韩国新村运动经验的局限性与启示

国际经济评论 2008.1-2 长期以来，韩国新村运动被作为农业现代化的一种成功范 式，引起第三世界国家有关部门的广泛关注，到韩国当地学习和借 鉴的国际人士络绎不绝。据称，单是1982年，就有来自15个国家 的百余人在韩国接受新村运动教育，当年去参观学习的则高达1.6 万人。学界对新村运动也是赞不绝口，介绍新村运动经验的文献可 谓汗牛充栋。但遗憾的是，至今尚没有一个国家通过模仿或复制新 村运动实现了农村现代化。难道这么多国家里就没有一个“好学 生”，还是所谓的新村运动神话根本就不存在？本文分析认为，新村 运动只是韩国现代化过程中的一个小的环节，其经验本身就具有 很大的局限性，它在短期内的成功并不具有持续性。新村运动并没 有能够减缓城市化进程，也没有给韩国的农业带来国际竞争力。因 此可以说，它并不是一个独特的农村现代化模式。 一、新村运动实施的背景与成果 1960年代，韩国农业部门保持了年均近4%的增长率。在国际 农业发展领域，这是一个不错的成绩。但是，与朴正熙政府上台后 飞速发展的制造业等工业部门相比，农业部门的增长显得那么微 不足道。受此影响，农业在国民经济中所占的比重迅速下降，城乡 差距明显拉开。从1960年代中期开始，城乡差别成为知识分子讨 论的一个新话，也成为1967年总统选举中的一个重要政治议 题。在野党总统候选人尹潽善提出要提高大米收购价格，同时降低 其销售价格，并许诺将化肥的价格减半。在1960年代韩国政府用 于大米和化肥补贴的开支就已经处于很高的水平了，因此这一政 策代价很高，也不切实际，但对广大的农村选民却很有吸引力。尽 管朴正熙以微弱的优势赢得了此次选举，但在野党提出的农业政 策还是给他很大的触动，促使他开始重新审视和重视农村发展。 1968年，韩国政府开始推进农村地区的“农业收入增长专门项 目”，开发建设桑蚕生产区、蘑菇生产区、塑料大棚生产区、苹果生 产区、肉牛生产区等专业区域，各政府部门通力合作，积极推进农 村的专业化分工和农民的收入增长。 在1970年4月的全国干部会议上，朴正熙总统全面地阐述了 其农村发展的基本思路，提出要在农闲时将农民组织起来，在政府 有关部门的支持下，开展一些拓宽村庄道路、修建小桥等单个农民 无法完成的事情。根据朴正熙总统的指示，内务部自1970年冬至 1971年5月半年间展开了“新农村整治美化事业”，选定包括修建 进村公路、修建跨河小桥、拓宽村内公路、改善排污系统等在内的 16个项目。1970年冬天，政府向全国33267个村每村发放335袋 水泥，由各村统筹安排开展上述项目。这是新一轮农村发展事业的 开端。尽管政府只是将过剩的水泥发给农民，但农民的积极反应令 政府喜出望外。价值41亿韩元的水泥产生了约122亿元的成果， 也就是说，农民的无偿劳动投入高达81亿元。如果农民的反应不 是这么积极，也许此轮的农村发展也就停留在“新农村整治美 化事业”的阶段了。但是，农民的积极反应以及活动立竿见影的效 果将这项“事业”升级为一场声势浩大的“运动”，现出明显的政 府强制性、大规模性、全民性。政府自1971年冬天开始着手进行农 村的环境改善、生产基础改善、住边环境改善、流通设施改善、副业 扩大等大规模的农村开发事业。1970年代中期，新村运动的重点 由环境改善转向提高农民收入，运动的对象区域由农村地区扩散 到城市。到1970年代末期，特别是在1979年10月朴正熙总统被 刺杀后，新村运动失去了活力。