集体土地直接入市_基于交易成本的损益分析框架

� 2 006 / 5 19��� 集体土地直接入市:基于交易成本的损益分析框架 张 锦 洪 摘 � 要: 现行的国家征地制度 ,一方面强化了土地的集体 所有制, 另一方面试图模拟市场提高土地配置效率。与集 体土地直接入市相比, 土地征收制度具有极高的交易成 本。由于实行集体土地直接入市涉及到既有利益的重大 调整, 特别是危及政府官员的重大利益 , 为了改革和完善 现行的土地制度, 我们需要新的制度环境的支持。 关键词 : 征收; 交易成本 ;集体土地直接入市 中图分类号: F28� � 文献标识码: A 文章编号: 1001- 490X ( 2006) 5- 019- 03 作 � 者 : 四川大学经济学院博士, 四川, 成都, 610064 一 � 征地制度对土地集体所有制的强化 根据我国宪法和土地管理法的规定, 土地属于国有或者 农民集体所有。国家为了公共利益的需要, 可以依法征收农 民集体的土地。随着我国经济、社会的发展和城市化进程的 不断加速, 国家需要加大对基础设施等公共投入,需要的土地 数量越来越大。在存量土地非常有限的情况下,城市增量土 地,主要就是来自于农民集体的土地。 在国家征地中,由于农村土地属于集体所有,在土地承包 经营权 30年不变的强制约束下,土地不可能进行大的调整。 然而, 为了保护平等的集体成员权, 征地必然导致集体土地微 调。现假设有一条公路 (建设项目 )要通过一个乡 W, 需要征 收土地,其土地权属情况如下图: � � 其中, A、B、C、D是W乡的四个村,虚线区域 E为需要征 地用于公路建设项目的区域。从图中可知, 公路经过的区域 E 需要占用 A村和 C村的部分土地, 而 B村和 D村的土地没有 占用。假设 A、C两村中各有四个社 (原来的生产队 ), 其中占 地集中在两个社, 则征地的各种费用和补偿款的下发有两种 处理方式: 一种是由村统筹, 另一种是直接下发到具体被征地 的社。如果直接下发到具体的社, 则被征收的土地只在社的 范围内进行微调, 由全社的农户分摊。如果是由村统筹, 则被 征收土地应该在全村四个社之间进行微调, 由四个社分摊。 然而, 实践中, 由于社的地理界线明确,即使由村统筹, 没有被 征地的社也不同意与被征地的社分摊,往往也是由被征地的 社单独承受土地被征收的后果。此时, 由村统筹将招致土地 被征的社的农民的强烈不满,最后, 也只得将各种征地补偿的 费用下发到社, 征收的土地由社的所有农户分摊。如果征地 中有农转非指标,则土地在除去这部分指标后, 在余下的部分 农户范围内微调。不管采用那种方式, 只要土地被征收, 农村 集体内 (村或社 )人均的土地数量就相应减少。用公式为: La = L- Le P- Pt 其中, La是集体人均占地数量, L是集体征地前的土地总 面积, Le为现在被征收的土地面积, ( L- Le )是集体现存的土 地数量, P为集体征地前的总人口, Pt为征地被农转非的人口 数。可见,在土地集体所有的情况下, 国家的征地行为, 必然 导致农村集体土地的微调。实践中, 只要符合两个规划, 即: 土地规划和城市 (镇 )规划, 国家就可以根据需要进行征地。 对集体土地的微调,不仅体现了农村土地的集体所有, 而且还 强化了农村土地的集体所有。土地微调机制是土地集体所有 的强化机制。 二 � 现行征地制度对市场机制的模拟 政府征地后,除依法可以行政划拨的以外, 实行国有土地 使用权的有偿出让。经过多年的实践, 国有土地使用权的有 偿出让方式有:出让、招标、拍卖、挂牌等。实践中, 以招 标、拍卖、挂牌的方式出让国有土地使用权, 首先由政府国土 部门发布公告, 表明该幅土地的具体位置、面积大小、规划用 途、建筑密度、绿地面积、公共设施、使用年限等信息,同时表 明对投保人或竞拍人的特别要求, 然后按照 �招标投标法 和 �拍卖法 的法定程序和方法,进入招、拍、挂的具体交易活动, 按照市场供求状况,利用市场机制,配置土地资源。 从理论上讲,协议出让、招标、拍卖、挂牌等方式都是典型 的市场配置方式。但由于国家同时以市场主体的身份和市场 管理者的身份参与土地交易, 并不符合市场主体地位平等、自 主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场原则, 这决定了 现行的国有土地使用权有偿出让方式不是一种完全的市场配 置方式,只是国家对市场的模拟, 借以提高土地资源的配置效 率。