中国地方政府管理创新

nullnull 中国地方政府管理创新 中山大学行政管理学研究生主要内容主要内容 一、政府管理创新的内涵与目标 二、西方国家地方政府管理创新的理论与实践 三、中国地方政府管理创新的理论与实践 四、中国地方政府管理创新的动力结构 五、中国地方政府管理创新的障碍 六、进一步推进中国地方政府管理创新的策略一、政府管理创新的内涵与目标一、政府管理创新的内涵与目标(一)政府管理创新的内涵 1、政府管理创新的含义 政府管理创新,就是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性活动。 政府管理创新的过程,是一个持续不断地对政府公共部门进行改革和完善的过程。 2、政府管理创新与改革 创新（Innovation）必然是改革 改革（Reform）不一定是创新null创新：动词 抛开旧的，创造新的 名词 创造性，新意 改革：动词 把事物中旧的不合理的部分 改成新的、能适应客观情况的与组织创新相关的自变量与组织创新相关的自变量集权化 复杂化 形式化 内部关联紧密度 组织可利用的闲置资源 规模对待创新的态度系统的开放性组织的内部结构特征组织的外部结构特征个人（领导）特质组织的创新性 创新体现在政府管理的各个环节之中： 1、政府与社会的关系 2、政府的职能范围 3、政府的机构设置 4、政府的权力划分 5、政府的人事管理 6、政府的公共政策 7、政府的运行机制 8、政府的行政文化 （二）政府管理创新的内容 与其他人类创新行为一样,政府创新也具有创造性、学习性、自觉性、系统性、风险性等一般特征。 此外,政府创新还具有明显不同于一般创新行为的某些特征： 1、政府创新具有公共性 主体：公共部门,特别是公共权力部门; 最终目的：为了改善公共服务,增进公共利益。 （三）政府管理创新的特征 2、政府创新具有全局性 受惠者：广大的公民。由于政府掌握着社会的政治权力,政府创新的结果通常对社会有着广泛而深刻的影响。 3、政府创新具有政治性 政府创新是政治体制改革的重要内容,它直接涉及权力关系和利益关系,十分敏感,风险性也比其他创新行为更大。 (四)政府管理创新的目标(四)政府管理创新的目标1、政府管理创新的直接目标:善政 善治已经成为人类政治发展的理想目标。 但是在社会发展中,政府仍然是社会前进的火车头,政府对人类实现善治仍然有着决定性的作用。 善政是通向善治的关键;欲达到善治,首先必须实现善政。换言之,善政便成为政府创新的直接目标。 一般而言,善政应当具备以下九个要素: 民主、法治、责任、服务、质量、效益、专业、透明、廉洁 2、政府管理创新的具体目标 善政的九个要素,为政府管理创新指出了九个具体目标: (1)民主政府：民有、民治、民享 (2)法治政府：程序公平、尊重规则 (3)责任政府：公共责任、权责明晰、责任追究 (4)服务政府：顾客导向、消费者主权 (5)优质政府：公民满意、回应迅速、公平效率 (6)效益政府：精简竞争、协调规范、绩效为本 (7)专业政府：科学行政、精干行政、高效有序 (8)透明政府：信息对称、政务公开、公民参与 (9)廉洁政府：阳光政府、廉洁、廉价二、西方国家地方政府管理创新的 理论与实践二、西方国家地方政府管理创新的 理论与实践(一)西方国家地方政府管理创新的理论基础 1、经济学理论：新政治经济学 理性经济人假设 交易费用理论 委托—代理理论 公共选择理论null2、工商管理理论：新管理主义 市场价值的回归 放松规制 企业化管理 3、治理理论：多元治理 社会资本 协商对话 多中心治理(二)西方国家地方政府管理创新的实践重心(二)西方国家地方政府管理创新的实践重心1、重塑政治与行政的关系 2、重塑政府与企业的关系 3、对市场力量的重视 4、解除官僚制 5、发挥竞争机制的作用 6、强调公民本位和社会参与奥斯本、盖布勒：用企业家精神改革政府1、掌舵而不是划桨：放松规制、非国有化、民营化 2、授权而不是服务：授权一线、多中心治理、公私合作 3、从垄断到竞争：公共服务多元化、授权经营、业务外包、竞争招标 4、从规章到使命：精简、竞争、效能 5、从投入到结果：结果导向、绩效管理 6、从官僚到顾客：顾客导向、顾客选择权、用户中心 7、从浪费到收益：讲究收益 8、事先预防而不是事后治疗 9、从集权到分权：参与、协作、扁平化 10、市场导向：通过市场力量进行变革奥斯本、盖布勒：用企业家精神改革政府登哈特：新公共服务登哈特：新公共服务1、服务而非掌舵：公共管理者的重要作用并不是体现在对社会的控制或驾驭，而是在于帮助公民表达和实现他们的共同利益。 