论仙桃市用地扩张的负外部性

广东省测绘学会第八次会员代表大会学术交流集 论仙桃市用地扩张的负外部性 毛丹妮 �华中农业大学土地管理学院 , 湖北 武汉 , � ! ! ∀!# 摘要 ∃ 本文提出仙桃市用地扩张中的负外部性问题如耕地的流失 , 剩余劳动力的增多 , 失地农民的 住房安置难 , 灰色区域的动荡及生态环境破坏等 , 探究其产生的原因 , 并提出相应的对策 。 关键词 ∃ 仙桃市 % 用地扩张 ∃ 负外部性 & ∋ 小城镇用地扩张的负外部性 当某一经济活动所花费的成本或所产生的收益大于该经济活动土体实际支付的成本或实际获得 的收益 , 即产生了外部性 。 川外部性包括正的外部性和负的外部性 。 小城镇用地扩张的负外部性 , 是指小城镇用地扩张对社会 、 个人造成福利的减少 。 它土要体现在耕地的流失 , 剩余劳动力的增多 , 失地农民的住房安置难 , 灰色区域的动荡及生态环境破坏等等 。 ( ∋ )∗∗闲胜市用地扩张的负外部性问题及其原因 ( ∋ & 耕地的流失 随着城镇社会经济的发展 , 城镇建设用地逐步扩大 , 客观上要求占用更多的十地 。 如湖北省仙 桃市 , 撤县建市前的 &+,− 年建成区面积只有 � ∋ ∀. 平方公里 , 截止 (! !( 年用地面积已达到 ( ∋ , 平 方公里 , 是撤县建市前的近 . 倍 。 而首先占用的大部分是城郊地带的优质耕地 , 这将导致耕地资源的流失。 湖北省耕地面积从 & ++! 年的 � ∀ − ∋ ∀∀ 千公顷减少到 (!! ! 年的 (, ( ∋ +− 千公顷 , 年均减少 & ∋ ∀ 万多公顷 。 仙桃市作为武汉市的一个大都市区 , 被称为 “ 武汉市的后花同” 近年来经济上也在快速升温 , 那么耕地资源 的利用情况如何 , 根据仙桃市的统计年鉴反映 , 耕地总 量从 &++! 年末的 &− (�( ∀ & 亩减至 ( !! ( 年的 &� ( , &( ∋ . 亩 , 年均减少 & ∋ . 万多亩 。 可见 , 伴随着中 国经济的发展 , 耕地的流失是不可避免的 , 国外的城市也是如此 。 如美国 , &+ �. 一 &++( 年间 , 耕地 从 &.!! 万英亩减少到 −!! 万英亩 , 而城市用地却从 &.! ! 万英亩增加到 .,!! 万英亩 。 城市建设必然 占用大量的耕地 , 耕地流失问题将会进一步受到全球的关注 。 在中共中央提出人力发展小城镇的方针指引 卜, 全国上 ’下掀起了建设小城镇的热潮 。 目前小城镇的 发展在数最上 、规模上都较以前很人变化 。 &+, . 年小城镇的个数为 ∀+.− 个 , 到 &+ +, 年就发展到 &+!−! 个 。 小城镇用地扩张导致的耕地的减少更为严重 , 见 卜表 。 仙桃市建设用地 「匕用耕地水平表 表 & ∃ 单位 ∃ 亩 国家基建 、 乡村集体 、 农 其他占用 �退耕改 年 份 民个人建房占用耕地 林 、 改牧 、 改渔 、 年 内耕 地 减 少 �&# 与 � # 之比 �∗# 改果林 、 灾害 # �( # �∗ # / �( # 0 � # &++ ! &++ & & ++( &++ &++� &++ . &++− &+ + ∀ & + +, &+++ (!!! − �! ∀ & (. .−− & +. − .( & & − ∀ , ! ( ∀ ∀ ∀ � &, ++ + − ,( . (�! ∀ & − � , ∀ , + ∋ + . ∀ ∀ & � (, ! &− & ( ∋ + ∀ � ∀ � ,( �1 # , ( ∋ &( &− ∋ & ( (+ ∋ , & ∗’】摘自洪银兴 ,刘建平编著的 《∋ 公共经济学导论》 广东省测绘学会 广东省测绘学会第八次会员代表大会学术交流论文集 (!! & (! !