尽管有不少学者仍将后来的新村运 动分为“充实和提高阶段”、“转变为国民自发运动阶段”、“自我发 展阶段”等，但其越来越偏离了原来意义上的新村运动。 新村运动的主要成果在于：第一，农村的生产生活环境得到很 快改善。这一点很容易理解。有了政府水泥、钢筋等方面的支持，有 了农村的广泛参与，进村公路修好、茅草屋顶换成了瓦屋顶、小桥 被架起来，人们很容易立刻产生农村面貌焕然一新的感觉。 第二，农民收入增加显著。在新村运动的第二阶段，韩国政府 采取了不少增加农民收入的政策措施，包括推广高产水稻品种、提 高农产品收购价格等。在1970年到1975年的5年间，农户的收入 由占城市居户收入的不足70%到超过后者，实现了快速的提升。 这对缓解人口大规模转移期间农民和农村的困难发挥了很大作 用。 第三，对农民的思想启蒙。对于当时处于落后状态的韩国农民 来说，新村运动的思想启蒙意义不可小视。尽管新村运动的口号是 “勤勉、自助、协同”，号召人们团结互助、通过自己的勤劳改善生活 状态，但我们注意到，真正有启蒙意义的并不在于此。实际上，在整 个运动过程中，韩国政府采取的是以“鼓励先进”为主的方式。在运 动的第一年里，水泥是被均分给全国三万多个村庄的，也就是“村 韩国新村运动经验的 局限性与启示 董向荣 地区·国别 60 国际经济评论 2008.1-2 村有份”。而到了第二年，只有积极参与新村运动并取得明显效果 的村庄才能得到政府免费供应的水泥和钢筋。对积极参与、谋求自 立的村庄给予奖励，这是“锦上添花”而不是“雪中送炭”的措施，这 并不是一种简单的扶贫，而是一种很有效的激励模式。在运动中表 现突出的个人，在全国表彰中会被戴上大红花，甚至能够在总统主 持的月度经济评论会上介绍自己的先进事迹，还可以与总统共进 午餐，当然也少不了在电视上露露面。这对普通农民而言相当有吸 引力。正因为如此，广大的农民被很快动员起来，农村面貌焕然一 新。这是新村运动的启蒙意义所在。 二、新村运动经验的局限性 1.新村运动的政治性与强制性 在1970年代初，韩国农村人口占总人口约四成。这是一个巨 大的集团，是各政党在选举中积极争取的对象。但是，农民的组织 程度较低，没有独立的利益表达机制。传统社会里农民一直是执政 党的群众基础，而在野党的支持基础一般在城市。随着城乡差距的 拉大，执政党在逐步失去农村选民。以新村运动的方式来改善农村 居民的生活条件，提高农民收入，是执政党动员农民、扩大支持基 础的明智选择。从这一点来看，新村运动的政治性目的自不待言。 政治性运动必然伴随着强制性的手段。这正解释了为什么新 村运动的推进机构并不是负责农牧渔业发展的农林部，而是控制 着强大的警察系统的内务部。在这样的体制下，所有参与新村运动 的道、郡、乡等各级部门的工作人员，都受内务部的管辖。由于农民 以往就对内务部比较服帖，因此也容易参与到内务部负责的这场 运动中来。正是这个部门，被认为是“中央政府管理新村项目最合 适的部门”。实践中，内务部的强制力得到很好的体现。比如水泥和 钢筋的发放，内务部通过当地的行政渠道给各村发放和使用水泥 进行指导，从一开始就命令物资不得分配到个人，而应该作为村级 财产，并且只能用于列表中推介的新村建设项目。不发给个人一是 因为有些农民把发给的各种物资偷偷卖掉的现象很多，二是因为 撒“胡椒面”给个人产生不了任何可观的效果。新村运动不仅要把 其对象———农民动员起来，还要让所有的国民一起来认识新村运 动，支持新村运动。从1974年到1980年，有一万余名高级官员和 社会精英被要求到新村运动研修院参加培训，其中包括2272名教 授、213名总统卫队成员、786名牧师、僧侣等，甚至还包括147名 外交官，他们负责向国外宣传新村运动。