2、公共利益是目标而非副产品：公共利益是管理者和公民共同的利益和责任，是目标而不是副产品。 3、战略地思考，民主地行动 4、服务于公民而不是顾客 5、责任并不是单一的：公务员不应当仅仅关注市场，也应该关注宪法和法令，关注社会价值、政治行为准则、职业和公民利益。 6、重视人而不只是生产率：公共组织及其所参与的网络，如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，它们最终就更有可能获得成功。 7、超越企业家身份，重视公民权和公共事务 (三)西方国家地方政府管理创新的工具(三)西方国家地方政府管理创新的工具绩效预算 灵活绩效框架 竞争招标 公司化 创新基金 内部企业化管理 竞争性公共选择 代金券与补偿 全面质量管理 流程再造 选择退出和特许制度 社区治理结构三、中国地方政府管理创新的 理论与实践三、中国地方政府管理创新的 理论与实践(一)中国地方政府创新实践 1.公共服务方面 1)改进社会福利体制。广泛地建立社会保障制度,为城乡居民提供必要的公共医疗保险和最低生活保障、社会保险 2)扶贫济弱。政府制定具体的计划和措施,帮助社会弱势群体在一定的期限内摆脱贫弱状态 3)治安联防。城市综合执法 4)全民教育。在农村和城市社区设立各种义务学校,免费为居民提供学习知识的机会 5)市长热线。公民可直接通过电话对政府的政策和行为提出批评、意见和建议,由政府负责处理 6)领导下访。主要领导干部定期到基层进行现场办公,听取公民的申诉、请求和建议,能够当场解决问的,责成各部门当场解决,现场解决不了,限期解决或对当事人作出答复和解释null2. 基层民主和政治参与方面 1)立法听证和政策听证。在进行重要的立法活动和决策活动时,公共权力机关举办专门的听证会,广泛听取利益相关者及专家学者对立法和决策议案的意见,并作为最终作出决定的重要参考 2)干部竞争上岗。公开发布领导岗位的招聘信息,鼓励有资格的公民积极应聘,公平竞争,择优录用 3)乡镇长选举改革。一些省市近年来将直接选举从村民委员会主任向上扩至乡镇长,对乡镇长或乡镇党委领导实行直接选举或公推公选 4)公推公投和两票制。在基层,对党支部书记的候选人采取党内和党外共同推选的办法,党内选举和党外推荐相结合行政管理案例库行政管理案例库典型案例7：江苏县市长公推公选 典型案例8：湖北试行取消县委常委会 null3. 权力监督和廉政建设方面 1)行政诉讼。公民对违法的政府行为向法院起诉,对法院判决政府败诉的行政行为,公民有权要求政府对其侵权行为所造成的损失进行赔偿 2)离任审计。党政干部在即将离开原领导职务之前,接受政府审计部门的财务审计,以确定其在任职期间是否在财务上违反国家的法律和党的纪律 3)舆论监督。一些地方政府制定专门的法规,保证新闻媒体对政府行为的监督,特别是对政府官员违法乱纪行为的曝光和批评 4)政府采购和工程招标。政府在购买物品及发包工程建设项目时,鼓励销售商或承包商公平,公开地参与竞争,从而防止采购和发包过程中产生腐败行为行政管理案例库行政管理案例库典型案例9：孙志刚事件与舆论监督 典型案例10：李金华与审计风暴 null4.行政效率和公共管理方面 1)简化行政审批手续。大幅度地取消行政审批事项,积极改善行政服务的态度 2)强化行政责任。实行各种形式的承诺制度和问责制度,避免经常出现的相互推诿和踢皮球现象 3)急事急办制度。对一些政府公共服务方面的紧急事务,打破正常的行政程序,随时处理 4)建立应急管理机制。制定应对各种突发事件的预案,有效降低突发事件给公民带来的损失和风险 5)改革公共财政制度。