批制度改革后不少县级政府仍保留有相当数 量的审批项目，很多县还保留不少审批权，有 些地方行政审批项目没有时间约束，随意性较 大，审批的过程神秘化，政策不透明，反馈不及 时，内商外商对政府治理能力、经济环境仍然 不够满意。 !、行政执法改革尚未到位。大多数县虽然 普遍地建立了行政服务中心，行政执法、行政 审批、行政收费作了一些改进，但多层执法、多 头收费的现象在一些县仍然存在，有的审批手 续，既要到“中心”办理，又要到原单位办理，不 但没减少环节，反而还增加了工作难度。 ’、县政府履行公共管理职责中问题不 少。一些县级政府往往将主要精力放在抓经济 方面，而对社会性的公益事业重视不够。如有 些乡镇的电影院、广播站、文化站等，基本上都 被挪作他用，有的地方群众反映文化生活是 “早上听鸡叫，白天听牛叫，晚上听狗叫”；“一 杯茶、一包烟、一副扑克搞一天”。政府职能转 变不到位，特别是在转到为市场主体创造平等 竞争环境和提供服务上来，转到为人特别是农 民的生存和发展创造良好、持久、和谐的环境 和提供服务上来还做得很不够。 从上述情况可以看出，县级政府要按照 “五个统筹”的要求转变政府职能，还有很多工 作要做，还面临不少的问题和困难。在很多情 况下，县级政府表现出来的仍然既是一个微型 的 “全能政府”，同时也是一个强势政府，作为 微观层面的具体执行者，行政管理的内容和形 式处于无所不包的状况；从机构设置来看，由 于机构重叠，部门林立，职能交叉，最终必然导 致权限不清。最突出的表现就是 “越位”、“缺 位”和“错位”的现象的同时并存。 造成县级政府职能与 “五个统筹”要求不 相协调的主要原因有：一是公有经济体制的惯 性作用，使职能转变遇到巨大阻力。我国长期 以来一直是实行公有经济体制，并且形成了一 整套的管理制度模式。随着市场经济体制的逐 “五个统筹”与县级政府职能转变 农业考古 !"# "$%"年创刊&##’( ’ 步建立，尽管我们已认识到原有的经济体制己 越来越不适应当前经济发展形势的需要，必须 改革，但从行为习惯和制度约束力的惯性上 看，政府职能转变要完全适应社会主义市场经 济的要求还有一个磨合期，还有一个过程。二 是各级政府之间职能关系尚未理顺，致使职能 转变不能真正到位。主要表现在：第一，县级政 府与上级政府的关系不顺。各县级政府普遍实 行由地级市代管的体制。但实际上代管变成实 管，地级市政府各业务部门权限过于集中，管 得过死，使县级政府缺乏应有自主权。第二，县 级市政府与乡镇政府职责关系不顺。三是权 力、利益的调整，使政府机关转变职能遇到了 人为的障碍。四是政府职能缺乏法律化、规范 化。 四、落实科学发展观，推进县级政府职能 转变的主要对策 落实科学发展观，按照 “五个统筹”的要 求，深化县级政府行政管理体制改革，首先必 须抓住政府职能转变这个“牛鼻子”，以职能的 转变，带动行政管理机制和行政方式的转变。 具体来说，要在五个转变上做文章、办实事。 "、县级政府要由管理型政府向服务型政 府、廉洁型政府转变。县级政府要改变过去的 管理观念，变重管理为重服务。必须尽快按照 公共服务型政府的要求，改变以前以 )*+为取 向评价政府和官员的业绩，建立以公共服务为 取向的政府业绩评价体系，坚持以人为本，将 政府职能切实从经济管理职能转变为为社会 提供基本的公共产品和公共服务上来，强化政 府的社会服务功能，特别要深化投资体制改 革，确立企业在投资活动中的主体地位。在计 划经济时代，政府将管理视为 “控制”，即强调 用严密的组织机构、规章制度、原则控制 被管理者，地方政府充当 “全能政府”，这种理 念适合于变化节奏比较缓慢、管理事务比较单 一、信息渠道较为狭窄的传统时代。转型期社 会经济的发展促使公众对政府管理提出了更 高的要求，人们希望得到更公正、更廉洁、更优 质、更高效的公共服务，公众希望有较多的选 择权。政府的职能必须从“全能”转向“有限”， 地方政府要从社会的控制者转变成社会公共 产品供给的提供者和服务者；要学会运用市场 机制进行具体的决策引导和指导，而不是简单 地发布命令和使用行政手段；政府领导和政府 部门要学会用信息手段、法律手段来完成政 务，以实现改进管理，提高效能的目的。 &、县级政府要培育和健全社会中介组织， 由既当 “裁判员”又当 “运动员”向只做 “裁判 员”转变。如前所述，政府的某些职能与企业的 行为还没有完全区分开，主要表现为对微观经 济主体的直接干预行为还客观存在，政府既当 “运动员”，又当 “裁判员”，加之缺乏有效的监 督机制，致使部门利益化和利益部门化的现象 在一些地方还不同程度的存在。要解决这些问 题，最好的方法是把现在由政府承担的部分管 理和服务职能让度给社会各界中介组织。