新村运动被作为韩国现代 化进程中的一个极其重要的样板工程向国内外不断推广。 2.新村运动的不可持续性 “不管是新村运动本身还是与其相关的政策都是不可持续 的”。有三个因素决定了新村运动的不可持续性。首先，运动具有强 烈的个人色彩，当核心人物离开政治舞台后，运动即失去动力。这 是一场自上而下，由政府发动、组织实施并充当主要出资者的全国 性乡村建设运动，而且也是一场物质建设与精神建设并重的运动， 是朴正熙总统强力推进的结果，有深深的个人烙印，是增强其政权 合法性的一种工具。朴正熙总统是农民的儿子，对农民有着朴素的 感情，所以研究者一般会强调，新村运动源于朴正熙总统的一个朴 素的心愿，即“让农民过上好日子”，所以有人也称新村运动为“过 好日子运动”。朴正熙总统的军人特质在新村运动中也有很好的体 现。他坚定地推进新村项目，直接向地方官员甚至农民施加压力。 据称，在1970年代的一年一度新年新闻发布会的总统演说中，有 关新村运动和乡村发展的主题占总演说时间的比重为第二位，仅 次于国际关系和国内政治主题所占用的时间。而在朴正熙总统于 1979年遇刺之后，新村运动也随之进入低谷。全斗焕总统曾投入 数倍于前任的政府财力想恢复新村运动的活力，结果却以其弟卷 入经济腐败的丑闻而草草收场。 其次，美化和改造农村本身就是有限的。新村运动初期改善乡 村居民生活环境条件的项目，主要包括修葺屋顶，修院墙，绿化荒 山，修整村中的小巷，建公共澡堂、公共洗衣处、公共饮水设施，以 及卫生保健等福利项目。批评者往往批评政府把大量资源浪费在 这一类“消费性”项目的建设上是为了突显政绩和收买人心。因为 这一类改善生活环境的项目比较直观，而且立竿见影，所谓“看得 见摸得着”，的确有利于政府各级负责人彰显其政绩。同时从运动 策略的角度看，也有利于调动民众的积极性。政府推动的重心在京 釜铁路等主干道的沿线，由于新换的水泥瓦屋顶多为蓝色或红色， 完全不同于灰土土的茅草屋顶，非常打眼，因此可以非常简单而直 接地通过茅草屋顶被替换的程度来评价一个村庄新村项目的成 就。在这样的背景下，从1971年到1975年几乎所有的茅草屋都消 失了！ 当路已经修好，房顶已经换好，短时间内没有必要再去动它。 随着农村人口的外迁，不少村子成了所谓的“空壳村”，只有很少的 人居住或没有人居住。这种情况在新村运动中也有体现，就是积极 参与运动的人往往是年老体弱或者其他竞争力不强的人，他们要 在农村长期居住，所以更关心周边环境的改善。而其他人则尽可能 早地涌向了城市。新村运动失去了为之服务的大部分主体。 再次，从政策上来看，新村运动时期使农民收入得以快速增长 的主要措施有两项。一是政府大幅度提高了农产品的收购价格，并 继续以低价格向城市消费者提供农产品，这在极大地调动了农民 种粮积极性的同时保护了城市消费者的利益。这一政策，加上韩国 此时大规模推进高产杂交稻，在短时间内大大提高了农民的人均 收入，缩小了城乡差距。随着这一政策的负担越来越重，政府不得 不进行逐步调整。由于通货膨胀的因素，大概在1976年，实际的政 府水稻收购价格开始下降。政府放任或欣然接受了这种下降，以降 低补贴的负担。由于口感不佳，高产杂交水稻的种植面积在达到高 峰后出现下降，农民的家庭收入重新回落。二是增加农民的非农收 入，鼓励搭建蔬菜大棚，发展畜牧业等。新村运动同时以优惠政策 吸引企业家在农村投资建厂，结果并不尽如人意。