依法行政的理论与实践（傅思明）

null依法行政的理论与实践 （专题讲座）依法行政的理论与实践 （专题讲座） 中 央 党 校 傅 思 明 依法行政的理论与实践 （专题讲座）依法行政的理论与实践 （专题讲座） 【讲题说明】 ●十五大：依法治国方略提出； ●十六大：加强党的执政能力; ● 2004年：十年建成法治政府; ●十七大：建设服务型政府。 讲座目次 讲座目次一、政府为何要依法行政?（8：30 — 8：50） 二、依法行政的基本要求（8：50 — 10：00） 休 息 ——（10：00 — 10：15） 三、案例教学：如何提高依法行政能力? （10：15 — 11：30）一、政府为什么要依法行政？ （8：30— 8：50）一、政府为什么要依法行政？ （8：30— 8：50） （一）依法行政是由行政权的特性决定的 1. 行政权的特性。 2. 公民从出生到死亡都要与行政权打交道。 【天使理论】 3. 行政权受法律的，是法治发展规律。 一、政府为什么要依法行政？ （8：30— 8：50）一、政府为什么要依法行政？ （8：30— 8：50） （二）中国专制时代：“以法行政” 1.目标：治理臣民。 ①“法律”，是统治者管理臣民的工具。 ②“行政”，是以法律“治事”、“治民”。 【实例】在中国古代浩如烟海的法律典籍中，就从来 没有出现过治君之法。直到晚清的《钦定宪法》中， 仍然规定：“君主神圣尊严不可侵犯”。一、政府为什么要依法行政？ （8：30— 8：50）一、政府为什么要依法行政？ （8：30— 8：50） （2）本质：权大于法。 ①专制集权者一言立法、一言废法。 ②专制集权者凭个人好恶执行法律。 【实例】《管子· 任法》云：“生法者，君也； 守法者，臣也；法于法者，民也”。 一、政府为什么要依法行政？ （8：30— 8：50）一、政府为什么要依法行政？ （8：30— 8：50） （3）手段：建立自上而下的纠察制度。 【实例】 《韩非子》指出：君主无论好坏都必须服从， 正如帽子无论好坏，都要戴在头上，不可与鞋子 易位。臣事君,子事父,妻事夫,三者顺则天下治。一、政府为什么要依法行政？ （8：30— 8：50）一、政府为什么要依法行政？ （8：30— 8：50） 2. 民主时代：“依法行政” （1）行政权力的行使必须依据法律。 （2）依法推行公共政策、实施行政管理。 【比较】 ①行使权力不要违反法律; ②行使权力必须符合法律。二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00）二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00） （一）合法行政 1. 合法行政是管理社会的底线。 （1）权力的取得须获得法律授权。 （2）权力的行使不与法律相抵触。 二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00）二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00） 2. 如何做到合法？ 第一，依法行政必须首先依照宪法行政。 ●违宪是最大的违法。 【实例】 2004年修宪：“国家尊重和保障人权”。二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00）二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00） 【案例】2003年6月5日夜,湖北省杨叶镇的张女士遭遇 歹徒强奸，怕孩子被伤害，只好忍痛就范。 报案后，派出所所长估计，大胆歹徒第二天还会来， 决定实施守候抓捕。不过，所长对她说： “我们一定抓住歹徒，但是请你配合一次。他怎么做， 你不要反抗，我们安排民警在现场抓住他”。 张女士只好冒着再被强奸的痛苦配合警方。第二天， 歹徒又来了，见妇女也不反抗，顺利实施了强奸行为。 尽管现场有4名警察，但歹徒却在民警包围下逃脱。二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00）二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00） 【案例】重庆电信事件 2004年4月，四川某市法院审理一起男方提起 的离婚案。依据女方的申请，法官为了收集男方 包二奶的证据，前往重庆移动公司，欲查询男方 手机通话清单。 移动公司认为法院无权查询，予以拒绝。 法院对该公司罚款3万元，责令协助调查。二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00）二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00） 【案例】2004年４月20日，湖南省南县法院要 对一件民事案件完成执行任务，因被执行人朱明 在广东东莞，但具体地点不详，案件无法执行。 法院决定：到省移动公司县分公司，欲查询 其儿子的手机通话记录，以确定被执行人在东莞 的电话，并最终锁定被执行人的所在地。 移动公司县分公司根据《电信条例》规定， 拒绝协助调查。二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00）二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00） 1.《电信条例》第66条规定： 除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由 公安机关、安全机关或者检察机关对电信内容进 行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由对 其内容进行检查。二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00）二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00） 法院认为： 《民事诉讼法》第65条规定：法院有权向有关 单位和个人调查取证,有关单位和个人不得拒绝。 《电信条例》只是国务院的行政法规，不得与 《民事诉讼法》相抵触。如有抵触以法律为准。 法院最终裁定： 对移动公司罚款3万元，责令协助调查。二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00）二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00） 2．