中国低碳经济的挑战与转型策略

中国低碳经济的挑战与转型策略 ■文 l陈迎 万众瞩 目的哥本哈根会议在纷 乱和疲惫中落下了帷幕，十分有限的 会议成果不免令全球满怀期待的人们 对全球合作应对气候变化的前景感到 失望，但中国政府在会议最后时刻所 现出的 “言必信，行必果”的坚定 决心给世人留下了深刻的印象。哥本 哈根会议不仅是国际气候谈判进程中 一 次具有历史意义的盛会，对中国而 言，也标志着中国低碳经济发展步入 了新的阶段。 发展低碳经济是中国自主和自 觉的选择 就在哥本哈根会议前夕，中国根 据 《巴厘行动》相关规定自主提 出了适合国情的减缓行动 目标，即到 2020年在2005年基础上单位GDP碳强 度下降4O％-45％。相 比 “十一五” 规划到2010年相LL2005年能源强度降 低20％的目标，碳强度目标更直接针 对碳排放，减排的力度也更大。同 时，该目标不附加任何条件，也不与 任何国家的减排目标挂钩，体现出中 国选择低碳经济道路，虽然有国际上 的减排压力，但更多的是源于中国可 持续发展的内在需求。 首先 ，中国能源安全问题 日益突 ◆中国外交部副部长何亚非在哥本哈根向中外媒体介绍中国在应对气候变化领 域采取的措施。 出，随着经济的高速增长，能源需求 呈现强劲增长的态势。2008年中国能 源消费总量达28．5亿吨标煤，较1990 年9．9亿吨标煤增长近2倍。据海关总 署统计，中国前11个月的累计进口原 油数量达到1．83亿吨，已超过2008年 全年1．79亿吨的进口量，2009年将成 为中国原油对外依存度首次超过50％ 的标志性年份。 其次，资源短缺问题不断加剧。 中国人口众多，人均资源占有量相对 不足。随着经济步入重化工业发展阶 段，不仅能源需求快速增长，对原材 料等资源需求压力也增大 。据预测 ， 到2020年，在我国经济发展所需的45 种矿产资源中，可以保证的只有24 种，基本保证的2种，短缺的10种， 严重短缺的9种。石油、铁、铜、铅 和锌等重要矿产资源都将主要依靠进 口满足需求。粗放型增长模式已难以 为继。在加强国内资源开发和国外资 源利用的同时，发展低碳经济有利于 转变经济增长方式，降低对资源的消 耗。 第三，环境污染压力日趋增大， 尤其是与能源利用相关的诸多环境 问题，如空气污染、酸雨、工业废 水和固体废弃物等都非常突出，经 睨杯打 23 济运行成本和社会成本进一步扩大。 发展低碳经济，在减少温室气体排放 的同时，也可以有效缓解上述环境问 题带来的危害，具有明显的 “协同效 应”。 最后，全球气候变暖已是不争的 事实，哥本哈根会议注册代表多达4 万人左右，100多个国家的元首或领 导人出席，全球对气候变化的关注已 经达到空前的程度。中国作为温室气 体排放大国，尽管历史排放和人均排 放相比一些发达国家仍较低，但中国 承受的国际压力不断增大。 总之，中国提出碳强度目标反映 了当今国际和国内社会发展的新特点和 大趋势，既是中国自主和 自觉的行动， 也是对国际社会期待的积极回应，展现 了中国作为负责任大国的形象。 中国低碳经济面临严峻的挑战 “十一五”规划实施的近4年时 间里，中国在低碳经济道路上迈出重 要的步伐。主要表现在3个方面：一 是通过强有力的政策措施，例如政府 投资十大重 点节能工程 ，开展针对用 能大户的千家企业节能审计和管理， “上大压小”淘汰落后产能，节能减 排初见成效 。截至2009年上半年 ， 单位GDP的能源强度相~L2oo5年下降 了l3％，相当于少排放8亿吨二氧化 碳，继续努力则有望完成 “十一五” 规划的20％节能目标。二是发展可再 生能源方兴未艾。2008年可再生能源 利用总量达到2．5亿吨标煤，仅3000 多万农户使用的沼气，相比使用煤炭 就少排放二氧化碳4900万吨。第三， 中国下大力气退耕还林、植树造林， 取得了显著的成绩，目前拥有5400万 公顷的人工造林面积，位居世界第 一 。 此外，中国还通过人口、资源、 生态和环境保护等多种政策，为全球 减缓温室气体排放做出重要贡献。