当这些以农副产 品深加工为主的新村工厂建成后，由于其在技术、人力方面的优 势，很快就使农民一家一户的蔬菜生产或乳品生产陷入衰退。而其 他多数的新村工厂或者由于远离城市而招不到足够的人力，或者 继续围绕在首尔、釜山等核心城市周边，边远地区的农民依然没有 在这些工厂就业以增加收入。韩国农民的“黄金十年”匆匆结束。 3.美化农村、提高农民收入并不能扭转或减缓城市化进程 短期来看，新村运动立竿见影，农村面貌焕然一新，并把现代 意识引入农村社区。但是，“新村运动的成果掩盖不了农民的大规 模外迁和农村社会的衰退”。 新村运动的实行并没有像预想得那样稳住农村。在收入增长 地区·国别 61 国际经济评论 2008.1-2 的同时，更多的农民（特别是青年人）涌向城市。城市文明的吸引力 可见一斑。1965年，韩国农业人口的绝对数量达到顶峰，其后开始 出现负增长，这是大规模的城市化的结果。以1965年韩国农业人 口为基础，20年后的1985年农村人口下降到基年的一半左右。这 是一个极其迅猛的人口迁移过程，并没有因为农村环境的美化而 有丝毫改变，也不因农民收入的增加而减速。一直到1990年代末， 韩国的城市化速度才慢慢地降下来，此时，农村人口占总人口的比 例下降到10%以下。 三、韩国新村运动经验对中国的启示 如前所述，韩国新村运动的经验是有限的，不能任意地扩大或 美化。归根结底，以工业化为核心的城市化是农村现代化的主要出 路。建设农村并不能减缓城市化进程。强制性的、运动性的举措并 不能带来农村的持续发展。在人多地少的基本国情下，农业的竞争 力是有限的。尽管新村运动号称塑造了“勤勉、自助、协同”的农民， 但事实上韩国的农民和农业至今仍然很脆弱，需要国家的补贴和 保护，依靠所谓的“身土不二”号召国民消费本国的农产品。因此， 很难说韩国摸索出了一条独特的农业发展之路。这就要求我们在 借鉴韩国的经验时必须有清醒的认识。 既然如此，为什么韩国的新村运动会给这么多人以相当成功 的印象、吸引了那么多的国家来学习借鉴呢？难道仅仅是韩国政府 的对外宣传得力？尽管笔者质疑新村运动的神话，但并不认为新村 运动毫无借鉴意义。笔者认为，我们必须将新村运动置于韩国发展 经验的全局中来观察，从中找寻其可资借鉴的元素。 如前所述，韩国新村运动的成果主要集中在：改善农村环境、 增加农民收入和思想启蒙三个方面。这里的分析重点主要放在增 加农民收入上。前面我们提到，由于高产杂交水稻的引进、政府补 贴等措施的实行，韩国农户的收入从占城市居民的70%提高到二 者大体相当的水平。这是一个显著的变化。笔者也曾分析了这些政 策的不可持续性。但是，为什么此后韩国农民的收入一直维持在与 城市居民大致相当的水平上呢？其主要原因有三，而恰恰是这三点 对中国的农村建设更有借鉴意义。 首先，我们注意到，韩国农村发展的起点在1947至1952年 间的土地改革，它确立了严格的土地所有权关系。在美国的支持指 导下，韩国依据“耕者有其田”的原则，采取和平渐进的方式对土地 进行了一次性的再分配，自此形成了产权关系明晰的现代小农制， 使土地这一重要资源在经济高速增长之前实现了较为平等的分 配，为经济的持续稳定和健康发展提供了坚实的基础。随着城市化 的快速推进和向乡村蔓延，农村土地的增值很快，特别是从1970 年代开始。有学者观察，1971年每坪（大约3.3平方米）耕地的价格 大概是500韩元，到1990年每坪涨到15000元左右，也就是说，在 20年的时间里，耕地的价格上涨了30倍之多！