( 平均值 , & &� &, −− &− &(∀ ∋ , & 来渔 ∃ 《仙桃市统计年鉴》。 &+ +∀ 一 (!! ( 年全省耕地减少去向情况表 表 ( ∃ 单位 ∃ 亩 年份 &+ +∀ &++, &+++ ( ! !! ( !! & (! !( 平均值 建设占用耕地 . ( + + ∋ � , + & ∋ ! +, � + ∋ . −,� ., ∋ , ∀ ∀ ∀ ! ∋ ( , ∀ ∀ &! ∋ ∀ ∀ & ∀ , ∋ (. 生态退耕 � +++ ∋ & � ∀! , ∋ − ∀( . − ∃ ! & &.+� , ∋ ! & +∀ −. ( ∋ & &! ( −,∀ . ∋ − ( &( + ∋ + 农业结构调整 ,−− + ∋ . ( ∀ & !, ∋ + & !, ∋ + ,, −( ∋ & −( ! ∀ − ∋ ∀ ( � !, � ∋ ( +, . ∀ ∋ , 灾 毁 . +.− ∋ . & ∀ .! & ∋ ! . − ∀ &− ∋ . & .+ & ∋ & , ! � . ∋ � &, � − ∋ ∀ (! � . ∋ ∀ 资料来铆 ∃ 湖北省国土资源厅 。 表 & 说明, 用地扩张必然带来耕地的减少 , 年均减少 &− &(∀ ∋ ,& 亩。 那么究竟该如何协调耕地保 护与用地扩张的关系 , 我想这是任何小城镇都将面临的问题 。 有的小城镇以优惠的土地政策吸引外 商投资 , 如仙桃市 , 土地征用以每亩 �一� ∋ . 万元 , 土地出租的年租金以每平方米 一. 元计 , 厂房出租 的年租金每平方米 (!一 ! 元 , 如果有高新技术项目或固定资产投资 &! ! ! 万元或年缴税收超过 &!! 万 元以上的配送土地 ∋ 这些优惠政策的出台 , 使企业投资的土地成本降低 , 必然会带来用地规模的扩大 , 首先占用的是城镇边缘的大面积农田 , 耕地保护则无从落实。 原因在于∃ 一方面国家基建 、 乡村集体 、 农民个人建房占用耕地 。 仙桃市 (! !( 年土地利用中 , 耕地转为建设用地的计划指标 �. 公顷 , 实际使用了 . ∀ ∋ ∀∀ 公顷 , ,斤计划指标的 &(, ∋ , 1 。 城镇建设对耕地的需求量是很人的 , 且呈增长趋 势 。 �如表 (# 第二 , 生态退耕造林 、 退耕改牧 、 退耕改渔 、 退耕改果林造成耕地减少 。 第三 , 由于 农业内部的结构调整 , 减少了大量耕地 。 第四 , 每年因灾毁而废弃的撂荒耕地 , 全省年均减少 ( 万 多亩 。 ( ∋ ( 剩余劳动力的问题 自,! 年代初 , 我国开始实行统分结合的家庭联产承包责任制 , 以家庭为单位分散劳动 , 分散 经营 。 实践证明 ∃ 极大的发挥了农民的积极性 , 推动农村经济的发展 。 随着农村人 口的增加 , 在有 限的土地上 , 对劳动力需求是无弹性的 。 这种传统的 “一家一户 ” 土地经营模式反而导致了土地细 碎化 , 不适合农业社会化大生产 , 一个突出的问题就是农地经营规模过小 , 不利于机械化生产 , 使 农业经营比较效益低下等 , 理论界普遍认为解决这些问题的根本途径就是推进农地适度规模经营 。 因此必须转移一部分乡村闲置劳动力从事非农产业 , 于是农村产生了剩余劳动力 。 人口的增加 , 使 得剩余劳动力也相应增多。 仙桃市的乡村劳动力从 &+ +! 年的 .(∀ ,.