但 是，尽管取得了这些成绩，并不等 于中国未来发展低碳经济便会一帆风 顺，事实上，中国发展低碳经济之路 将面临严峻挑战。 客观来看，目前我国正处于工业 化、城市化加速发展的阶段，经济增 长对重化工产业需求很大。2006年重 工业增长率为17．9％，2007年增长到 19．6％，2008年受到金融危机 的影响 降低到13．2％，但均高于同期 国内规 模以上工业增加值增长速度。在这个 发展阶段，推进低碳经济的确是一个 巨大挑战。地方政府为了地方经济的 发展，往往会把经济增长目标放在首 位。而现阶段我国经济增长的一个典 型特征是靠投资拉动。新开工项目越 多，对能源、资源和环境的压力 自然 越大。发展低碳经济，最终还要靠低 碳技术研究开发的突破和大规模的推 广应用，但技术水平的提高需要国家 综合实力作为保障，仍需一个过程。 有研究表明，降低单位GDP能 耗，技术进步的贡献率为30％-40％， 而结构调整的贡献率为70％-60％。促 进结构调整 的重要性不言而喻。但结 构调整并非易事。现阶段，我国产 业结构的不合理是多方面的，首先体 现在生产结构不够合理，低水平下的 结构性 、地区性生产过剩，企业生产 高消耗、高成本：其次体现在产业组 织结构合理，各类产业普遍存在分散 程度较高、集中度较低的问题；第三 体现在产业技术结构不合理，少数拥 有先进技术的大型企业与大量技术水 平相对落后的中小企业并存；第四是 第三产业，特别是高技术产业、环保 产业等新兴产业发展相对落后。我国 服务业增加值 占GDP比例在40％左右徘 徊，不但远远落后于发达国家的平均 值64％，也明显落后于中低收入国家 平均55％的水平。此外，各地经济社 会发展情况差异较大，加大了结构调 整难度。即使政策实施中采取多种调 控手段，但调控政策的效果往往有滞 后性 。 事实上，近年来我国产业结构 调整成效非常有限，第二产业的比重 基本持平，能源结构的优化也进展缓 慢，甚至在能源需求快速增长的压力 下，煤炭消费增长速度超过其他能 源，能源结构不仅没有改善，反而出 现恶化的趋势。2008—2009年节能目 标的完成明显好于2o06—2007年，这 一 方面得益于节能减排政策措施实施 力度的不断加强，以及一批重点节能 工程陆续建成并发挥作用，但不可否 认的是，2009年第一、二季度，GDP 增长率仅6．2 左右。2008年下半年 起席卷全球的金融危机造成经济下 滑，高耗能产业受到影响最大，部分 高耗能产业被动减产和停产，也是导 致能源需求下降的主要原因。随着全 球范围的经济复苏，中国经济转好的 趋势 已经确立，能源需求和排放容易 出现反弹。 中国推动低碳经济转型的策略 低碳经济作为一个新兴领域尚 不完善，学术界对其基本概念和理论 的深入讨论才刚起步，但正如可持续 发展在全球从概念到实践日益深入人 心，发展低碳经济没有必要过多地纠 缠概念的准确定义和理论上精致的阐 述，更重要的是在实践中积累经验， 不断前进。 为顺应全球向低碳经济转型的 大趋势，中国必须建立低碳经济发展 的综合战略，既包括硬件建设，如重 点节能工程和能源基础设施的建设 ， 也包括软件建设，如相关法律法规、 政策体系以及体制机制建设；既要发 挥政府的主导作用，也要调动企业积 极性，鼓励公众广泛参与；既大力推 进生产领域的低碳技术研究开发和应 用，也积极鼓励生活方式和消费方式 向低碳方向转变。 从操作层面上，中国要实现甚至 超过2020年单位GDP碳强度在2005基 础上下降40％-45％的目标，需要在 “十一五”经验基础上，加大节 能减排的政策力度，改善政策的制定 和实施十分关键。 首先 ， “十 一五 ”节能 目标 很 大程度是 “白上而下”确定，缺乏充 24 弘圪撂 分的科学研究作为决策支撑，节能目 标的年度分解和区域分解随意性都很 强。从国际经验看，例如英国制定其 国家减排目标时，往往要聘请专门的 独立咨询机构对各部门减排潜力进行 “自下而上”全面评估，以确保国家 减排 目标以及地 区和部 门目标的分解 更 为合理 。中国2001—2005年 能源 强度呈现上升趋势，要使上升趋势发 生逆转，先要稳定而后才可能下 降。 