我国宪法第40条规定： “公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。 除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由 公安机关或者检察机关对通信进行检查外，任何 组织或者个人不得以任何理由侵犯公民通信自由 和通信秘密。”二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00）二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00） 【研究】湖南省人大常委会法工委认为： （1）通信秘密是宪法赋予公民的基本权利， 限制该项权利,仅限于宪法明文规定的特殊情形。 （2）移动用户的通话详单记载了大量的个人 隐私和秘密，属于宪法保护的通信秘密范畴。 因此，法院调查取证不能违反宪法的规定。二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00）二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00） 【结局】 全国人大常委会法工委发文： 《关于如何理解宪法40条、民事诉讼法65条、 电信条例66条的交换意见 》（[2004]3号文件）, 明确表态： “同意湖南省人大常委会法工委的意见”。二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00）二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00） 第二，上位法高于下位法。 【案例】2001年陈某未办理捕渔许可证，非法 捕渔，被县渔政管理人员查扣，根据福建省人大 《实施渔业法办法》，没收陈某的渔船和船上的 鱼网等渔具，陈某不服，诉至县法院。 全国人大的《渔业法》规定：“无捕渔许可证 擅自进行捕捞，情节严重，可以没收渔具。” 但福建省《办法》规定：“无捕渔许可证擅自 进行捕捞，情节严重，可以没收渔船。”二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00）二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00） 【结局】 最高人民法院发出《司法解释》，指出： 由于《渔业法》只规定了可以没收渔具，而 福建省的《渔业法实施办法》却规定了可以没收 渔船。因此，地方性法规与《渔业法》不一致。 地方性法规的规定与法律的规定不一致的， 应当执行法律。 二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00）二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00） （二）合理行政 1. 积极行政。 2. 合理行政： （1）符合立法目的； （2）符合比例原则。二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00）二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00） 【案例】《治安管理处罚法》第66规定:卖淫嫖娼的， 处十日以上十五日以下拘留，可并处五千元以下罚款； 情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。 第97条规定：决定给予行政拘留处罚的，应当及时 通知被处罚人的家属。 在“拘留后通知谁”问题上，公安机关有自由裁量权。 但动辄“通知老婆”，引发夫妻感情破裂、家庭解体， 显然超出了通知家属的立法目的。二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00）二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00） 恰当的做法： （1）善意行使裁量权； （2）选择最合适的通知对象。 二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00）二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00） （三）程序正当 1．自然正义。 2. 正义要以看得见的方式和步骤去实现。 【实例】有的领导经常交代下属：“这件事， 你怎么做我不管，我要看的是结果。” 二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00）二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00） （四）均衡行政 1. “利益衡量理论”。 2. 衡量标准： （1）公共利益优先； （2）公民信赖利益保护优先。二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00）二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00） 【案例】2006年5月，北京月球村科技有限公司的李捷 得知德国某公司拟在世界杯期间销售“世界杯空气”。 随后与之取得联系，得到了中国销售总代理的授权。 李捷向朝阳区工商局递交《公司变更登记申请》, 申请在经营范围中增加销售： “特定地区的特色空气（如德国世界杯绿茵场草坪里 的有浓郁青草香味的空气，在家观看世界杯球赛闻到这种 空气犹如置身球场）”。二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00）二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00） 区工商局答复：“特定地区的特色空气”非常不明确。 最后作出《登记驳回通知书》。 李捷认为政府违法，向法院起诉。理由是： 目前，我国并没有法律、法规规定不许销售“空气”。 而“法不禁止即自由”。 2007年6月19日，法院终审判决： 工商局的驳回决定，有利于维护现阶段我国市场经济 发展水平下的市场经济秩序。二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00）二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00） （五）公开行政 ●由“阳光政府”走向“法治政府”。 