耕地是农民最主要 的财富，耕地价格的上涨自然带动了农民的财产的上升。还有许多 并不适合耕作的山地、坡地，被城里人高价购买来做宅基地或墓 地。对农民而言，收入相当可观。对任何国家的农民来说，土地都是 最主要的财富，是维持农村稳定的法宝。农民能否从土地的所有权 或者承包权中受益，是影响其收入的重要因素。目前，中国农民的 收入大概是城市居民收入的三分之一，再加上由于城市住房改革 等，使得城市居民拥有了对农民来讲可以称得上是天文数字的巨 额房产，从财产分配而不单单是从收入分配的角度来讲，农民的处 境更加不利。严重的城乡失衡，目前看来可能的出路是：使土地的 所有权或者有保障的长期的承包权成为农民的资本，使其能够从 中获得收益。 其次，韩国农民收入在1970年代后之所以能够长期保持与城 市居民相当的水平，主要经济来源除了土地财富以外，农村人均耕 地规模的扩大是重要方面。农村人口的迅速减少使劳动力出现短 缺，不得不引进农业机械进行代替。从每个农户耕种的土地面积来 看，从 1975年的 0.9公顷增加到 1993年的 1.3公顷（增长了 44%）。实际上，如果考虑到每户人家的劳动力的减少，每人所耕种 的土地面积还是有了很大的增长，由于此时仍旧留在农村的大多 是老年人，人均耕种大概6～7亩地，尽管这仍被称呼为小农制，但 与中国东部地区相比，已经是相当可观了。所以说，韩国农民收入 增长（或者说下降减缓）的过程实际上也就是快速的城市化过程， 正是因为大量的人口外迁才使农村的人均耕地规模得到了扩大， 农民收入的持续增加成为可能。与此同时，受传统儒教文化的影 响，迁移到城市的移民会克制自己在城市的消费而寄给留在农村 的亲戚，以资助他们的生产生活，这成为农村居民收入的一个重要 方面。也就是说，韩国的农村、农业和农民的问题并不是仅在农村 当地来解决的，而是在城市化中缓解的。中国三农问题的解决也没 有什么特殊性可言。 再次，农村教育的普及与发展。我们看到，与世界其他国家相 比，韩国的城市化是偏早、偏快的。韩国农民的兼业收入一直处于 比较低的水平，包括前面提到的新村运动期间政府为增加农民的 兼业收入而在农村修建新村工厂，但并没有取得成功。也就是说， 韩国的农民、特别是青年人走的大都是“离土又离乡”之路，是彻底 地离开农村，工作生活于城市。那么，如此迅猛、大规模的新移民为 什么能在城市站稳脚跟？这主要得益于两个方面：一是教育的普 及，由于传统儒教文化的影响，韩国人极其重视教育，加之长期来 看教育无疑是收益最大的投资，使韩国的教育在几乎一代人的时 间里发生了彻底的变化。20世纪40、50年代农村的学龄儿童没有 很好的教育条件，能上小学就不错，而这代人的子辈则大多能够完 成大专到大学的教育，完全有能力成为城市里一个合格甚至优秀 的劳动者。二是工业化初期韩国主要发展的是劳动密集型产业，吸 引了大量的新移民。韩国的第三产业比重也较大，有能力吸纳较多 的劳动力。而随着劳动力素质的提升，韩国在1970年代开始实现 产业升级，重点发展重化学工业，环环相扣，层层递进，工人也成功 地分享到经济增长的好处，工资收入稳步增加。中国是一个人口大 国，在人力资源日益重要的今天，投资教育对于个人、家庭乃至国 家，无疑都是最经济、最有效、最有前景的。让散居城市的农民工子 女、农村的留守儿童以及农村的其他儿童都能享受到高质量的教 育，应该成为新农村建设中政府投资的重点。只有这样，他们才能 成为中国产业升级的劳动力主体，而且是优秀的、有竞争力的群 体。▲ (作者单位:中国社会科学院亚洲太平洋研究所) 地区·国别 62