国家为了保证模拟市场的有效性, 同时采用了许多相互 支持的配套制度,以期达到资源配置的有效性。比如: 2001年 4月,国务院下发 �国务院关于加强国有土地资产管理的通 知 (国发 [ 2001] 15号 ), 要求国有经营性土地使用权严格采 用招、拍、挂方式出让; 国土资源部 2002年 5月 9日又发布了 �招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定 。至此, 国有经营 性土地使用权出让普遍采用了招、拍、挂的市场配置方式。对 协议出让的方式, 2003年 6月 11日, 国土资源部发布 �协议 出让国有土地使用权规定 , 要求出让国有土地使用权, 除依 法应当采用招标拍卖或者挂牌方式外, 方可采取协议方式。 20��� 以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得低于按国家规 定所确定的最低价。低于最低价时, 国有土地使用权不得出 让。而对非市场方式的行政划拨方式, 2001年 10月 22日, 国 土资源部发布了第 9号令,制定并公布了 �划拨用地目录 , 规 定,只有国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益 事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地、 法律法规规定的特殊用地,如:监狱、劳教所、戒毒所、看守所、 治安拘留所等,可以划拨方式提供土地使用权。 三 � 征地制度与集体土地直接入市的交易成本比较 通过模拟市场的土地交易制度有很高的交易成本, 包括 外生交易成本和内生交易成本。 1.外生交易成本分析 外生交易成本指的是现行土地交易制度本身所要求的交 易过程所产生的交易成本,所以, 为了分析外生交易成本, 我 们先分析现行土地交易制度要求的交易程序和过程, 图示如 下: � � 我们可以将上述程序归纳为 4个:征收拆迁、补偿安置、 !三通一平 ∀、有偿出让。其中, !三通一平 ∀是通俗说法, 概指 政府对已经征收的土地进行的基本整治,以满足出让的要求。 在这 4个过程中,政府都需要付出成本, 它们构成现行土地交 易制度的外生交易成本, 可以把这 4个部分分别叫做: 土地征 收成本 C1、补偿安置成本 C 2、三通一平成本 C3、有偿出让成本 C4。由于国有土地使用权的有偿出让主要采用的是模拟市场 方式, 所以,有偿出让成本相当于市场交易成本。用公式可表 为: C= C1 + C2 + C3+ C4 2.内生交易成本分析 内生交易成本是指由于现行土地交易制度付诸实施以后 产生的交易成本,是市场均衡与帕累托最优之间的差额。与 外生交易成本相比, 内生交易成本很难计量, 处于潜在的状 态,隐蔽的发挥作用, 阻碍交易的顺利进行, 或者将交易活动 偏离原来设定的方向。 比如,现行土地交易制度规定, 任何单位和个人进行建 设,需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地; 国家依法 对农民集体土地进行征收, 取得国有土地的增量。各级政府 官员在发展地方经济、经营城市的旗号下,为了向上级传递信 号,表明自己杰出的工作业绩, 利用这一合法依据, 大肆征收 集体土地, 大搞形象工程。这一行为的后果是,集体土地被大 量征收,农民的各项补偿费用被尽可能压低,农民的补偿安置 不到位,甚至长期拖欠;同时, 政绩工程满天飞, 到处是宽马 路、大广场,而失地农民上访无门, 处处碰壁, 导致党群关系、 干群关系十分紧张,个别地方甚至激化。现在,城市建设和工 业建设,每年征用土地 20万公顷, 因征地引发的农村群体性 事件已占全国农村群体性事件的 65%以上。 这些都是我国现行土地交易制度的内生交易成本。从某 种程度上说,这些内生交易成本有可能超过外生交易成本的 总和,甚至超过现行土地交易制度本身的总收益, 因为, 它可 能危急到我们社会的稳定和政府的信用。这一巨大的内生交 易成本迫使我们重新思考现行的土地交易制度。我们用 C5 表示现行土地交易制度的内生交易成本。于是, 现行土地交 易成本可表为: C= C1 + C2 + C 3+ C4 + C5 3.