建立保障农民土地权益的长效机制
科学决策月刊 2007年5月30
建立保障农民土地权益的长效机制
国务院发研究中心农村部部长 韩俊
土地问题是“三农”政策
的 核 心
土地问题是当前新农村建设中
不容回避的一个突出的问题。用不
同方式侵犯农民土地合法权益,已
成为新形势下侵犯农民利益的最重
要的表现形式。我们对2749个村庄
的统计结果显示,有村民上访村庄
的比例为 28.9%。分地区看,东部
发生上访的比例最高,为32.5%,西
部次之,为27.6%,中部最低为24.
8%。村民上访反映最集中的问题就
是土地问题,主要有土地征用、承包
地流...
科学决策月刊 2007年5月30
建立保障农民土地权益的长效机制
国务院发研究中心农村部部长 韩俊
土地问题是“三农”政策
的 核 心
土地问题是当前新农村建设中
不容回避的一个突出的问题。用不
同方式侵犯农民土地合法权益,已
成为新形势下侵犯农民利益的最重
要的
现形式。我们对2749个村庄
的统计结果显示,有村民上访村庄
的比例为 28.9%。分地区看,东部
发生上访的比例最高,为32.5%,西
部次之,为27.6%,中部最低为24.
8%。村民上访反映最集中的问题就
是土地问题,主要有土地征用、承包
地流转和宅基地等问题。综合数据
显示,约40%的村民上访反映的是
土地征用问题,承包地流转占26%,
合计65.4%;东部地区的土地问题
矛盾比较突出,因土地征用上访的
占48.1%,因承包地流转上访的占
25.6%,合计 73.7%;西部地区次
之,因土地征用上访的占34.5%,因
承包地流转上访的占24.3%,合计
58.8%;中部地区因土地征用和承
包地流转上访的分别占26%和28.8
%。在上访的其他原因中,一些村庄
还选择了宅基地问题。
土地问题仍然是中国“三农”政
策的核心问题,建立保护农民土地
权益长效机制是新农村建设的一项
重要制度性建设。
保 护 农 民 的 土 地 承 包 权
首先,要依法保护农民的土地
承包权。对2749个村庄的调查显示,
农户承包经营是土地经营的主导方
式。目前土地农户承包经营的比例
达到94.2%。其中,东部为91.6%,
中部为97.4%,西部为95.2%。土
地集体统一经营比例较低,全国平
均为4.3%。其中,东部为5.8%,中
部为2.3%,西部为3.6%。仅有上
海市土地集体统一经营的比例超过
10.0%,达到了11.3%,其他省份
基本上都在5.0%以下。
2000年通过的《中华人民共和
国农村土地承包法》用法律形式稳
定了农村土地承包政策。在承包期
内,农民拥有法律赋予的长期而又
稳定的土地承包经营权,任何组织
和个人不得干预农民的生产经营自
主权,不得违法调整农民的承包
地,不得假借少数服从多数强迫农
民放弃或变更土地承包经营权,不
得违反农民意愿强行进行土地流
转。调查显示,国家关于稳定农村
土地承包关系的政策总体上落实相
对较好,第二轮承包以来全国平均
仍有 12.5%行政村进行过土地调
整,东部调整的比例最高,达到了
15.6%,中部为11.3%,西部为9.
2%,其中,浙江、内蒙古等地土地
调整比例较高,分别达到 45.5%、
36.1%。在调整土地的行政村中,
85.1%村为1~2次,其中1次的比
例为54.5%,2次的比例为30.6%;
调整时间 3年和 5年为主,分别为
24.5%和 55.1%。
稳定和完善农村土地承包关
系,是农村政策的基石。《农村土地
承包法》等有关法律和政策,对土
地承包的条件和程序、发包方与承
包方的权利义务、承包经营权的流
转方式和原则等进行了严格规定。
必须加强执法监督,对随意改变土
地承包关系、强迫农民进行土地流
转、随意变更土地承包
、侵害
农民土地承包权益的违法行为,要
坚决依法纠正。
在坚持土地承包关系长期不变
和尊重农民意愿的前提下,要从各
地经济社会发展的实际出发,积极
探索建立“依法、自愿、有偿”的市
场化的土地承包经营权流转机制。
对2749个村庄的调查表明,出租土
地的比例达到79.9%,平均每个村
出租户的比例为20.2%。东部省份
土地流转率相对较高,出租土地的
村庄达到86.5%,每个村出租户的
比例达到27.4%,其中上海市所有
被调查村都有土地出租的农户,土
地出租户占全村农户的比重达到
42.0%,而中、西部地区出租土地
农户占全村农户的比中仅为11.8%
和 14.1%,仅有四川、河北两省超
过了全国平均数。可以看出,土地流
转与地区经济发达程度、城镇化水
平具有很强的相关性,经济比较发
达的沿海地区农户土地出租率较高,
经济相对落后的中、西部地区农户
出租率较低。农村土地承包经营权
流转的主体是承包方,承包方有权
自主决定土地承包经营权是否流转
和流转的方式,不得以少数服从多
数为由强迫农户流转。土地流转收
益全部归承包方所有,任何组织和
个人不得擅自截留侵占。
建立合理的征地补偿机制
征地制度存在的主要问题是:
征地补偿办法不合理, 征地范围过
宽,征地程序忽视农民意愿,失地农
民的长远生计缺乏保障。根据国务
院发展研究中心课题组对北京、江
苏、山东、四川四省市范围内对4个
县(市、区)、13个乡、39个村的1100
多户失地农民的访谈,按照普遍采
用的人均耕地 0.2亩的
计算,
69.5%的家庭属于失地农户。55.