将5年内能源强度下降2O％的目标平 均分解到每年实现4％显然过于简单 化。从 “f一五”节能目标的实施情况 看，一些省市完不成节能目标，有不同 原因，应该具体情况具体分析。例如， 四川I省因灾后重建，对高耗能的水泥 等建材产品的需求旺盛，部分高耗能 小厂依然有生存的空间。海南省12％ 的减排 目标尽管相比其他省已经是最 低的，但海南经济发展有 自身特点， 工业不多而旅游业发达，节能减排的 潜力不大。总之，应该在深入细致的 调研基础上，提高科学决策水平。 其 次 ， 目标 实施 之 前 缺 乏 完 整的实施和政策设计，只能边 走 边 看 ，政 策 协 调 性 有 待 加 强 。 “十一五”规划 目标的实施只有短短 5年 时间，2005年确定节能 目标后， 各种政策措施才开始陆续制定和出 台。在前两年节能目标未能按计划实 现后，政策措施又得到强化。这样一 来，制定政策的过程占用了实施政策 的时间，考虑到政策实施效果的滞后 效应，实际上政策发挥作用的时间进 一 步缩短。中国制定 “十二五”目 标，要考虑政策衔接的连贯性，对一 些未来可能引入 的政策工具 ，fffJ~H碳 税或者排放贸易体系，尽管目前实施 的时机尚不成熟，也应该早做研究和 试点 ，进行必要的政策储备 。同时， 需要通盘考虑，加强不同部门政策之 间的协调性，避免条块分割或者因部 门利益影响政策的实施。 第三，节能环保是关系社会经 济全局的问题，调动地方、企业和全 社会的力量，不仅应让地方政府、企 业和全民广泛参与政策的执行，还应 广泛吸纳各方面 的利益相关者参与决 策 。城 市是人 口和经济 活动的密集 区，是能源消费和温室气体排放的主 要来源 。目前 ，各地建设低碳城市热 情十分高涨，但有些地方对低碳经济 和低碳城市的认识并不清晰，也缺乏 指导，需要国家通过适 当的政策措施 在保护地方积极性的同时加以引导和 规范。企业作为经济活动的主体 ，是 耗能和排放大户 ，也是节能减排行动 的具体实施者，对节能 目标的实现起 到非常关键的作用。政府应该建立更 广泛的渠道，倾听企业声音，调动企 ◆未来我国交通需求将快速增长，大力发展公共交通、提倡绿色出行将有利于 向低碳经济转轨 。 业积极性。节能减排不能只靠行政命 令，还要从企业利益出发，创造经济 激励，让企业从节能降耗中获得经济 效益。 第四，应该重视各地区分工不同 的差异性和产业转移问题。单位GDP 的能源消耗是一个综合性指标，与经 济增长、经济结构、能源结构、技术 水平、资源环境等多种因素有关，各 地区应该根据 自身实际确定不同的节 能目标。而且，区域之间高耗能产业 的转移相当普遍，呈现从东部经济相 对发达地区向中西部转移的趋势，对 西部地区节能目标的影响值得重视， 同时各地也应该根据实际情况对节能 政策进行调整。例如，北京将首钢等 工业企业转移出去后，经济结构的变 化有利于节能减排，同时节能重点发 生转移，从生产用能转向消费用能。 而接受产业转移的地区必须对其带来 的经济利益与环境影响进行权衡，通 过政策对产业转移进行适当调控。 最后，建立和健全能源、碳排 放统计 、报告、评估和考核体系，对 促进节能减排和低碳经济发展来说是 一 项基础性的工作，具有非常重要的 作用 。 “十一 五 ”期 间，全 国和 各 地区单位GDP1—3~耗公报已经初步 建立 。按 国务院要求 ，国家统计局每 半年都会发布全国和各地区单位GDP 能耗指标公报，各省 “十一五”目标 的中期评估结果也已经公布。2008年 底启动的第二次全国经济普查，将能 源消耗普查列为七大主要普查内容之 一 。 从能源强度 目标转换为碳强度目 标，涉及范围更广、数据更多，难度 也更大，这就要求统计体系必须做出 相应调整。 尽管哥本哈根会议远没有完成 其历史使命，但无论如何，从长远来 看，低碳经济是中国也是全球经济发 展的大方向。千里之行，始于足下， 中国应该立足当前，努力探索一条适 合国情的低碳发展之路。① (作者单位：中国社会科学院城 市发展与环境研究 中心) { 睨淼 25