制度权威缺失的原因探究

在全球化背景、开放经济条件下，国家之间的竞争越来 越表现为的竞争，一国的优势越来越表现为制度的优 势。因为制度是决定绩效的一个重要因素，一套节约成本且 行之有效的制度体系不仅可以吸引资金、人才、技术和高效 地配置资源，而且可以增加财富的积累，提高人的积极性和 激发技术创新。因此对制度进行研究成为众多学科研究的 一个热点。 针对当前制度运作中出现的种种制度怪象，笔者认为， 仅有制度还不行，只有树立起制度应有的权威，才能发挥制 度应有的作用。 一、制度、制度权威 制度学派开山鼻祖老制度经济学家凡勃伦等人首先从 经济学的角度对制度进行了研究。凡勃伦力图为制度下一 个较全面的定义，他认为：“ 制度实质上就是个人或社会对 有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯，而生活方式 构成的是在某一时期或社会发展的某一阶段通行的制度的 综合，因此从心理学方面来说，可以概括地把它说成是一种 流行的精神态度或一种流行的生活理论。”!"#（ $"%&）著名新制度 经济学家诺思给制度的明确定义为：“ 是一个社会的游戏规 则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定 的一些制约。” !’#（ $%）总之，新旧制度经济学家普遍认为制度 是一种规范人的行为。 从制度的本源性目的来看，制定制度就是要使社会达 到一种有序状态，避免社会在自我冲突中毁灭。从这个角度 来看，笔者认为制度是各种行为主体为避免零和博弈，实现 自身的存在与发展，实现社会的有序与规范而采取的一套 行为整合模式，它包括正式制度和非正式制度。本文仅研究 正式制度的制度权威缺失问题。 所谓权威，按照罗伯特·(·达尔在《 现代政治分析》一 书中论述的：如果 ) 承认 * 控制 ) 的合法性，* 就对 ) 有 权威。或者，如果 ) 承认有义务服从 *，* 对 ) 也有权威。!%# （ $%+,-.）笔者认为，权威是一种权力形式，是一种特殊的影响力 形式，即合法的影响力。因而，权威来自人们自发授权，能从 自愿服从、为民认可中得到力量。 根据以上分析，笔者认为，制度权威是指人们对制度规 范的服从和尊重，或对社会中这套行为整合模式的认可，它 是社会权威关系的形式之一。 制度不折不扣地得到执行是制度权威的外在表现和制 度权威发挥作用的结果。当前，我国的制度建设取得了很大 成就。但值得注意的是：当制度建设在量上有了惊人积累的 时候，制度权威的缺失却成为了亟待解决的难题。 二、制度权威缺失的表现 制度必须被有效执行，才能真实存在。如果虽有制度但 并不被执行，这比没有制度更糟糕。只有制度被不折不扣地 执行了，制度才能显示它应有的权威。因此，制度权威缺失主 要存在于制度执行环节，其缺失的具体表现可以概括为： “ 制度虚置”、“ 制外特权”、“ 低价违制”等。 （ 一）制度虚置。 制度是各利益集团相互博弈形成的，是各方相互妥协的 产物，是各方意志的一种包容性表达，是一种斗争基础上的 共识。但我国现实的制度产生机制与此相去甚远，制度在某 种程度上成了一种摆设，即被虚置，制度实施的主客体可以 把制度束之高阁，而实际运作中则遵循着另外一套潜规则。 换言之，就是表现为“ 有制不依”。比如，目前农村信用社均 经过规范建立了民主，但民主管理的运行情况不如 人意，农村信用社实际只是在纸上建立和执行了“ 三会”制 作者简介：龙立军（ "&/+—），女，云南大学公共管理学院政治学理论专业 ’++. 级硕士研究生。戴建国（ "&00—），男，云南大学 公共管理学院政治学理论专业 ’++%级硕士研究生。姜子华（ "&1+—），男，楚雄师范学院副院长、教授，云南大学公共管理学院硕士 生导师。 基金项目：云南省教育厅 ’++1年在读研究生科研基金资助项目。项目编号：12"+--3 龙立军，戴建国，姜子华 （ 云南大学 政治学系，云南 昆明 -1++&"） 摘要：“ 徒法不足以自行”。