政府 要培育和健全社会中介组织，使其成为承担政 府管理社会的具体组织者和运行者。中介组织 是政府职能转变的社会基础，也是政府职能社 会化的基本途径。精简政府机构必须同社会中 介组织承担政府部分社会事务结合起来，否 则，精简的机构还会因过多的社会事务再度膨 胀起来。要积极发挥城乡基层的自治组织、社 团、行业组织和社会中介在规范行为，反映诉 求、协调利益、化解矛盾方面的作用，在县域内 积极培育和发展社会中介组织，使其在沟通政 府与企业、社会的关系，以及为政府制定政策 规划提供有关信息，承担县级政府不便管、管 不了、也管不好、不便做、做不好的事情等方面 发挥应有的作用。 ,、县级政府要由传统型政府向电子型政 府、数字型政府、知识型政府转变。当今社会处 于信息时代，信息化大潮席卷全球，网络延伸 到社会的每一个角落，信息化已成为不可抗拒 的历史潮流。为此县级政府要积极吸收高新科 技发展的成果，特别是信息技术，努力建设电 子政府、数字政府。在世界各国积极倡导的信 !"" 息高速公路的五个领域中，电子政府被列在首 位。与建设县级电子政府相适应，必须大力提 倡科技创新，发展知识经济、循环经济，创建知 识型县级政府。要通过推行政务公开，加快电 子政务建设，推进公共服务信息化，及时发布 县域公共信息，为群众特别是农村广大农民群 众的生活和参与经济社会活动创造便利条 件。 !、县级政府要由微观管企业向宏观管产 业转变。从县级政府的运作情况看，由于历史 传统的影响、计划经济体制的惯性，不少地方 的县级政府还是一个微型的“全能政府”，还是 一个微观层面的具体执行者，行政管理的内容 和形式处于无所不包的状况。尽管随着社会主 义市场经济体制的不断完善，县级政府在围绕 市场经济内在要求，扩大自主职能和履行服务 职能等方面得到了加强，但与市场经济的内在 要求仍有差距。党的十六届三中全会强调，要 加快转变政府职能，切实把政府经济管理职能 转到主要为市场主体服务和创造良好发展环 境上来，县级政府要由微观管企业向宏观管产 业转变。党的十六届六中全会明确提出，为人 民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员 的基本准则，因此，建设服务型政府，强化社会 管理和公共服务职能，是落实科学发展观，实 施 “五个统筹”，提高县级政府效能的主攻方 向。 #、县级政府要由封闭型的行政体制向公 开、透明的行政体制转变。随着经济体制的改 革的深入，政府职能发生了一些转变。但是，从 总体上看，不少地方县级政府的行为仍然没有 摆脱红头文件，政策手段保护垄断这样一种行 为模式。不少政府部门还习惯直接干预企业的 经济活动，审批制还在经济生活中起主要作 用。为此有人把中国经济形象地称之为 “审批 经济”或 “政府管制型经济”，审批制成了政府 无所不包的主要管理方式，不仅封闭了市场， 阻碍了经济发展，还成为政府“暗箱”操作的源 头，成为权力寻租的主要依托，严重影响政府 的形象。所以，要下决心进行行政审批制改革， 尽可能地将审批权限下放给地方政府，下决心 改变中央国家部门集权过多，千军万马 “跑部 前进”的状况；要认真总结扩权强县的经验，规 范政府行为，使县级政府只能做法律（法规）规 定的事情；要加快建立完善的信息公开制度， 努力使县级政府变成一个开放性政府；要抓紧 建立政府决策项目的预告制度和重大事项的 社会公示制度，实现从封闭型的行政体制向公 开、透明的行政体制转换。要完善县级政府行 为的监督机制，使政府行使公共权力透明化； 要根据行政管理体制改革的要求，逐步形成政 务公开的制度框架，发挥审计、监察部门、媒体 和人民群众的监督作用，扩大公民依法参与社 会治理的空间，引导各利益主体以理性、合法 的形式向透明政府、服务型政府表达利益诉 求，使公民在参与社会活动中建立新型的和谐 关系，进而为建设县域和谐社会夯实基础。 $参考文献 % $" % 庞跃辉 & ’()政府行为的变化及对策 $ * % & 理沦探讨，+,,"& $+ %周洪敬 & 服务行政一公共行政的新方向 $ * % & 社会科学动态，+,,+& $- % 陈华 & 深化行政管理体制改革应注意的几 个问题 $ * % & 理论月刊，+,,#& $! % 陈向群 & 推进政府转型 $. % & 学习时报， +,,! / 0 / "+& $# %朱季历 & 经济全球化带来的机遇和挑战 $. % & 学习时报，+,,! / 1 / 2& $3 % 周金堂 & 国家背景下的工业化与县域经济 发展 $4 % & 经济管理出版社，+,,#& 【责任编辑：刘清荣】 “五个统筹”与县级政府职能转变