论教育法规本质

《教育管理研究》 � � � �年 第 � 期 �总 第� �期 � 论 教 育 法 规 本 质 华中师范大学 李晓燕 所谓本质 , 是指事物本身所固有的 、 决 定事物的性质 、 面貌和发展的根本属性 。 确 定一个事物的本质属性 , 就是弄清楚该事物 是什么 , 使该事物与其他事物相区别 。 这对 于正确认识和把握事物 , 具有核心意义 。 因 此 , 正确认识教育法规的本质 , 既是教育法 学的基本理论问题之一 , 也是教育法规实践 所必须解决的重要问题之一 。 确定一个事物本质的 , 应当是先探 讨和研究该事物的存在形态和在其所属体系 中的地位 , 它与其他事物之间的规律性联系 及其相互作用的方式 , 从中找 出该事物区别 于其他事物的特征 , 最后才能判定该事物是 什么 , 亦即确定它的本质属性 。 本文拟从教育法规的归属 、 制定依据 、 作用 、 目的等几个方面的论述 , 来探讨教育 法规的本质 。 一 、 教育法规是法律体系的一个分支 , 是相对独立的法律部分 教育法规是教育现象与法律现象相互渗 透的结果 , 但两者并不是随意地 揉 合 在 一 起 , 而是一种有序的 、 以一定形式进行的渗 透 。 教育法规产生的现实基础 , 是教育管理 活动对法律手段的需要 。 从教育法规产生的 过程来看 , 每一个教育法规文本 , 或每一个 教育法律 , 都是由国家政权机关依照法 定权限和程序所制定或认可的。 从教育法规 的存在形态来看 , 也有成文法和不成文法之 分 。 成文法在其表现形式上由一系列具有不 同法律效力等级的规范性文件所构成 � 在其 内容上则由一系列规范不同类别教育的教育 法律规范所构成 。 教育法律规范是反映一定 社会统治阶级的教育意志 , 由国家按照法定 程序制定或认可 , 并以国家强制力保证实施 的教育行为规则 。 它是构成教育 法规 的 细 胞 , 我们通常所说的教育法规是指全部教育 法律规范的总和 。 由此我们可以看到 , 教育 法规是一个有其特定形式和内容 的 完 整 体 系 , 它与一般法律具有相同的产生过程和符 合法律特征的性质 。 因此 , 教育法规是法律 体系的一个分支 , 是相对独立的 。 为什么在 我国现实中 , 许多人把教育法规看作是教育 的事 , 没在法律界引起重视呢 � 我们不妨作 一些历史的和 中外对比的考察 。 虽然早在古代 �包括奴隶社会和封建社 会� 的法律中就有关于教育的规定 , 但总的 来说 , 都只是把教育看作国家的行政事务之 一 , 有关教育的法律规定只是行政法规的一 个小分类而已 。 这种看法至今在我 国法学界 流行 。 近代社会以后 , 生产力的发展 , 使提 高包括各种劳动者 、 管理者在内的全体国民 素质的要求 日益迫 切 , 一些国家为强制普及 义务教育 , 开始颁发了对义务教育制度作出 明确规定的教育法规 , 使一个国家的每一个 公民都具有一定的教育权利与义务 , 于是受 教育与纳税 、 服兵役一起 , 成为国民的三大 义务。 虽然今天看来 , 义务教育制度只是国 家整个教育制度中的一个组成部分 , 但它却 是使教育法规成为一个独立法律 部 门 的 开 端 , 因为从这时开始 , 教育法规的规范对象 已不再仅仅是教育行政活动 , 而是开始对每 个国民的教育行为都具有了约束力 。 随着法 律手段在教育领域里的普遍采用 , 教育法规 体系的完善 , 其作为一个相对独立的法律地 位亦日趋成熟 。 人们也逐步认识到 , 法律已 成为现代国家用来规范各级各类教育组织机 构 , 管理教育事业 , 保障并调整有关教育权 利与义务关系的不可缺少的手段 。 