城管执法

09本科市场营销3班 谢文钦 409050341 如果我是城管 一直以来，关于城管执法方面的负面一直层出不穷。据《兰州晨报》报道，一位从临洮到兰州靠蹬三轮为生的小伙子，在兰州西站果菜副食批发市场附近遭到几名七里河区城市管理执法局城管的殴打致使昏迷；据《京华时报》报道，北京和义南苑北里小区一名黑摩的司机在“逃跑”过程中，被紧追不舍的城管协管员用砖头拍中前额，造成头部凹陷骨折；而据《东南快报》报道，在福州市鼓楼区城管执法局某中队6名队员遭遇不法摊贩暴力抗法，包括中队长在内的两名执法人员被捅伤，其中一个伤势较重，昏迷四小时；无独与偶，“23岁的河北小贩崔英杰在城管执法现场，用切烤肠的刀刺死了北京市海淀区城管执法监察大队副队长李志强”……[1]近年来，上述事件经常在我国许多城市上演，且无论从数量或者强度，都呈现出上升的趋势。在网上搜索一下“城管打人”或者“暴力抗法”等关键词，就能找到上万条关于这方面的报道，似乎预示着中国陷入了“暴力执法”和“暴力抗法”的怪圈。 到底什么是城管执法？城管执法的作用如何？为什么上述悲剧在重复地上演，相关报道屡见不鲜地出现在各大媒体呢？如果我是城管，会不会出现暴力执法现象呢？？我想：如果我是城管，我也会暴力执法！！ 城管执法行为是典型的法律行为,“当法律行为与某人的行为有因果关系,它就有了影响。当行为按希望的方向而动,当对象遵守时,法律行为就被认为‘有效’。许多法律行为不是这样‘有效’的。人们不予理睬或违反命令。”①即法律的“有效”来自人们有意识地去遵守和服从。而法律行为以下面三种方式对人们的服从意识起作用:“首先,有制裁,即威胁和 许诺,其次有社会,即同等地位人集团的影响,包括积极的和消极的。第三,有内在价值,即良心和有关态度,合法和非法的概念和值不值得服从等。”据此,我们可以具体分析为什么城管执法人员会不服从法律,甚至是漠视法律而公然使用暴力。 首先,在制裁对城管执法人员的威胁作用上, 《行政处罚法》第六十条规定了违法实行检查措施或执行措施,给公民人身或财产造成损害的,应依法予以赔偿并对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分。《西安市城市管理综合行政执法条列》明确规定:刁难、谩骂、殴打或者唆使他人殴打当事人的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。可见,在规则上,行政处分制裁的威胁规制执法行为,在我国公务员下,行政处分与公务员的职位、职级和工资挂钩,牵涉的是公务员的私利,按人趋利避害的本性,这种牵制能起到很大程度上的作用。可为什么执法人员无视这些有损个人利益的制裁规则,暴力频繁发生呢? 制裁的威胁不起规制作用,主要归因于制裁不被严肃对待,如不实施或不及时实施。在湖北天门事件中,我们看到了法律制裁不被实施,取而代之执行领导命令的情况。② 相反,在西安市城管执法局“零暴力执法”、“零上访”的工作成果中,我们看到了法律制裁的威胁起了很好的规制作用。③ 在行政执法领域,法律能以与个人利益挂钩的行政处分起到对执法行为的规制作用,毕竟法律的作用之一就是限制恣意,这一恣意可能来自权力,也可能来自道德素质。暴力执法的发生,在于法律制裁不被严肃对待,更进一步,法律制裁不被严肃对待,在于行政权力未被约束或纸面上受约束而实际上并非如此。 其次,社会(同等地位人集团或亚文化团)会通过一定方式影响行为人的内心,从而对行为是否服从法律产生影响。在城管执法领域,存在两个这样的团体,一个是城管执法人员内部团体,另一个是市民团体,使暴力执法愈演愈烈。 城管执法人员内部团体对执法人员服从法律的影响是负面的。换句话说,暴力执法在全国都频繁发生的部分原因在于城管执法人员内部团体的相互负面影响。城管执法的对象大部分是流动商贩,他们主要是农村进城打工人员、郊区农民、城市下岗工人以及城区年老体弱又缺乏扶助的人。由市场主导选择的城市化功利而无情,没有给老弱病残留下太多生存的空间,年龄大不行,身体不强壮不行,携带一家老小更不行。这些弱势群体想在城市生存,只能靠自己苦力经营,可是城管的天职却是封杀他们生存的最后一条道路。有如此强烈的生存要求和利益对抗,再加上流动商贩普遍法律意识淡薄,对城管执法人员的执法 行为,口服心不服。对于这样的执法相对人,文明执法效率较低,而执法任务又必须完成,矛盾之下,只好才用“以暴制暴”这一饮鸩止渴的方法,这或许是起初执法不文明的原因。在不考虑管理因素下,单纯的执法是单纯的行使行政处罚权,处罚使执法人员与相对人的利益关系无法一致,城管的天职在此。要完成这种天职,在没有制裁甚至没有制裁威胁的情况下,用暴力无疑“很好”,久而久之,暴力就会成为习惯,也会传染。于是乎,就有了《城管执法操作实务》①之类的一线执法教材的出版,就有了大家都用暴力的恶环境,就助长了用暴力也没有受制裁的信念,暴力的使用更无顾虑,法律被抛在脑后。 市民团体本应是执法工作的社会监督者,起积极的监督作用,可现实并非如此。湖北天门事件中,魏文华就是作为普通市民在监督执法时被打死的。监督者成了暴力的对象,这让城管与市民的矛盾升级,本就因同情弱势群体而反感城管执法的广大市民,在这一事件发生后,更对城管产生了愤恨情绪。这种情绪对城管执法工作的进行是负面影响,即使是文明执法也容易因城管的正面形象已被毁而遭怀疑,不支持带来的是对执法的指责,执法人员长期在这种指责中,心里难免会失衡,会忘记了文明,会在遇上不配合执法的相对人时一不顺心就施暴,这也是恶环境,虽然是咎由自取。 最后,执法人员的良心方面,即使不是人性善论者可能也要承认一般人不会轻易对他人施暴,否则社会不会是今天这样有序。很多一线执法人员辩驳自己是没办法才使用暴力,湖北天门事件的警讯笔录更显示是城管执法部门培养了暴力执法人员。因此,不能简单认为执法人员素质低是暴力执法的主要原因,更不能进而推定认为执法人员的学历问是引起暴力执法的主要原因,道德和学历的关系不那么紧密,学历、专业与掌握执法依据的程度可能有主要关系,这可能影响执法的程序公正和实体公正,高学历可能使执法更容易更有效率,但绝不能反推认为低学历就是暴力的主要原因,道德不以学历衡量。 真实的情况是:工作任务要完成,工作业绩要有,考核决定能否继续有这份工作,执法人员看似有为自己辩驳的理由,关键就在于“工作业绩”不是以今天文明执法了没来考察,不是以如何依法定程序办事来考察,而是以今天出去任务完成情况,小贩清理情况等工作效率来考察。在这里,在“工作效率第一”的压力下,是“良心”与“利益”(工作的得失,奖励的有无)的博弈。丢掉良心的,可以很快完成工作任务,可以继续这份工作,甚至晋升;丢不掉良心的,趁早辞职。