当前，在我国的制度建设进程中4树立制度应有权威是一项非常紧迫的任务。制 度权威缺失有其内外部原因：制度权威和政治权威缺乏相容性、正式制度和非正式制度缺乏相容性是其外部因 素；制度与制度体系的自身不足是其内部因素。 关键词：制度权威；缺失；原因 中图分类号：5-’ 文献标识码：( 文章编号："++%,/.00（ ’++-）+.,++%0,+% 制度权威缺失的原因探究 政治文明研究 湖北社会科学 ·’0· 度，与真正实现民主管理还有相当大的差距。 （ 二）制外特权。 制度作为各利益集团相互博弈的产物，体现着利益各方 之间的分配关系，制度的实施过程就现实地表现为利益实际 分配情况。但各利益集团分配情况并非是平等的，作为各方 妥协产物的制度也就体现着这种不平等，即制度势力化。这 就为制度在实施过程中进一步扭曲与异化提供了可能，也为 “ 制外特权”的产生提供了条件。 制度所指向的一切对象都必须遵守制度，不允许制度之 外任何特权的存在。但在制度执行过程中，制度实施主体却 是根据对象拥有的社会资源而做出裁决和处理。换言之，制 度执行因时、因地、因人而异。制度实施主体，或者因拥有对 较多社会资源的支配权，或者因其自身利益的缘故，往往既 可以对于其他主体严厉地加以执行或忽略制度而谋利，也可 以通过修改制度而使其利益免受损害。这样，在执行过程中 就出现了“ 双重”。 制度在实施过程中被严重扭曲或异化，使得各利益集团 （ 契约方）的合法权益不但没有得到很好的保护，甚至还会 损害到各方的合法权益。长此以往，人们就不再相信制度，而 是纷纷寻求“ 制外特权”。 （ 三）“ 低价违制”。 “ 低价违制”即违反制度的成本低。一系列制度的建立 是为了实现社会理性运转，但目前有些制度安排缺乏对个体 行为“ 成本———收益”情况进行理性分析，未能把握好个体 理性和社会理性两者之间的有机联系。对于制度的施行，当 事人会在违反与遵守之间做出一个权衡，会考虑违反制度的 风险成本和收益之间的比值，而当风险即违约成本远远低于 预期收益时，就理所当然地选择违反。这样就使制度所确立 的社会意志无法传递给行为个体，个人行为也便不能得到很 好的约束。 究其原因，其表现在两个方面：一是直接对违反制度行 为主体的惩罚力度不够，甚至是没有进行惩罚。这样，无论在 精神上还是物质上的利益损失，都不能对违反制度行为主体 构成制度约束。二是与制度安排相匹配的一整套的外在保障 措施不够健全，即对违反制度的行为主体起不到预防或威慑 作用。这两方面原因导致违制行为越来越多，形成恶性循环， 严重地损害了制度权威。 要使制度能被有效实施，充分树立制度权威，必须建立 健全制度保障机制，对任何违反制度的行为都给予严厉的惩 处。高额的违制成本能有效减少违制行为，从而有效增强制 度的权威性。 三、制度权威缺失的原因 制度权威缺失的原因是多种多样的。结合当前制度权威 缺失的现状，笔者主要从制度外和制度本身两个角度去探寻 原因。 （ 一）制度外原因。 !"制度权威与政治权威之间缺乏相容性。 对于何谓政治权威，不同学者有不同解释。金纬亘认为 “ 政治权威即公共权力的权威，主要是指依法行政的政府权 威，权力的合法化即权威”。 #$%而程燎原把政治权威定义为： “ 主要指那些掌握政治权力（ 尤其是政府权力）的主体，或 者政治权力的操作者，如古代的执政者（ 或称为主治者，治 理者）、君主、元老院、公民大会之类（ 总统、首相、议会领导 人等）、议会、政党领袖之类”。#&%由此可见，政治权威首先必 须以权力为基础，没有权力当然就没有权威；其次，权力无法 自行发挥作用，必须有掌握权力的主体———人，即掌权者。笔 者认为，政治权威往往以领导权威、个人权威的形式出现，三 者密不可分。那么探讨政治权威与制度权威的相容性问题， 自然就暗含制度权威与领导权威、个人权威的相容性问题。 在人类历史上，制度和人的作用总是交织在一起的，制 度总是由人来制定和维护的，人也总是要依据这样或那样的 制度规范来行动。