( 人发展到 .+ &&! 人 。 近年来 , 小城镇用地扩张占用耕地 , 导致了无地农民的产生 , 这些农民也变成了剩余劳动力 , 根据仙桃市统 计年鉴资料计算得出 , 由于城镇扩张 ,片用耕地而导致剩余劳力的数量 。 �如表 # 仙桃市各年失地农民人数表 表 单位 ∃ 人 年份 & ++ &+ + ! ∗ ∀,! ∀∀∀ ( � & ++( & + + & + + � &+ + &++− &+ + ∀ &+ + , &++ + ( ! ! ! (!! & . (!! ( 年内 减少 耕地 �亩# 失地 &,++ + −,( ( � ! ∀ −� , ∀+ ! . ∀∀ &� (, &− & �∀�, ,& & . & & ( � & , − − −− & −∀. &−, ( − & + (( ∀ −( & − ∀∀ . !� & � & & −. �+ �! , &! &,, − 资料来派 ∃ 《仙挑市统计年鉴》。 以上分析说明 , 当前农村剩余劳动力人数在不断增加 , 但从事农业的人数却从 + ., &, 人减少 广东省测绘学会 广东省测绘学会第八次会员代表人会学术交流论文集 到 � ∀ + 人 。 一部分农民已从农村走出来 , 据我们调查 , 许多青年人都流向大城市打 2 , 大部分是 到浙江 、 广东深圳一带 , 因为进城打工的收入高于从事农业的收入 , 只有小部分流入小城镇 。 而中 国 & 亿人 口 , 有 + 亿农民 。 以 亿进城计算 , &!! 万人 口 的大城市 !! 个 , 都流入大城市显然是不 可能的 。 因此 , 中央提出通过发展小城镇吸纳农村剩余劳动力 , 这是一条有中国特色的城市化道路 。 但是 , 在目前激烈的市场竞争中 , 小城镇经济发展停滞不前 , 农村 3∃业本身也存在诸多问题 , 面临 生存的压力 , 就业弹性 卜降 , 对剩余劳力的吸纳能力旱不断 卜降趋势 。 �见表 �# �&& 4桃市 & + +(一 (!! ( 年人口净增数量表 表 � ∃ 单位 ∃ 人 年份 &+ +( &++ &+ + � &++ . & + + − &+ + ∀ &+ + , &+++ (!!! (!! & ( ! !( 人口 ∀ ! ( � & . � ( − ( , . . , ( � � ! +− . + ( . 一 + ∀ &! , ! 一 &. +− 净增 资料来源 ∃ 《仙桃市统计年鉴》。 ( ∋ 农民就业安置问题 小城镇用地向外扩张 , 意味着周边的农用地不断减少 。 目前农用地向城市流转的主要途径是通 过土地征用 , 并对被征地农民按照国家规定的给予征地补偿费 , 从经济上弥补失地的损失。 失 地农民拿到补偿金后可 以规划自己的生活 , 重新择业 , 重新选择居住的地点 。 失地前土地是他们生 活的保障 , 而现在以补偿金来替代 。 但是 , 在市场经济条件下 , 现行的征地还是无法解决农民 的就业安置问题 , 这部分农民没有了十地 , 流动于城镇之中 , 变成了流动人 口 。 就仙桃市而言 , 除 了一部分青年农民进厂转为 「∃人外 , 其余人 自谋职业 。 我们在调查中发现 , 一些失地农民的生活非 常困苦 , 无固定住所和职业 , 靠租房和打零 ∗∃为生 。 为何会出现这样的情况 5 原因有二 ∃ 第一 , 安 置政策没有落到实处 , 农民住房仍是个人问题 。 按照政策而言 , 十地被征用的农民 , 在城镇边缘地 带安排住房 , 并根据被征地的面积给予征地补偿费∃ 但实际情况是 , 这部分补偿费很少或是没有足 额发放 。 