与集体土地直接入市的交易成本比较 上文已经指出, 中国现行的土地交易制度, 实质上是国家 运用强制力量, 通过市场模拟,将农民集体土地采用有偿出让 的方式转型为城市建设用地的制度, 用图可表为: � � 在这一土地交易制度中,由于国家的介入,产生了土地征 收成本 C1、补偿安置成本 C2、三通一平成本 C 3、有偿出让成本 C4等外生交易成本和高昂的内生交易成本 C5。 既然是希望将农民集体土地通过市场机制转型为城市建 设用地,也就是将农地转型为市地,一个更简单的就是: 集体土地直接入市,用图可表为: � � 我们假定: 集体土地直接通过市场有偿出让的成本与国 家征收的有偿出让成本即市场交易成本相等。因为,国家有 偿出让国有土地使用权的实质是通过模拟市场, 运用市场机 制配置土地资源。集体土地直接入市, 同样是利用市场机制 配置土地资源, 能够实现土地资源的有效配置。很显然, 集体 土地直接入市, 既保存了土地集体所有的社会主义性质, 又节 省了由于国家介入产生的土地征收成本 C1、补偿安置成本 C2、三通一平成本 C3等外生交易成本,此外,还可以消除高昂 的内生交易成本 C 5。与国家征收相比, 集体土地直接入市的 成本只有市场交易成本,用公式可表为: C= C4 我们假定,一幅土地由国家征收然后通过模拟市场进行 有偿出让得到的总收益, 等于该幅土地直接入市得到的总收 益, 都为 RT ;国家在两种不同的土地交易方式中征收相同的税 费, 都为 F。从成本收益的角度看, 集体土地直接入市的净收 益: R1= RT - C - F, C = C4。国家征收然后有偿出让的净收 益: R2= RT - C- F, C= C1 + C 2+ C3 + C4 + C5。显然, 在土地 总收益 RT一定的情况下, R1比 R2大 ( C1 + C2 + C3+ C5 )个单 位。集体土地直接入市比国家征收能取得更大的社会福利。 四 � 集体土地直接入市对既有利益格局的调整 很明显, 这是两种完全不同的土地增值收益分配机制, 具 有完全不同的激励效果。国家征地出让方式, 国家完全享有 土地增值收益, 农民不能分享城市化的好处, 只得到维持其原 来生活水平的征地补偿, 永远丧失了对土地的支配、控制权, 即各种土地物权,包括占有、使用、收益、处分等权利。这对农 民是缺少激励的,会招致被征地农民的普遍不满, 加剧城乡差 距, 影响全社会实现现代化的进程。集体土地直接入市方式 则能够兼顾国家和农民集体双方的利益, 农民可以得到土地 增值收益的一部分, 分享城市化的好处, 国家凭借公权力, 通 过税收 (如增值税、契税、印花税、所得税 )等方式,分享部分土 地增值收益。更为重要的是, 集体土地直接入市, 国家由土地 21��� 交易的市场主体还原为中立的第三者,而中立的第三者的地 位正是国家在土地等要素市场中应有的角色,从而实现国家 职能的归位。 但是,对各级政府官员来说,情况就不妙了。在国家征地 出让中,各级政府官员可以利用这一合法的手段,直接掌握巨 大的土地收益,供自己支配和使用, 既可以为自己提供良好的 工作、生活环境,也可以从事政绩工程、形象工程,向上级发出 信号, 表现自己的工作能力和工作成绩, 以获得上级赏识。在 国家垄断土地征收和出让的情况下,绝对的权力可以带来绝 对的租金, 政府官员可以获得高额的灰色甚至黑色收入。如 果集体土地直接入市,政府从土地交易中退出,成为中立的第 三者, 相应的, 官员们的上述利益将受到严重冲击。因而, 对 政府官员们来说, 集体土地直接入市严重危及到了他们的既 有利益。 五 � 土地制度改革要求新的制度环境 我们假设, 政府各级官员同样追求自身利益的最大化, 关 心自己的职业生涯, 争取各种机会努力求得升迁 (周雪光, 2005)。对政府官员来说, 升迁意味着能够获取更大的利益。 于是,设政府各级官员的效用为: U = A2, A表示职务的升 迁。 在中国现行的 !向上负责 ∀的人事制度下,要获得升迁, 需 要上级满意,而且要在自己的任期内让上级满意, 于是, 我们 有: A = E 2T- 1,其中, E表示上级的满意度, T表示官员在任期 内做出令上级满意的成绩的时间。 T不大于 ( # )官员的任 期。 我们假定上级是一个任人唯贤的上级, 上级根据下级工 作成绩和发展潜能决定其升迁,于是 E为: E = S2, S表示某下 级的工作成绩和发展潜能。 由于参与升迁竞争的人数众多, 上级需要根据一些可以 量化的指标对下级进行考核,以判明下级的工作成效和发展 潜能, 对下级进行区分,以决定其升迁。