因此制度权威要由具有权威地位的某些人 来建立和维护，而这些人的权威也要由一定的制度权威来保 证。就制度权威与政治权威之间的关系而言，二者应该是一 种互动关系。其具体的表现形式是，在制度建设的初级阶段， 往往是政治权威高于制度权威，虽然这时制度权威显得苍白 无力，但是，政治权威却能因提升制度权威而使自身获得更 大和更稳固的权威，制度权威的树立要求政治权威自觉垂范 与扶植；在制度建设的成熟阶段，制度权威则高于政治权威， 制度权威能够为政治权威的合法存在提供有力支持，也能够 使政治权威在制度权威的理性指导之下运作，抑制权力的膨 胀，克服权力的随意性。这样二者易于形成良性的互动关 系。 我国目前就正处于制度权威建设的初级阶段，而此时 这二者关系处于一种两难境地：制度权威需要政治权威来 树立，政治权威又必须服从制度权威。再加上新中国是在打 破旧社会一切制度基础而建立起来的，当时社会法律制度 是用来“ 对付反革命”的，它不能用来解决人民内部的矛 盾，更不能用来约束无产阶级革命专政及其“ 革命领袖”。 换言之，无产阶级革命专政依据的是“ 革命领袖”的“ 最高 指示”的权威，而不是法律制度的权威。于是在这样的历史 因素影响下，要较快树立起制度应有的权威，要使政治权威 服从于制度权威，就存在很大阻力。我国目前的实际情况是 政治权威常常超越制度权威，表现为领导个人说了算，领导 就是权威。所以，当前政治权威缺乏对制度权威的相容性， 没有形成这二者之间的良性互动，是造成制度权威缺失的 原因之一。 ’"正式制度与非正式制度缺乏相容性。 非正式制度是指内在地为人们提供一套行为规则的价 值信念、意识形态、道德观念、风俗习惯等。相对于正式制度 安排而言，非正式制度具有自发性、非强制性、广泛性和持续 性的特点。新制度经济学认为，正式制度的权威依赖于它与 非正式制度的兼容和协调程度，即“ 相容性”。“ 好”的非正 式制度能促使人们与正式制度达成“ 协议”，从而降低正式 制度社会运行的费用（ 成本）；反之，“ 坏”的非正式制度则 以其内含的价值标准和行为规则阻碍人们与正式制度达成 “ 协议”（ 或曰阻碍人们对正式制度的认同），从而使正式制 度实施的成本增大，影响制度权威的实现。 中国传统文化毫无疑问有它合理的内核。但由于我国传 统上是一个农业国家，自给自足的自然经济占主导地位。风 ·’(· 俗习惯、价值观念等非正式的制度形式与当时的社会状况和 历史条件是相匹配的。当社会历史境况发生了巨大改变后， 传统的价值观念、社会习俗等就与之缺乏相容性。因此，传统 文化中不利于现代社会发展的因素日渐显现。尤其值得重视 的是，那种对制度缺乏认可与尊重的传统观念和行为模式至 今仍然存在。目前，我国正在着手建立一整套以市场经济为 基础的正式制度。由于社会结构与生产方式等的不同，决定 了两者之间有着不相容的一面。具体说来，这表现在：!情与 理的冲突。市场经济有其自身特有的“ 游戏规则”，必须按照 其“ 游戏规则”参与市场竞争。而中国人却习惯用以“ 家”为 核心而发展形成的情感、关系网络形式来处理和应对市场竞 争。这样，就使得公平竞争的市场规则，以及与之配套的公正 法律制度被弃之不用。"保守封闭和家族伦理观念与市场经 济所要求的民主政治、开放经济以及建立在平等基础上的社 会伦理道德之间存在着深刻的对立与抵触。#传统“ 人治” 思想根深蒂固，形成对“ 法治”的抵制。“ 父母官”思想、“ 官 本位”观念，使普通民众认识不到他们和政府官员是平等契 约关系，盲目服从政府及官员，不懂得拿起法律与制度武器 来维护自身的合法权益。 （ 二）制度本身的原因。 好的完备的制度是制度权威产生的基础，没有良好的制 度建设，制度权威便会成为空谈。所以从制度本身去探寻制 度权威缺失的原因十分必要。当前制度建设本身存在两大明 显制约： !"制度本身受特定时间和空间的限制。 制度一旦被制定就标志着规范的确立，制度规范就具有 约束力。在实际生活中，人们能够按制度行动，能够服从 和适用制度规范，制度能够发挥效用，这只是说明制度是有 效力的。