加强对政府公共部门的预算约束和审计监督,有效地降低公共部门的行政成本 6)积极尝试公用事业制度的改革。通过分权化、市场化、民营化等手段,提高公用事业的效益 行政管理案例库行政管理案例库典型案例11：浙江长兴“教育券”改革 典型案例12：广东试行“绩效预算” 5.政治透明方面 1)信息公开。不少地方政府颁布了《信息公开法》,规定了哪些政府应该信息公开,从制度上保证公民的知情权 2)决策公开。党政领导机关在制定重大政策之前广泛吸取相关专家和群众对该项政策的意见和建议,并且在可能的情况下吸收有关人员参与决策过程,避免重大决策过程的黑箱作业,使政策在颁布和实行之前能够为公众所知 3)警务公开。在涉及公民切身利益的治安、户政、拘留等问题上,使相关当事人知晓这些警政事务,并进行相应的警务监督null4)司法公开。主要是公开审判,一般民事和刑事案件的审判,允许公民旁听 5)检务公开。对当事人或公众公开相关的检察事务,允许律师提前介入对犯罪嫌疑人的起诉过程 6)任前公示。党政权力部门的领导人在正式任命前,将拟任人选的有关情况公布于众,在规定的期限内听取公众对候选人的意见 7)政府上网。即通常所称的电子政府，政府在互联网上发布政务信息,在网上办公,直接处理公务和接受公民访问行政管理案例库行政管理案例库典型案例13：信息公开，打造“阳光政府” 典型案例14：电子政务 (二)中国地方政府创新理论(二)中国地方政府创新理论对于政府管理创新,我国学者也提出了一些理论,如有限政府理论,有效政府理论,服务型政府理论等等。基本上都是把地方政府管理创新放在“治理变迁”这个大视野下来研究的,但是对这些理论目前还缺乏理论整合。（三）中国地方政府管理创新的特点（三）中国地方政府管理创新的特点当代公共管理改革的主要实践 1、调适型改革：西方发达国家 2、转轨型改革：原苏联、东欧、中国 3、发展型改革：第三世界国家 中国改革的特点 1、存量与增量 2、激进与渐进 3、体制内与体制外 4、一元化与双轨制 1、边际性 地方政府的这种管理创新是在原有制度存量以外的领域培植新制度因素,这既维持了有关制度主体的存量利益而减轻变革的阻力,又通过承认有关制度主体的增量利益而增强变革的动力,达到制度的边际均衡。 2、区域性 地方政府的管理创新主要集中在两个方面: 一是根据本地的实际贯彻中央的制度安排，为了保证中央制度安排在本地的落实,需要 地方政府结合本地的实际,确定具体的执行性制度安排,实现地区制度均衡。 二是在自己的职权范围内自主进行制度创新。 3、实验性 作为中央正式制度创新的前奏 4、微观性 只涉及个别领域和个别制度要素 （四）中国经验的价值与限度（四）中国经验的价值与限度 典型案例16：中国是否需要设置更多的 省级行政区？ 典型案例17：“市管县”与“县改区”之争四、中国地方政府管理创新的 动力结构四、中国地方政府管理创新的 动力结构（一）分析框架 （二）压力型体制与“政治锦标赛” （三）蒂布特模型与政府间竞争 （四）“政治企业家”与政府创新 政府管理创新的内部决定因素政府管理创新的内部决定因素政府创新独立互补经济能力创新资源政治安全性政府能力创新动机政策间的影响依赖替代政府创新的可能性＝f（动机，资源/障碍，其他政策，外部因素）政府官员的敏锐性公众压力财政资源经济水平结构与管理当选与连任学习与实践政府管理创新的外部影响因素政府管理创新的外部影响因素企业的示范效应学习服从水平扩散垂直扩散上级推动理论发展政府间的相似性 政府间联系的紧密度 官员活跃度 地方间距离 集权/分权 中央推动公众要求和压力国际竞争政府间竞争竞争政府创新政党间竞争政府管理创新与扩散过程政府管理创新与扩散过程政治安全性 政府官员对创新和社会需求的敏锐性 政府能力内部创新学习、竞争、政策推动学习、服从、政策推动水平扩散垂直扩散地方政府地方政府创新机会 （触发机制）创新动机 创新资源 政府间的相似性 联系紧密度 集权/分权 中央推动 官员活跃度 地方间距离政策工具政策工具自愿性工具家庭与社区自愿组织私人市场补助津贴信息与劝导税收与用者付费产权法规直接供给公共企业管制强制性工具混合型工具政府一定程度参与 私人最终决策建立在自愿 