由于政府从事的工作 是为社会提供公共服务, 许多工作是很难量化考核的, 往往采 用反向考核的办法, 俗称 !一票否决 ∀。如果下级在工作中出 现重大失误,这就足以说明, 此人决不是优秀者, 不能提拔, 据 此可以一票加以排除。但是, 凭一票加以排除的毕竟是少数, 尚有大批的下级需要加以区分; 同时, 上一级的职位非常有 限,而且, 越往上, 职位越少。所以, 在 !一票否决 ∀的制度下, 必要的量化考核同样是必须的。所以, 我们有: S= G, G表示 上级对下级进行量化考核的等级。于是, E = G2, 表明上级对 下级的满意度随下级得到的考评等级的提高而提高。整理上 面的设定, 得到政府官员的效用函数为: U = G8T- 2 将上式对考评等级 G求一阶和二阶导数,均大于零, 说明 政府官员的效用随考评等级的提高加速增加;对取得优异成 绩的时间 T求一阶和二阶导数, 均小于零, 说明越在短期内取 得成绩,政府官员的效用越高。所以, 官员们的理性选择就 是: 1. 争取取得好的考评成绩; 2.要在尽可能短的时间内取得 较好成绩。 现在的问题就是, 上级如何对下级的工作及其发展潜能 进行量化考核? 下级如何才能在短时间内做出令上级满意的 成绩? 改革开放以来, 我们以经济建设为中心, 上级对下级主要 进行 GDP考核。在此约束下, 下级为了在短时间内取得显著 的 GDP发展水平, 大力发展能尽快增加 GDP的项目。但是, 要在短时间内提高 GDP,需要大量的资源和大笔的资金, 要求 各级政府官员有组织和动员巨大社会资源的能力,于是, 迫使 下级到处寻找收入来源,结果造成下级预算约束严重软化 (周 雪光, 2005), 到处出现 !乱罚款 ∀、!乱集资 ∀、!乱收费 ∀、!乱摊 派 ∀、!乱批地 ∀、!乱规划 ∀。由于国家的征地制度能够为各级 政府提供合法的收入来源, 同时又能满足在较短时间内刺激 GDP增长的需要,所以, 各地纷纷利用征地制度, 大肆征地, 用 于招商引资,刺激当地 GDP的增长。征地一时成了各级政府 官员取得软预算收入的 !法宝 ∀, !经营城市 ∀的口号应运而生。 可见,征地产生的问题,根源不在征地制度本身。如果现 行的对 GDP的考核指标体系不变, 那么,即使实行集体土地直 接入市,各级政府官员也会采取各种变通的方式, 从集体土地 直接入市这一所谓 !改革的新生事物 ∀中, 发掘资源, 增加收 入, 满足其短期增加 GDP的需要,力争获得上级赏识。 所以,如果 !对上负责 ∀的制度不变, 要让各级政府官员放 弃现行的征地制度,支持集体土地直接入市, 问题的关键就是 要放弃原来的 GDP考核体系,重新设计一套考核体系。 中央已经提出了科学发展观、构建和谐社会、建设社会主 义新农村的要求,搞 !绿色 GDP ∀,但是, 还需要设计出具体的 指标体系对下级进行量化考核。因为只有量化考核才能区分 并决定下级的升迁。这是 !对上负责 ∀的人事制度内生的区分 成本。 设计并运用新的指标体系进行考核也要支付成本, 也要 进行成本收益分析。如果设计指标体系的成本太高、运用指 标进行考核的成本太大、考核的效果又不理想, 达不到考核的 要求,即使能搞出来这个指标体系, 也不具有经济合理性。不 过, 这已经超出了本文所探讨的范围。 参考文献 : [ 1 ]杨明洪: �城郊结合部征地中农民利益保护问题的理论与 实证分析 , 四川大学学报 (哲学社会科学版 ) , 2 005. 1 [ 2 ]谭术魁、彭补拙 : �农村集体建设用地直接流转的支撑体 系研究 ,财经研究, 2 002. 10。 [ 3 ]程久苗: �农村集体建设用地流转制度的创建及相关问题 的思考 ,南京农业大学学报, 2002. 3 (第 25卷 )。 [ 4 ]贺振华: �农户兼业的一个分析框架 , 中国农村观察, 2005. 1。 [ 5 ]周雪光: �! ∃逆向软预算约束 % :一个政府行为的组织分 析 ∀ ,中国社会科学, 20 05. 2。 [ 6 ]李涛、叶依广、孙文华: �农村集体土地所有权流转的交易 成本分析 ,中国农村经济, 2004. 12。 [ 7 ]该处案例是笔者对成都市郊区的蒲江、双流两地实地调 查进行的抽象 ,同时参考了杨明洪教授的社会调查结果 ,参见:杨 明洪. 城郊结合部征地中农民利益保护问题的理论与实证分析 [ J] . 四川大学学报 (哲学社会科学版 ) , 2005. 1 [ 8 ]根据 2006年 2月 23日�新京报 的报道。 (责任编辑: 南 � 桥 )