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建立保障农民土地权益的长效机制

2012-03-11 2页 pdf 74KB 14阅读

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建立保障农民土地权益的长效机制 科学决策月刊 2007年5月30 建立保障农民土地权益的长效机制 国务院发研究中心农村部部长 韩俊 土地问题是“三农”政策 的 核 心 土地问题是当前新农村建设中 不容回避的一个突出的问题。用不 同方式侵犯农民土地合法权益,已 成为新形势下侵犯农民利益的最重 要的表现形式。我们对2749个村庄 的统计结果显示,有村民上访村庄 的比例为 28.9%。分地区看,东部 发生上访的比例最高,为32.5%,西 部次之,为27.6%,中部最低为24. 8%。村民上访反映最集中的问题就 是土地问题,主要有土地征用、承包 地流...
建立保障农民土地权益的长效机制
科学决策月刊 2007年5月30 建立保障农民土地权益的长效机制 国务院发研究中心农村部部长 韩俊 土地问题是“三农”政策 的 核 心 土地问题是当前新农村建设中 不容回避的一个突出的问题。用不 同方式侵犯农民土地合法权益,已 成为新形势下侵犯农民利益的最重 要的现形式。我们对2749个村庄 的统计结果显示,有村民上访村庄 的比例为 28.9%。分地区看,东部 发生上访的比例最高,为32.5%,西 部次之,为27.6%,中部最低为24. 8%。村民上访反映最集中的问题就 是土地问题,主要有土地征用、承包 地流转和宅基地等问题。综合数据 显示,约40%的村民上访反映的是 土地征用问题,承包地流转占26%, 合计65.4%;东部地区的土地问题 矛盾比较突出,因土地征用上访的 占48.1%,因承包地流转上访的占 25.6%,合计 73.7%;西部地区次 之,因土地征用上访的占34.5%,因 承包地流转上访的占24.3%,合计 58.8%;中部地区因土地征用和承 包地流转上访的分别占26%和28.8 %。在上访的其他原因中,一些村庄 还选择了宅基地问题。 土地问题仍然是中国“三农”政 策的核心问题,建立保护农民土地 权益长效机制是新农村建设的一项 重要制度性建设。 保 护 农 民 的 土 地 承 包 权 首先,要依法保护农民的土地 承包权。对2749个村庄的调查显示, 农户承包经营是土地经营的主导方 式。目前土地农户承包经营的比例 达到94.2%。其中,东部为91.6%, 中部为97.4%,西部为95.2%。土 地集体统一经营比例较低,全国平 均为4.3%。其中,东部为5.8%,中 部为2.3%,西部为3.6%。仅有上 海市土地集体统一经营的比例超过 10.0%,达到了11.3%,其他省份 基本上都在5.0%以下。 2000年通过的《中华人民共和 国农村土地承包法》用法律形式稳 定了农村土地承包政策。在承包期 内,农民拥有法律赋予的长期而又 稳定的土地承包经营权,任何组织 和个人不得干预农民的生产经营自 主权,不得违法调整农民的承包 地,不得假借少数服从多数强迫农 民放弃或变更土地承包经营权,不 得违反农民意愿强行进行土地流 转。调查显示,国家关于稳定农村 土地承包关系的政策总体上落实相 对较好,第二轮承包以来全国平均 仍有 12.5%行政村进行过土地调 整,东部调整的比例最高,达到了 15.6%,中部为11.3%,西部为9. 2%,其中,浙江、内蒙古等地土地 调整比例较高,分别达到 45.5%、 36.1%。在调整土地的行政村中, 85.1%村为1~2次,其中1次的比 例为54.5%,2次的比例为30.6%; 调整时间 3年和 5年为主,分别为 24.5%和 55.1%。 稳定和完善农村土地承包关 系,是农村政策的基石。《农村土地 承包法》等有关法律和政策,对土 地承包的条件和程序、发包方与承 包方的权利义务、承包经营权的流 转方式和原则等进行了严格规定。 必须加强执法监督,对随意改变土 地承包关系、强迫农民进行土地流 转、随意变更土地承包、侵害 农民土地承包权益的违法行为,要 坚决依法纠正。 在坚持土地承包关系长期不变 和尊重农民意愿的前提下,要从各 地经济社会发展的实际出发,积极 探索建立“依法、自愿、有偿”的市 场化的土地承包经营权流转机制。 对2749个村庄的调查表明,出租土 地的比例达到79.9%,平均每个村 出租户的比例为20.2%。东部省份 土地流转率相对较高,出租土地的 村庄达到86.5%,每个村出租户的 比例达到27.4%,其中上海市所有 被调查村都有土地出租的农户,土 地出租户占全村农户的比重达到 42.0%,而中、西部地区出租土地 农户占全村农户的比中仅为11.8% 和 14.1%,仅有四川、河北两省超 过了全国平均数。可以看出,土地流 转与地区经济发达程度、城镇化水 平具有很强的相关性,经济比较发 达的沿海地区农户土地出租率较高, 经济相对落后的中、西部地区农户 出租率较低。农村土地承包经营权 流转的主体是承包方,承包方有权 自主决定土地承包经营权是否流转 和流转的方式,不得以少数服从多 数为由强迫农户流转。土地流转收 益全部归承包方所有,任何组织和 个人不得擅自截留侵占。 建立合理的征地补偿机制 征地制度存在的主要问题是: 征地补偿办法不合理, 征地范围过 宽,征地程序忽视农民意愿,失地农 民的长远生计缺乏保障。