在本世纪 的五 、 六十年代 , 西德 、 美国 、 日本的法学 界和教育界中分离出一支队伍 , 创立了专门 研究教育法律现象的教育法 学 。 就 我 国 来 说 , 过去虽有规范教育活动的行政法规 , 但 主要是人治 , 长期以来 , 教育无法可依 。 实 行改革开放政策以后 , 国门打开 , 国外的上 述研究开始介绍到国内 , 引起了教育界的思 考 , 尤其是对新中国成立至文革十年期间教 育事业发展历程的反思 , 大家终于取得了共 识 , 认为教育事业要健康发展 , 必须依法治 教 。 于是八十年代以后 , 从教育界中逐步分 离出一班人马 , 专门研究教育法规及其体 系 建设的有关理论问题 。 尤其是近几年来 , 国 家教委做出规定 , 教育政策法规知识是校长 取得任职资格的培训课程之一 , 扩大了学 习 研讨的队伍 , 推动了这一研究 。 当然 , 我国 教育法规体系还不完善 , 已有的教育法规的 实施也存在种种问题 。 在国外一些发达国家 中教育法治实践先于教育法学 理 论 研 究 , 并且其理论研究主要是由法学界人士发起 � 而在我 国 , 则是理论研究先行于教育法治实 践 , 其研究缺乏实践基础 , 并且这种理论研 究主要是在教育界人士中兴起 。 如果因此而 把教育法规视为一种教育事务 , 则是不确切 的 。 笔者认为 , 我 国的教育法规是我 国社会 主义法律体系的一个重要分支 , 是一个相对 独立的法律部分 , 它具有反映法律本质属性 的特征 , 即以国家机器为后盾的 普 遍 强 制 性 。 以一般意义上的社会规范性作为教育法 规与他事物相区别的一个特点是不妥当的 。 教育法律规范是法律规范的一种 , 法律规范 中还包括教育以外的其他领域的法律规范 � 而法律规范又是社会规范的一类 。 借用生物 学分类术语来说 , 教育法律规范与法律规范 和社会规范之间是种 、 属 、 科关系。 因此 , 强调教育法规具有社会规范性 , 并不能将它 与其他社会规范包括一般法律规范相区别 。 从某种意义上说 , 甚至抹掉了教育法律规范 的特点 。 教育法律规范与社会规范和一般法 律规范的区别在于 , 其约束力具有普遍强制 性 , 其约束的范围仅限于人们有关教育的行 为 。 此外 , 我们说教育法规是一个相对独立 的法律部分 , 是因为教育法规的实施 , 还有 赖于与其他法律部门相结合 。 如对教育法律 责任的追究 , 必须依据其违犯教育法规行为 的性质 , 借助行政 、 民事 、 刑事等制裁手段 来实现 。 二 、 制定教育法规具有多种依据 , 教育 规律只是其依据之一 教育法规的制定必须符合教育规律 , 是 辩证唯物主义的认识论 、 方法论所要求的 。 依法治教 口 号的提出 , 事实上也是基于对过 去教育发展遭到了过多人为的干扰 , 没有按 照客观规律办教育 , 使其或多或少走了弯路 的认识 。 为了保证能够按照客观 规 律 办 教 育 , 就要求把符合教育规律的教育模式用法 律来规范化 , 使其具有权威性 、 强 制性 , 从 而避免个人意志的随意干扰 。 马克思所说的 “立法者应该把 自己看作是一 个 自 然 科学 家 。 他不是在创造法律 , 不是在发明法律 , 而仅仅是表述法律 , 他把精神关系的内在法 律表现在意识的现行法律之中⋯⋯ ” 其意义 也就是要求立法者为人们找到并确定一种符 合客观规律的行为模式 , 而并不是什么将客 观规律本身规范化 。 教育规律对教育法规的制约 , 主要体现 在其内容上 , 既有要求政府对教育进行宏观 规划方面的 , 它必须考虑教育事业的发展与 政治经济制度和生产力发展之间所存在 的规 律性联系� 也有要求个体的教育 行 为 方 面 的 , 它必须考虑教育过程作为一种精神活动 过程的特点与要求 。 