基础上借助政府权威 和强制力易达成目标 但效率低 不利于创新提供激励、利于创新 提供、分配中存在不公平灵活机动 但易造成不公平 应用范围有限国家干预水平高低 1、政绩合法性 合法性的三个来源：意识形态、政绩、法理 社会转型带来意识形态凝聚力下降 赶超压力带来政绩饥渴 2、金字塔型的科层体制 政府是典型的科层制组织，结构呈金字塔型 (1)对压力的放大 (2)零和博弈的困境 金字塔型意味着越到组织高层，职位越有限 官员晋升只存在一个相对标准而非绝对标准（二）压力型体制与“政治锦标赛”null3、“政治锦标赛”式的淘汰竞争 淘汰式晋升——官员自下而上逐级晋升，一旦在某一级别没有得到提升，就丧失向更高级别晋升的机会。 路径依赖——早期的成功非常重要，干部年轻化政策对职位的年龄设定限制，只有符合年龄要求的干部才能获得提拔机会。 时间限制——任期限制与换届压力，一旦在某一职位滞留过久，可能会对未来的职业生涯产生长久影响。 4、压力与动力的转换机制 蒂布特模型（Tiebout Model）认为消费者投票人（Consumer－voters）会在众多提供不同公共劳务水平的社区中进行选择，寻找一个公共产品提供水平及税收负担符合其要求的社区去居住，因而具有相同偏好的人会居住在同一区域里。 人们通过这种 “用脚投票”（Voting with Their Feet）的方式，显示了自己对公共产品的消费偏好，为社区管理者提供了一种类似私人产品市场价格的信号；而社区的管理者则会像私人品产品市场中的厂商一样对该信号作出反应，力图以最低的税收成本向具有相同偏好的居民提供一揽子满足他们需求的公共产品及劳务，否则居民将从该地区退出。 这样，通过居民和社区的共同活动，推动了资源的有效配置。（三）蒂布特模型与政府间竞争null1、前提：政府机构的非同质化 2、中国现实：分权改革——地方政府的独立利益主体地位——“政治承包制度” 3、表现： 纵向各级政府间的激励动机和行为取向不一致 横向地方政府间竞争日趋激烈——“公司式政府”、经营理念 部门间利益取向的不同——“部门政治” 4、后果： 日趋激烈的地方政府间竞争 累积因果效应：回波≥扩散效应（缪尔达尔） 马太效应：“凡有的，还要加给他，叫他多余；没有的，连他所有的也要夺过来。”——《圣经·马太福音》第25章 1、政府官员的行为假设 “经济人”——“新经济人”——“公共人” 利己——利他（善行利他/参与利他主义） 公共选择学派认为：在政治环境中，个人同样扮演着经济人角色，追求某种最大化效用。 影响效用的因素是多种多样的，可以是商品、收入、财富、社会地位、权力等利己主义因素或个人物质利益，也可以是慈善、友谊、和平、社会进步等精神因素和利他主义因素。（四）“政治企业家”与政府创新 理性行为并不排斥利他主义的存在，个人的效用函数中包含着利他主义因素，人也能从对他人施善的过程中获得满足。经济人追求自身利益最大化的行为模式，绝不能简单地等同于狭隘的自私，在很多场合纯粹利他性的慈善行动也是个人获得满足的重要源泉。 一种良好的政治制度必须达到这样的状态：它不否认政府官员及其他个人存在追求自身利益的动机，但是它能够保证他们追求自身利益的结果是实现国家和集体利益，而且这种非自主性的追求效果要大于自主性的追求效果。null2、政府官员的成本——收益函数 尼斯坎南认为，官员的效用函数包括：薪金、职务的特权、公众中的声誉、权力、庇护人的身份、部门的产出、作出改变的自由自在感和管理该部门的自豪之感，还包括闲暇时间、与工作相关的社会和物质设施（即工作条件）、其他报酬等 对“里程碑式” 目标的追求——引人注目的政绩 3、“企业家精神”在政治领域的出现 成就需求 政治远见和管理经验优势 学习与模仿能力 传统政治资源的优势及其合理运用 风险与收益的核算行政管理案例库行政管理案例库典型案例15：最富争议的市委书记——仇和 五、中国地方政府管理创新的障碍五、中国地方政府管理创新的障碍（一）传统意识形态刚性 （二）利益刚性 （三）制度移植的限制 （四）管理创新中的“搭便车”现象 （五）管理创新能力的限制 （六）管理创新成本的限制 六、进一步推进中国地方政府 管理创新的策略六、进一步推进中国地方政府 管理创新的策略（一）加强地方政府创新管理 （二）优化地方政府管理创新策略 （三）提高领导者的管理创新能力（一）加强地方政府创新管理（一）加强地方政府创新管理为了进一步促进我国地方政府管理创新,还必须加强政府创新管理,采取相关措施,构建我国地方政府管理创新机制。 