【实例】 5月1日实施的《政府信息公开条例》确立了 各级政府必须主动或被动地将政府掌握的信息， 依照法定的范围、方式、程序向社会公开。二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00）二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00） 【案例】2002年5月20日上午8:30分，一头野生 羚牛进入陕西省四郎乡田岭村刘昌家，把刘顶倒 在地。刘妻吓得躲在碗柜底下。围观村民认出这 是国家一级保护野生动物。 村委会主任得知即向乡政府汇报。 乡长向县林业局汇报后于10:00到现场。此时 刘生命垂危，而羚牛在屋里来回走动。 县林业局副局长于11:00 赶到现场，成立抢 救指挥部，研究决定向林业厅汇报，但已11:30。二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00）二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00） 《野生动物保护法》16条规定： “禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物。 因特殊情况需要猎捕、杀害国家一级保护野 生动物的，必须向国家林业部申请特许猎捕证”。 二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00）二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00） 下午1:20传来省林业厅指示，可以击毙羚牛。 指挥部立即部署击毙。 2:00，县公安局长带领30名警察赶到现场， 指挥部经过现场察看，确定了击毙方案。4:20， 警察开枪击毙羚牛。 从8:30—4:20，处置结束，刘因伤失血过多 已经死亡。其妻在被送往医院抢救的途中死亡。 【讨论】政府是在依法行政吗？ 二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00）二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00） （六）应急行政：行政应急性原则 1. 紧急情况下，第一时间采取应急措施。 【法条】《突发事件应对法》第7条规定： “突发事件发生后,当地政府应立即采取措施 控制事态发展， 组织开展应急救援和处置工作， 并立即向上级政府，必要时可以越级上报”。二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00）二、依法行政的基本要求 （8：50 — 10：00） 2. 如何贯彻行政应急性原则? ①启动：存在紧急危险； ②主体：政府法定机关； ③决策：遵循比例原则。 【比例原则】《突发事件应对法》第11条： “政府采取应对突发事件的措施，应当与突发事件 的性质、危害程度和影响范围相适应。”依法行政的理论与实践 （专题讲座）依法行政的理论与实践 （专题讲座） 休 息 时 间 10：00 — 10：15三、案例教学：如何提高依法行政能力？ （10：15— 11：30）三、案例教学：如何提高依法行政能力？ （10：15— 11：30） 【案例1】2004年11.21包头空难。根据1993年 《航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》，旅客 伤亡赔偿最高限额为7万元。东航根据该规定， 给每位乘客21万元赔偿。 桂亚宁拒绝接受。 问题在哪里？——《暂行规定》。 桂亚宁起诉民航总局，要求履行立法义务。 法院驳回起诉，不予受理。三、案例教学：如何提高依法行政能力？ （10：15— 11：30）三、案例教学：如何提高依法行政能力？ （10：15— 11：30） 【案例2】去年2月，福建省平和县政府制定了 《关于加大执法力度严控初中辍学的通知》。 这份“红头文件” 明确规定： 所有乡镇、村和教育、劳动、工商、公安、 民政、土地等部门对未取得初中毕业证的青少年 不得开具劳务证、结婚证、驾驶证等。三、案例教学：如何提高依法行政能力？ （10：15— 11：30）三、案例教学：如何提高依法行政能力？ （10：15— 11：30） 【案例3】浙江省安吉县是著名的生态县，但 猫头鹰等野生动物给人造成的损失和伤害，该由 谁为野生动物害人埋单？ 《野生动物保护法》第14条规定:“因保护国家 和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他 损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、 自治区、直辖市政府制订”。 但是，该省至今没有制定补偿办法。三、案例教学：如何提高依法行政能力？ （10：15— 11：30）三、案例教学：如何提高依法行政能力？ （10：15— 11：30） 【案例4】去年5月,某县县委书记让县卫生局的刘局长 到办公室来一趟。原来，X饮料有限公司反映了卫生执法 监督所：人为设卡、不给他们办理食品卫生许可证。 这让刘局长很恼火：该项目外商投资额近500万元， 自己曾交待过卫生执法监督所的张翔所长赶快办理。 而许可证办不下来的原因，是企业确实没有达到颁发 卫生许可证“先建设、后办证”的要求。按规定，对不符合 卫生许可条件的食品生产企业，一律不得发放许可证。 （事后上级纪委调查证实）张所长不予办证是对的。三、案例教学：如何提高依法行政能力？ （10：15— 11：30）三、案例教学：如何提高依法行政能力？ （10：15— 11：30） 次日，X公司人员来到刘局长办公室，局长叫来所长， 但张所长告诉刘局长，这样办违法。 而刘局长却说：哪怕违法也要快办。 随后，张所长写了《关于是否给X公司颁发许可证的 请示》。刘局长签名后。该公司拿到了食品卫生许可证。 两天后，县委常委会专门开会，以开展招商引资工作 不力为由，给予张翔所长记大过处分，免去其职务，调往 县自来水库工作。 张翔申诉未果就起诉。但法院驳回起诉，不予受理。三、案例教学：如何提高依法行政能力？ （10：15—11：30）三、案例教学：如何提高依法行政能力？ （10：15—11：30） 【问题、思考与交流】 1. 案例表明政府依法行政存在哪些问题？ 2.【案例1】法院能否审查政府规章文件？ 3.【案例2】如果政府文件有问题怎么办？ 4.【案例3】政府不制定规章文件怎么办？ 5.【案例4】下级应否执行上级违法决定？ 依法行政的理论与实践 （专题讲座）依法行政的理论与实践 （专题讲座） 谢 谢 各 位 领 导 ！ 17：30—结束 傅思明 2008年5月27日下午