这决定了教育法规在教 育领域的作用是有限的 , 而不是 无 所 不 在 的 。 因为教育作为一种精神活动 , 其最大的 特点之一就是教育主体的主观能 动 性 的 发 挥 。 而对教育活动的某些方面以过于具体的 教育法律规范予以约束 , 可能会限制这种主 观能动性的发挥 。 如过于具体的行为规则可 能会导致教育教学过程的刻板和程式化 , 反 而影响教育教学的效果。 当然 , 在某些方面 也可 以比较具体 , 如教师不得侮辱 、 体罚学 生 , 具体表现为不得打骂学生等 。 这使教育 法律规范与其他法律规范相比 , 更具有原则 的抽象性特点 , 执行起来较为灵活 , 但并不 能因此而否认教育法律规范的强 制 约 束 性 质 , 只是这种约束是一种带有方向性的较为 抽象的约束 。 这也是立法技术所允许的 。 如 果因此而认为教育法规失去了法律的特征 , 这正是不了解教育规律的结果 。 上述说明 , 教育法规的制定必须以教育 规律为依据 。 但是否可以据此而提出教育法 规具有客观规律性呢 � 一般说来 , 表达人的主观愿望和意志的 意识形态或上层建筑领域里的事物 , 其存在 都必须以对一定的客观规律的认识为基础 。 这反映了人们的科学态度和意识形态及上层 建筑事物的科学性 。 对客观规律的认识越深 刻 , 在其基础上所形成的人的态度 、 意识形 态 、 上层建筑领域事物的科学程度也越高 。 因而 , 在此恐怕用科学性来概括这一特点更 为恰当。 但科学性只能是事物发展水平的一 个标志 。 我们追求教育法规的科学性 , 是力 图使它符合客观教育规律的要求 , 而不是教 育法规与其他事物相区别的特点 。 因此 , 认 为教育法规同教育规律一样具有规律性 , 这 是将一个事物的特 点作为另一个事物的特点 的作法 , 其结果必然会混淆两种 事 物 的 区 别 , 使人难以理解 。 同时 , 教育规律也并不 是制定教育法规的唯一依据 。 教育法规的制 定 , 还必须以国家的根本大法 �一宪法中有 关教育的条款和党的教育政策为依据 , 甚至 要借鉴国外一些行之有效的经验 。 三 、 法律 �包括教育法规 � 的直接作用 不在于对人们进行教育 , 但一切法律 �包括 教育法规� 的司法活动都具有直接的教育作 用 教育法规作为法律系统的一个分支 , 它 必须满足法律的强制性规范作用的要求 。 但 一般的抽象特点在特殊领域中有其特殊的具 体表现形式 。 事实上 , 一般 �抽象� 正是通 过特殊 �具体� 而存在和表现的 。 “皮 之 不 存 , 毛将焉附 �’’离开了特殊 , 一般也就不存 在了 。 教育法规对教育事业发展 所 起 的 作 用 , 正是法律的一般作用在规范教育领域时 的特殊表现 。 我们 可以通过以下几个方面来 认识 。 � � 完善的教育法规 , 是促进现代教育 事业发展的基本因素。 国家兴办教育事业 , 必须借助于一定的 手段。 教育是一种长期的事业 , 关系到国家 的百年大计 。 而教育事业的发展 , 又必须是 有计划 、 有组织 、 有连续性的 。 通过制定教 育法规 , 确定相对稳定的教育秩序 , 对于保 障教育事业发展规划的实现 , 确保教育在社 会主义建设事业中的战略地位 , 具有板为重 要的作用 。 教育法规的制定是在充分研究教 育规律的基础上进行的 , 教育法规的内容必 然要反映教育规律 。 根据教育规律确立的教 育工作准则 , 一经立法 , 便由一般要求上升 为强制规则 , 要求人们必须依照它来调节教 育行为 , 而不得违背 。 