1、动态开放机制 主要包括政府组织结构和信息获取的开放性，这是进行政府创新的前提。 政府创新必须具备人才组成的多样性、流动性与组织虚拟性,获取信息的敏锐性、开放性和通畅性。null2、灵活应变机制 政府对发展变化过程超出了原有的预测范围或偶然出现的随机事件,迅速做出反应,及时拿出应变对策的一种机制,这是进行政府创新的动力。 灵活应变机制的核心是灵活性、敏锐性和自适应性。null3、系统整合机制 政府能够在社会需求的新动向、新变化、新发展面前,善于从以往的和别人的经验中寻找能为我所用的东西,并把它同自身的设想相整合,形成一种新的更为有效的对策的一种机制,这是政府创新的重要方法。 政府创新的系统整合机制主要具有辨析性、综合性和重构性的特点。 null4、互动机制 政府创新的各主体之间是相互作用、相互促进的关系。 如果从社会制度的根本改变、深层次的变革来说,毫无疑问,政府是制度创新的首动者，然而从政府创新的局部改变来说,制度创新的“首动者”则可能是各参与要素主体。 通常是各参与主体首先认识到现有体制的问题,这一局部的变化达到一定程度,引起政府的关注,政府从而采取更有效、有力的措施,通过法律、法规等进行较深层次的变革; 另一方面,政府的各项政策、措施也要靠各参与主体来实践,不断完善各种制度安排,使其有效。null5、孵化机制 建立科学的孵化机制,对政府创新进行测试,实验和激励,以降低创新成本,减少创新风险,尽快培育出新的工作流程和方法。 null6、学习机制 政府创新建立在个人与团队学习的基础上，以此不断增强创新与竞争能力,从而使政府组织能够适应社会经济发展和内外部环境的变化。 一是开放式学习。承认一切学习的价值与作用,包括各种形式和场所的学习。 二是自主式学习。学习者按照自己的需要进行学习。 不是以已发生的问题为出发点,而是以解决未来将要发生的问题为出发点,具有预期性和参与性。null7、风险控制机制 任何创新都有风险,政府创新也有一定的风险,问题是如何使这种风险尽量降低，这就涉及到创新风险控制问题。 控制当前事物的副作用 积极准备新,在进行认真求证和试点之后加以推广行政管理案例库行政管理案例库典型案例18：深圳出台法规 创新失败免责null8、评价机制 创新既需要激励机制,也要建立宽容机制,同时还要掌握好适度原则。在一定范围内的失败可以被宽容,公务员创新的积极性就会非常高涨,创新意识就会非常强,显然,创新成果也会随之增多。 除此之外,创新失败宽容机制还要求失败者将失败的原因进行分析,整理成相应材料,供其他人参考。这样,就将主观上不愿意看到的失败在客观上规范起来,纳入有效管理的范畴,同时找寻失败原因,为后续的成功奠定基础。（二）优化地方政府管理创新策略（二）优化地方政府管理创新策略1、解放思想,加强研究 2、实施政府创新工程 3、将政府管理创新的成本与效益有机地结合起来 4、按照创新理论设计和建立政府创新实验室 5、创建知识型政府 6、将政府创新与国家创新体系相结合,促进两种创新的互动 7、建立创新的激励与宽容机制 8、建立有效的创新评价体系 9、培养地方政府官员的企业家精神 10、扩大公民参与当前工作重点当前工作重点1、充分发掘和利用现有的政治资源与优势，为政府管理创新提供稳定的环境和强有力的政治支持。 2、培育政治领导人的企业家精神，激发政治领导人的成就需求，发挥其政治远见和管理经验优势，推动政府管理创新实践。 3、改革传统垄断模式的弊端，适当引入政府间竞争，形成政府管理创新的外在激励与内在动力机制。 4、强化知识分子与政府之间的结盟，重视知识精英在政府管理创新中的作用。 5、扩大公民参与，培养和借鉴民间的创新力量。 6、创建学习型政府，促进政府的知识更新和自我完善，塑造“学习——模仿——创新”的完整链条。