4%的农户家庭完全失去了土地。征
建言献策
31科学决策月刊 2007年5月
地后仍有 39.8%的劳动力从事农业
生产,集中于山东和四川的半失地
家庭。31.5%转向二、三产业。28.
6%成为无业人员或年老赋闲。农民
失地后大量转向二三产业,但拥有
稳定工作的人群并没有明显增加。
征地后家庭收入增加的家庭为 770
个,占被调查家庭的 73.75%,收入
不变的 31个家庭,占 2.97%,收入
减少的 243个家庭,占 23.28%。总
体而言家庭收入普遍提高。四川和
山东两地征地后家庭收入减少的农
户接近四成。而北京征地后收入减
少的相对较少(17.41%),苏州几
乎不存在这一情况(1.44%)。征地
后生活水平的变化,农户的自我评
价显示:26.55%的家庭征地后生活
明显提高;39.87%有所提高;20.
99%没有变化;6.75%有所下降;
5.84%明显下降。总体而言,征地
后生活水平降低的农户占 12.59%。
征地制度改革最应该关注的是
失地农民的心声,从满足农民诉求
出发,土地制度和政策改革才能取
得广大群众的支持。对于目前的土
地政策改革方向,农民的最大希望
是提高土地补偿的标准。在调查中,
85.75%的农户耕地被征后用于开
发性项目或商业性用地,修建厂房
或进行房地产开发;纯公益性用地
比例为7.19%,主要用以兴办学校、
政府办公用地;城市基础设施建设
用地比例为7.07%,主要用于修路。
如此高比例的土地用于商业性用途,
土地价值得到提升,而农民获得的
补偿在土地出让价值中仅占非常小
的比例。农民对提高补偿的要求非
常迫切。要加快改革土地征用制度,
确保被征地农民得到公平合理得补
偿和安置,生活水平不下降,就业有
出路,长期生计有保障。要对土地征
用做法作出必要的改进,特别是对
“公共利益”作出明确的法律界定,
以使其更符合现代市场经济的需要。
要改善征地的程序,保证农民的知
情权和参与权。
维 护 农 民 宅 基 地 权 益
农村宅基地是农民从农村集体
经济组织分配取得的一项重要权益,
尤其是在经济发达地区和城市郊区
具有很高的经济价值。在当前推进
新农村建设过程中,一些地区在进
行宅基地置换和引导农民集中居住
方面进行了探索。各地引导农民集
中居住的几种主要模式,一是建设
农民集中居住小区。我们考察的昆
山市,已经开始建设的农村新型社
区已达60家,规划总用地面积21259
亩,规划总建筑面积1735万平方米,
预计安置拆迁农户68817户,占到了
全市农村总户数的一半以上。二是
引导农民进小城镇居住。上海金山
区每个镇都保留了一个农民动迁小
区,已经有近 9万农民迁入小区居
住。三是引导农民新建住房向新规
划的区域内集中,然后逐步退出原
居住点。引导农民集中居住是对农
村居民的住宅布局进行空间概念上
的重新调整,变零乱分散为集中有
序,变自然形态为规划形态,变土地
零散使用为集约使用。其效果有:
(1)节约土地,集约高效利用土地资
源。根据调查推算,在农村居住用地
面积中,住宅约占 40%,庭院约占
60%。作为传统的和主要的居住方
式的庭院,其节约潜力相当可观;而
在村落中还有一些未被利用的空间,
也占相当比重。(2)节省投资,有利
于基础设施及公共服务设施集约配
套。(3)增加耕地,为农业生产创造
有利条件。上海市金山区2个宅基地
置换试点村就可以增加耕地 2460
亩。(4)为建设用地腾出空间。浙江
省余姚市近年来通过宅基地整理引
导农民适度集中居住,共整理置换
农村宅基地4815亩,约占年度建设
用地指标一半左右。上海市通过宅
基地置换可以节省 5 0 %以上的土
地,从而为寸土寸金的上海经济社
会发展提供争取新的发展空间。苏
州工业园区通过农民集中居住节约
土地达14平方公里,按目前园区每
平方公里超过17亿美元的投资强度
算,相当于为250亿美元投资腾出了
发展用地。(5)方便生活,进一步提
高了农民生活质量。
从开展引导农民集中居住地区
的实践看,有几个重要问题需要加
以重视:一是存在片面扩大建设用
地来源倾向。一些地方开始以集约
利用土地为名,大力推进农民集中
居住,然后将节约出的土地置换为
建设用地指标,出现了为满足城市
用地的需求而扩大农民集中居住的
倾向。以扩大城市建设用地规模为
动机让农民集中居住,容易造成侵
犯农民的宅基地权益。二是对农民
房产、宅基地补偿不到位。在引导农
民集中居住的过程中,普遍存在对
农民房产、宅基地补偿不足的问题,
主要表现在:只给予农民“合法确
认”的房屋面积给予安置补偿,对超
出的面积仅仅按成本价补偿,有的
甚至不给予补偿;对宅基地不给予
补偿,或只给予“合法确认”面积补
偿;补偿标准偏低,农民得到的补偿
与同类同地段的商品房价格相比,
与土地拍卖出让的价格相比,差距
悬殊。
应看到,我国农村居民点布局
总体上基本合理,要坚持“大稳
定、小调整”原则,不宜大拆大建。
农村居民点布局调整是一个自然
的渐进过程,不能违背经济社会
发展规律,急于求成。不能片面为
了满足城市用地的需要而开展农
村居民点调整。在农村居民点布局
调整中,要保障农民的知情权和参
与权,切实保障农民的宅基地合法
权益。 5
建言献策
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