根据国务 院发展研究中心课题组对北京、江 苏、山东、四川四省市范围内对4个 县(市、区)、13个乡、39个村的1100 多户失地农民的访谈,按照普遍采 用的人均耕地 0.2亩的计算, 69.5%的家庭属于失地农户。55. 4%的农户家庭完全失去了土地。征 建言献策 31科学决策月刊 2007年5月 地后仍有 39.8%的劳动力从事农业 生产,集中于山东和四川的半失地 家庭。31.5%转向二、三产业。28. 6%成为无业人员或年老赋闲。农民 失地后大量转向二三产业,但拥有 稳定工作的人群并没有明显增加。 征地后家庭收入增加的家庭为 770 个,占被调查家庭的 73.75%,收入 不变的 31个家庭,占 2.97%,收入 减少的 243个家庭,占 23.28%。总 体而言家庭收入普遍提高。四川和 山东两地征地后家庭收入减少的农 户接近四成。而北京征地后收入减 少的相对较少(17.41%),苏州几 乎不存在这一情况(1.44%)。征地 后生活水平的变化,农户的自我评 价显示:26.55%的家庭征地后生活 明显提高;39.87%有所提高;20. 99%没有变化;6.75%有所下降; 5.84%明显下降。总体而言,征地 后生活水平降低的农户占 12.59%。 征地制度改革最应该关注的是 失地农民的心声,从满足农民诉求 出发,土地制度和政策改革才能取 得广大群众的支持。对于目前的土 地政策改革方向,农民的最大希望 是提高土地补偿的标准。在调查中, 85.75%的农户耕地被征后用于开 发性项目或商业性用地,修建厂房 或进行房地产开发;纯公益性用地 比例为7.19%,主要用以兴办学校、 政府办公用地;城市基础设施建设 用地比例为7.07%,主要用于修路。 如此高比例的土地用于商业性用途, 土地价值得到提升,而农民获得的 补偿在土地出让价值中仅占非常小 的比例。农民对提高补偿的要求非 常迫切。要加快改革土地征用制度, 确保被征地农民得到公平合理得补 偿和安置,生活水平不下降,就业有 出路,长期生计有保障。要对土地征 用做法作出必要的改进,特别是对 “公共利益”作出明确的法律界定, 以使其更符合现代市场经济的需要。 要改善征地的程序,保证农民的知 情权和参与权。 维 护 农 民 宅 基 地 权 益 农村宅基地是农民从农村集体 经济组织分配取得的一项重要权益, 尤其是在经济发达地区和城市郊区 具有很高的经济价值。在当前推进 新农村建设过程中,一些地区在进 行宅基地置换和引导农民集中居住 方面进行了探索。各地引导农民集 中居住的几种主要模式,一是建设 农民集中居住小区。我们考察的昆 山市,已经开始建设的农村新型社 区已达60家,规划总用地面积21259 亩,规划总建筑面积1735万平方米, 预计安置拆迁农户68817户,占到了 全市农村总户数的一半以上。二是 引导农民进小城镇居住。上海金山 区每个镇都保留了一个农民动迁小 区,已经有近 9万农民迁入小区居 住。三是引导农民新建住房向新规 划的区域内集中,然后逐步退出原 居住点。引导农民集中居住是对农 村居民的住宅布局进行空间概念上 的重新调整,变零乱分散为集中有 序,变自然形态为规划形态,变土地 零散使用为集约使用。其效果有: (1)节约土地,集约高效利用土地资 源。根据调查推算,在农村居住用地 面积中,住宅约占 40%,庭院约占 60%。作为传统的和主要的居住方 式的庭院,其节约潜力相当可观;而 在村落中还有一些未被利用的空间, 也占相当比重。(2)节省投资,有利 于基础设施及公共服务设施集约配 套。(3)增加耕地,为农业生产创造 有利条件。上海市金山区2个宅基地 置换试点村就可以增加耕地 2460 亩。(4)为建设用地腾出空间。浙江 省余姚市近年来通过宅基地整理引 导农民适度集中居住,共整理置换 农村宅基地4815亩,约占年度建设 用地指标一半左右。上海市通过宅 基地置换可以节省 5 0 %以上的土 地,从而为寸土寸金的上海经济社 会发展提供争取新的发展空间。苏 州工业园区通过农民集中居住节约 土地达14平方公里,按目前园区每 平方公里超过17亿美元的投资强度 算,相当于为250亿美元投资腾出了 发展用地。(5)方便生活,进一步提 高了农民生活质量。 从开展引导农民集中居住地区 的实践看,有几个重要问题需要加 以重视:一是存在片面扩大建设用 地来源倾向。一些地方开始以集约 利用土地为名,大力推进农民集中 居住,然后将节约出的土地置换为 建设用地指标,出现了为满足城市 用地的需求而扩大农民集中居住的 倾向。以扩大城市建设用地规模为 动机让农民集中居住,容易造成侵 犯农民的宅基地权益。二是对农民 房产、宅基地补偿不到位。在引导农 民集中居住的过程中,普遍存在对 农民房产、宅基地补偿不足的问题, 主要表现在:只给予农民“合法确 认”的房屋面积给予安置补偿,对超 出的面积仅仅按成本价补偿,有的 甚至不给予补偿;对宅基地不给予 补偿,或只给予“合法确认”面积补 偿;补偿标准偏低,农民得到的补偿 与同类同地段的商品房价格相比, 与土地拍卖出让的价格相比,差距 悬殊。 应看到,我国农村居民点布局 总体上基本合理,要坚持“大稳 定、小调整”原则,不宜大拆大建。 农村居民点布局调整是一个自然 的渐进过程,不能违背经济社会 发展规律,急于求成。不能片面为 了满足城市用地的需要而开展农 村居民点调整。在农村居民点布局 调整中,要保障农民的知情权和参 与权,切实保障农民的宅基地合法 权益。 5 建言献策
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