但效力不等于实效，人们确实按制度的规范去做了， 制度规范在生活中确实被服从和适用了，只有这样制度才具 有实效和权威性。而人们做或不做某事的行为是发生在特定 时间和空间范围内，所以制度实效、制度权威的发挥与特定 时间和空间有密切关系，即制度本身受特定时间和空间限 制。 首先，制度受特定时间的限制。制度的稳定性是制度具 有权威的一个重要因素，朝令夕改的制度是不可能具有权威 性的。由于制度权威是一定政治、经济、思想文化的产物，随 着社会的发展变化，制度也需要变迁。以制度的稳定性否定 其创新性，制度就会过时。当社会群体在已有制度之外发现 了新的潜在收益空间时，如果制度变迁跟不上，人们就会想 方设法挣脱制度约束，去实现其利益，形成对原有制度权威 的挑战。如我国近年来才制定有关直销的制度，而此前直销 活动早就破坏了原有制度的权威。 其次，制度受特定空间的限制。从世界范围看，随着中国 加入 #$%和经济全球化步伐的加快，我国的许多制度须与 国际接轨，要求用国际通行规则来规范相关主体的各种行 为。国际规则虽是由西方发达国家主导的，但它也是西方现 代文明对人类共同财富的贡献，而在全球范围内得到普遍推 行。所以国内原有制度的权威必然遭到国际规则的挑战。从 国内范围来看，同一制度充分发挥作用又受到发达地区与落 后地区、东部地区与西部地区的影响和限制。同样是市场经 济体制的一些具体制度安排，东部沿海地区经济迅速发展， 西部经济状况却改变不大，甚至造成东西部差距越来越大， 这就充分说明制度受到地域性的限制。因此，对于这样一些 具体制度，西部地区的人民群众不仅不认可某一项制度，甚 至还会想办法破坏它，而改用一套自己的土政策。这样，树立 制度权威就尤显艰难。 &"制度体系内部各种制度安排之间的配置缺乏相容性。 各种制度安排构成一个制度体系，研究制度配置的目的 之一就在于使各种制度安排之间相互协调，增强制度系统的 有序性，以充分发挥制度系统的功能。根据制度系统内各种 制度安排之间的相互关系和制度系统内部各具体制度之间 的结构状况，可以将制度系统内部的状态分为三种情况：制 度耦合、制度冲突与制度真空。当制度处于制度耦合状态时， 制度系统内部的各项制度就能实现有机的组合，发挥出整合 功能，从不同的角度来约束人们的行为，使个人利益与社会 利益趋于一致，并且表现为制度系统的有序性。也就是说，在 既定的制度形式或结构不变的条件下，现有的制度系统能促 使各具体制度设置之间的有序发挥作用，各项制度处于相容 状态；当制度处于制度冲突状态时，制度系统内部的各项制 度对同一行为产生不同的制度导向，出现不同的或者是反方 向的矛盾规范，使得相互抵触的行为产生，并表现为系统的 紊乱；而当制度处于真空状态时，制度系统内部的各项制度 对于制度所应当规范的行为没有约束力，并表现为制度漏洞 的形成。制度不耦合，或者制度冲突、制度真空等情况是制度 权威缺失的原因之一。 由于我国的改革采取的是一种渐进式改革模式，各项改 革措施的推进并非平行式整体推进，因此，在改革过程中，因 制度创新滞后就会产生制度真空；新制度与旧制度间因利益 关系不同也易于产生制度冲突。所以，新旧制度、国内国际制 度的耦合需要一个较长的磨合过程。 “ 徒法不足以自行”。树立制度的应有权威，应当是我国 在加强各项制度建设的过程中应该予以重视的问题。指出制 度权威缺失的原因，以期找到解决之有效途径，是为本课题 的意义所在。 参考文献： ’!(’美 (凡勃伦 "有闲阶级论 ’)("北京：商务印书馆， !*+," ’&(’美(道格拉斯·-·诺斯"制度、制度变迁与经济绩效 ’)(" 上海：上海三联书店，!**," ’.(’美(罗伯特·/·达尔"现代政治分析’)(" 上海：上海 译文出版社，!*01" ’,(金纬亘"政治权威与现代化’2("江西社会科学，&33!， （ *）" ’4(王逸飞"论政治权威对法治的对动作用’2("甘肃行政 学院学报，&33.，（ &）" 责任编辑 张晓予 ·&*·