这样 , 就可避免教育 工作中的随意行为 , 以及其他人为因素对教 育的干扰 , 从而为教育事业的发展创造一个 相对稳定的环境 。 同时 , 教育法规使教育管 理工作规范化 、 制度化 , 教育的 日常事务有 法可依 , 有章可循 , 各管理机构 、 学校及教 育工作人员职责分明 , 可以避免工作中互相 推诱现象 , 从而能极大提高教育管理工作效 率 , 使教育工作者可以有更多的精力用于提 高教育 、 教学质量方面的研究上 。 并且 , 在 制定教育法规时 , 为了保证其作为法律的稳 定性 , 必须要考虑教育发展在一段时间内的 可能性 , 这样能对教育事业 的 发 展 , 起 到 规划与导向作用 。 此外 , 教育改革的进行 , 也必须以教育法规为保障 。 国外有些国家的 教育改革 , 通常以法案的形式公布 , 从 人力 、 物力、 财力等各方面保障教育改革的 顺利开展 。 总之 , 国内外教育发展的历史经 验表明 , 教育法规是现代国家管理教育事业 的必要手段 , 教育法规已成为促进现代教育 事业发展的基本因素 。 � � 教育法规的实施 , 是全国贯彻党的 教育方针的基本保证 。 教育方针是党和国家制定的引导教育事 业前进的方向和 目标 , 是教育基本政策的总 概括 。 党和国家的教育方针 , 确定了我国教 育的社会主义性质 , 目的在于培养年轻一代 德智体全面发展 。 而德育 、 智育 、 体育是全 面发展教育不可分割的组成部分 , 各育之间 相互依存 , 相互联系 。 在实施过程中 , 不可 有所偏颇 , 否则就不能实现促进教育对象全 面发展的目的 。 通过教育立法 , 使教育方针 贯彻具体化 , 实施制度化 , 并使其实施具有 强制性 , 才能对它全面贯彻执行 , 培养出又 红又专的各类人才和合格的劳动后备力量 , 从而实现教育为社会主义建设事业服务的功 能 。 � � 教育法规的完善对于协调教育部门 内部和外部的关系具有重要作用 。 现代教育是一种极为复杂的社会现象 , 教育关系的主体涉及学生 、 家长 、 教职员 、 学校 、 政府各部门以及社会各方面 。 而教育 的发展与社会其他各项事业的发展也是密切 联系的 。 教育与社会生产 、 政治 、 经济 、 科 学技术 、 文化事业等方面辩证依存的关系 日 益为人们所认识 。 随着教育活动的功能向社 会各个领域延伸 , 必然会有种种 内部或外部 的关系需要处理 。 只存通过教育立法 , 协调 好教育与外部的关系 , 保障教育在社会主义 建设事业中的战略地位 , 才能保证教育事业 的发展和教育工作的正常进行 � 也只有通过 教育立法 , 协调好教育内部的关系 , 使教育 内部的结构合理化 , 关系正常化 , 教育的功 能才能得到充分的发挥 。 � � 教育法规保证公民的教育权利与义 务得以实现 , 并为全体公民提供接受教育的 平等竞争机会 。 我国现行宪法规定 , 教育的权利与义务 是公民的基本权利与义务之一 。 要使宪法中 规定的这一权利与义务具有现实性 , 必须通 过教育立法 , 使之具体化 , 并确定一定的教 育途径 , 一方面使公民能够享受教育权益 , 另一方面要求公民履行相应的教育义务 。 我 国通过颁布 《义务教育法》和其他一系列教 育法规使接受九年制义务教育成为我国公民 最基本的教育权利与义务 , 并在普及九年制 义务教育的基础上 , 具有平等竞争接受其他 各级各类教育的机会 。 以上是对教育法规本身的作用所作的探 讨 。 下面再谈谈法律以及教育法规的教育作 用问题 。 