农民没有了十地 , 为了生计 , 只能进城打 4一 , 因此不少农民流动于城镇之中 。 第‘ , 农民 本身受教育程度不高 , 素质相对较低 , 就业层次自然不高 , 这对农民本身的发展是一种制约。 ( ∋ � 灰色区域产生的外部性 灰色区域是在小城镇发展扩张中形成的 , 既不同于城镇 , 也不同 于乡村的区域 。 虽位于农村地 区 , 但具有一定的城市性质 , 同时受城市与农村行为的共同影响 。 麦克吉 �67 8 9 9 # 用 :9; <= >? < 来 概括这一特殊的灰色区域 , 因此 , 它的形成具有特殊性 。 主要特征有 ∃ � � ! ∀# ∃% ∀ 具有良好的城乡 交易环境 , 一方面接受大中城市的经济 、 技术 、 文化辐射 , 另一方面为城市提供劳动力和农副产品 & ∋ 交通网络密集 , 与周围地区联系便捷 & ( � ! ∀# ∃% ∀ 区域农户分散经营 , 农业生产力水平较高 , 由 )∗ 种植业的季节性和高密度的人 口及较高的农业生产率 , 使得农村劳动力出现剩余 & +人口密度高, 人均土地资源较少 , 劳动力转移压力大 , 人口增长速度较快 , 人 口流动性较强 & , 制度建设与行政 管理的复杂性 。 目前以日本 、 泰国和中国灰色区域发展得最为典型 。 近年来 , 日本出现了一种新的 −∃ ./ 0 # ∀ 形态 , 即在小块土地上的农业经营 、 小 12业和农居的混合体 。 农户 由)∗ 十地经营规模较小 , 部分成员要到城市中从事非农产业 , 从而导致了农村和城市空间的转换 。 仙桃市周边地区如高桥湾 、 肖台村 、 观音堂这些地区颇为类似这种 −∃ . /0 #∀ 形态 , 农民在从事农业活动的同时 , 又到城市或就 地从事非农产业活动 , 高桥湾 、 肖台村都有人面积蔬菜地 , 农民可进城买菜 , 当日往返 , 满足城市 居民所需 , 在城镇发展中发挥了一定的功能 , 形成了一种新的非农产业 向农村渗透 , 并与传统农业 精密结合 。 但该区域的特征也导致了一些问题 2 � 土地利用 的多元化与混杂性 。 由于城市土地价格 上涨 , 迫使 3业向灰色区域转移 , 随之带动了住房及文化娱乐设施的兴起 , 本地居 民在继续从事农 业生产的同时 , 与迁来的 42业发生联系 , 创办了新的家庭 52业 。 有 “ 46业村 ” 之誉的肖台村创办了 7 家, 8业企业 , 这种土地利用方式亦带来了耕地资源的减少和环境污染。 ∋ 随着城镇中流动人口的增多 , 大多数选择租房居住 。 使得租房的市场需求上涨而供给相对不足 , 导致灰色区域的住宅楼随处建造 , 坐落无序 , 缺乏合理的规划与布局 。 ( 该区域导致了行政管制界 广东省测绘学会 广东省测绘学会第八次会员代表大会学术交流论文集 限的模糊 , 不能用城市规划 , 也不能用农村规划 , 为现有政策的空白地带 , 给管理带来了难度 。 ( ∋ . 生态环境的问题 城镇扩张使居民点数目增多 , 大量生活污水排入河道中 , 致使原来洁净的水道变成了臭水沟 , 调查中仙桃市的三个镇 , 毛嘴镇 、 涌城回族镇及彭场镇均有不同程度的污水沟 , 毛嘴镇尤其严重 , 整个小镇被臭水沟环绕 �附图 # , 影响小镇的生态景观 , 减少对外界的吸引力 , 造成今日的污水沟 , 一部分是由于工业企业排放的污水 , 另一部分是居民的生活排污 。 对于企业排污的处理 , 我们还是 主张推行企业排污权交易 , 而居民排污 , 重在规划城镇居民住房 , 合理布局排污管道 , 治理污水沟 。 ∋ 政策建议 ∋ & 确定规划龙头地位 , 发挥城镇总体规划的指导作用 。 小城镇的耕地占用问题 , 污水排放 问题以及农民安置问题 , 归根到底都要通过规划来实现 。 比 如 , 规划确定每年可供占用的耕地面积 , 被征用地农民的安置 , 排污问题的 ≅ Α程规划等等 。 借鉴国 外小城镇发展的经验 , 规划思想是 ,! 年代后西方小城镇建设的主要思想 , +! 年代美国兴起 “新城 市主义” 就是一个重要流派 , 注重小城镇规划 ∋ 确定小城镇发展的性质 、 目标 。 如 Β< ∗ΧΔ> Ε Φ Χ< 的 Γ Χ∗∗< Η 9Ι> ϑ 9 新城 , Α< Η Κ Φ < Λ9 ; ? 新城 , 这种规划思路都很值得我国学习与借鉴。 ∋ ( 加强地方政府部门的职能与廉政建设 。 地方政府作为一方父母官 , 应将该地发展为己任 , 农民之安居乐业为己之安居乐业 , 若该地农 民怨声载道 , 为官者必难辞其咎 。 提高政府绩效 , 加强办事人员素质 , 肃清干部队伍 , 落实中央决 定是小城镇发展的保障 。 具体的说 , 政府应出台相应政策 , 合理安置被拆迁和被征用地的农民 , 政 策制定应从保护耕地的角度出发 , 考虑城乡结合部的特殊性 , 考虑对生态环境的破坏程度等等 。 ∋ 注重城乡结合部规划 , 指导城镇扩张用地的有序发展 。 近年来 , 随着城镇用地的扩张 , 原来的城镇规划已经不适应发展的需要 了 , 越来越多被 , ’Χ’用的 城镇边缘区缺乏规划的指导 , 导致无序的蔓延扩张。 如果这种趋势继续而得不到有效的控制 , 则必 将产生更难以处理的问题题 。 如 ∃ 土地利用类型的多样化 , 导致土地利用地块的零碎 , 十地利用的 集约度低 % 住房建设的任意性大 , 导致城镇景观的不堪入 目 , 降低了景观效应 。 这些问题必须纳入 到规划当中 , 以预先的考虑来指导灰色区域这一特殊地域的发展 。 ∋ � 保护生态环境 , 提高公众意识 环境污染是典型的外部性问题 , 私人收益而社会成本增加 。 短期看 , 个人利益得到满足 , 从长 远看 , 环境破坏最终会导致个人生活的困境 。 俗话说 , 思想决定行为 , 一方面提高公民的环保意识 , 不往河流中泼污水 , 保护水资源不受污染 % 另一方面 , 采取企业排污权交易 , 使由于社会成本增加 而导致的外部性问题内在化 。 ∋ . 增加基础设施投入 , 弥补城镇建设不足 。 仙桃市的环境污染问题 , 这是 “ 点 ” 的问题 , 从 “面 ” 上而言 , 大部分的小城镇建设中都存在 环境污染的问题 。 对浙江省的小城镇调查中同样发现 , 工业企业的噪音 、 水资源污染都非常影响居 民的日常生活 , 比较大城市的环境问题 , 优势之一是基础设施建设较好 。 首先 , ≅ 「业企业布局在工 业园区 , 远离居民生活 ∃ 其次 , 建设污水处理设备 , 净化水资源 , 使之可持续利用 。 仙桃市作为小 城镇发展来看 , 应加强基础设施的建设 , 减少负外部性的产生。 参考文献 ∃ 【∗Μ 毛丹妮 ∋ 论小城镇用地扩张的外部性 ∋ 小城镇建设 ∋ (!! � ∋ 【幻 袁中全 , 王勇 ∋ 小城镇发展规划 ∋ 江苏 ∃ 东南人学出版社 , ( !!& ∋ . 〔 Μ 洪银兴, 刘建平 ∋ 公共经济学导论 ∋ 北京 ∃经济科学出版社 , ( !! ∋ ( 【�」韩纪江 , 胡星 ∋ 发展经济学 ∋ 中国农业大学出版社 , (! ! ∋ & 【.Μ 邵景按, 刘秀华 , 范乔希 ∋ 小城镇建设的外部性及其对策∋ 改革探索 , ( !!( ∋ � 广东省洲绘学会