笔者以为 , 法律 �包括教育法规� 的直接作用不在于对人们进行教育 , 但一切 法律 �包括教育法规� 的司法活动都具有直 接的教育作用 。 依法执法的机关及其工作人 员通过各种司法活动 , 协调法律关系 , 惩治 违法犯罪行为 , 奖励守法行为 , 对人们的行 为结果予以法律 , 从而树立起 “守法光 荣 、 违法可耻 ” 、 “守法有利 、 违法有害” 等 法制观念 , 则是一切法律的执行都能起到的 教育作用 , 并不仅仅局限于 教育 法 规 。 同 时 , 无论是教育法规 , 还是其他法律 , 司法 活动的这种教育作用也都是直接的 , 而并非 所谓 “间接的 ” 。如 , 举行刑事犯 罪 公 判 大 会 , 公开审理经济纠纷案件 , 通过舆论监督 机构报道有关法律纠纷的解决过程等等 , 都 是实现法律教育 、 普及法律知识 、 增强公民 法律意识的有效而重要的途径 。 诚然 , 由于 教师和教育工作人员的权威地位 , 其依法治 教的行为会成为影响年轻一代形 成 法 制 观 念 、 增强法律意识的隐性课程 , 因而使之在 法律教育中有着更为重要的地位 。 它所表明 的仍是依法治教的重要性而 已 , 并非指教育 法规自身主要起教育作用 。 四 、 教育立法的目的在于建立反映国家 教育意志和利益的教育制度 , 以实现国家政 权对教育事业的调控 通过上述 , 我们可以看到 , 教育法规的 直接目的并不是实现教育目的 。 教育目的的 实现是通过各级各类教育机构以及各种教育 活动等多种途径来进行的 。 而制定教育法规 的直接 目的则是通过规定教育目的 、 规范教 育结构和各种教育行为 , 建立一种反映国家 教育意志和利益的教育制度 , 并使这种教育 制度的运转秩序具有强制性 , 从而为实现其 所规定的教育目的提供保证 。 可见这种联系 是间接的。 如果按照有的文章所说 , “教育立 法的出发点是为实现培养一定质量 规 格 的 人 , 教育法规各项内容的确定 , 所确认的人 们教育方面的权利与义务 , 以及具体实施的 各个环节 , 所采取的各项措施等 , 无不是为 了培养人 , 实现教育目的” , 这无异于将教育 法规等同于教育本身 。 事实上 , 培养人是各 种教育活动开展的 目的 , 教育法规只是使各 种教育活动规范化 , 为其能有效地实现培养 人这一目的提供保证 。 同时 , “是否达到了育人的目的” 也并不 是衡量教育法规的社会效果的 , 这是评 价某一教育活动的标准 。 评价教育法规社会 效果的标准在于是否确立了合理 的 教 育 制 度 , 是否保证了一定社会范围内的成员享受 了平等的教育权利 , 拥有平等的教育竞争机 会等等 。 这些虽都与 “育人” 有所联系 , 但 这种联系并不是直接的 。 教育法规的调整对 象是教育 , 表明了教育法规作为一个法律部 门与其他法律部门相区别的标志 , 提出了制 定教育法规必须以教育规律和特 点为依据的 要求 。 教育法律部门与其它法律部门的其他 种种区别 , 都是以此为基础而产生的 , 但并 不会由此而改变教育法规作为法律体系的一 个分支所应具备的本质属性 。 五 、 结论 通过上述各方面的论述 , 现在我们可以 为教育法规下一个定义 。 笔者以为 , 教育法 规是确定教育行为规则的法 、 法令 、 条例 、 规则 、 规章等由国家政权机关制定 、 并由其 保证实施的规范性文件的总称 。 也可以说 , 教育法规是对人们的教育行为具有法律约束 力的行为规则 �即教育法律规范� 的总和 。 从本质上说 , 它具有以国家机器为后盾 , 对 教育行为起普遍强制性规范作用的属性 。 �作者 � 华中师范大学教育系副教授