第 �� 卷
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�头三� � � � � �
清末中央与地方关系的调整
刘 伟
摘 要 文章探讨了清末新政和预备立宪 时期清政府对中央和地方关系的调整过程 。 指出清廷 的主观意图是
通过 行政机构 改革加强 中央集权 , 但 从实际后果看 , 这 一努力并没有收到预期效果 , 反而使中央与地方 矛盾 进一
步扩 大 。 文章认为造成这一 结果的原 因是来 自中央与地方既得利益集 团的阻挠 。 清政府实际是在原有体制框架内
来调 整 中央与地方 关系的 , 因此 无法借助新的社会力量来制约既得利益者 , 只 能在各方 既得利益的左右 下调 整中
央与地方关系 , 从而使调整 除了 回 复到 旧路上去外 , 别无他 法 。
关键词 清末 中央 地 方 关系
清朝自 �� 世纪中期开始 , 就出现了一个中央
政府权力不断下移 , 地方督抚权力不断扩展的过
程 。 这一过程并未 因太平天国运动被镇压而结束 ,
而是随着 自洋务运动开始的地方新政的推行而不
断发展 。 尤其是 �� 世纪初以 “就地筹款” 举办各
省新政 , 致使地方利益坐大 , 督抚权力进一步扩展 。
当时的情况是 , 一方面清朝中央权威衰弱 , 地方势
力扩大 � 另一方面是中央集权尤其是皇权的控驭在
一定程度上还存在 。 正如 �� 世纪初一篇评论所说
的 � “政府有权矣 , 而所下之命或有不便于时者则
各省疆吏可抗不奉行 , 政府无如何也 � 即或迫于严
切之诏旨不敢据理力争 , 而其势力又 万不可行则相
率以阳奉阴违了事 , 以免政府之催督 , 而政府无如
何也 , 是政府之无权也 。 督抚有权矣 , 而用一人必
请命于大部部臣 , 如执不许则亦不能行也 , 甚至其
下之司道若与督抚不洽 , 则亦可阴抗其意 旨而不为
奉行 ,是疆吏亦无权也 。夫疆吏无权则政府宜有权 ,
然政府实亦无权 , 则其权竟不知何属 � ’, � 这种情况
表明 , 中央权力与地方权力彼此矛盾 、 彼此抵消已
到了非常严重的程度 , 中央集权权威 因地方权力的
抵触而难以恢复 , 地方事业 因中央权力的牵制而难
以发展 。 重新调整中央与地方关 系已迫在眉睫 。
从一定程度上看 , �� 世纪 �� 年代以来清政府
中央权力的衰弱与其体制落后不能主动变更有很
大关系 。 美 国学者罗兹曼主编的 《中国的现代化》
一书认为 � 对于后发外源型现代化国家来说 , “一
个国家的行政管理实行高度的中央集权有助于力
量的协调和资源 的征用 以支持现代化进程 ” 。 � 在
鸦片战争后 中国社会发生巨大变化的情况下 , 能否
实现中央体制的创新与改革 , 成为能否利用原有中
央集权资源并为启动现代化服务的关键所在 , 也是
重新调整中央与地方关 系的关键所在 。
��� � 年 �月 , 清政府成立督办政务处 , 开始推
行新政改革 。 这一改革实际是分两个层次进行的 。
首先开始的是各省新政 , 即练兵 、 办铁路 、 兴学校 、
发展工商等各项事业 , 但很快出现各地改革不平
衡 、 中央与地方难以协调的矛盾 。 现实迫使清政府
对中央体制进行改革 , 以加强对地方的领导 。 于是
从 �� !年 �光绪二十九年 � 起 , 新政又在中央行
政机构调整层次上推行 �
光绪二十九年三月上谕 � “从来立国之道 , 端
在理财用人 , 方今时局艰难 , 财用匿乏 , 国与民俱
受其病 , 自百通盘筹划 , 因时制宜 , 安望财政 日有
起色 ” 。 � 因此设办理财政处 , 会同户部 , 认真整顿 。
同月又有上谕 � “通商惠工为古今经国之要政 ,
自积习相沿 , 视工商为末务 , 国计民生 , 日益贫弱 ,
未使不因乎此 , 哑应变通尽利 , 加意讲求 。 ’,�遂成
立商部 。
同年十月上谕 � 前因各直省军制操法器械 , 未
能一律 , 迭经降旨伤下各督抚 , 认真讲求训练 , 以
期划一 。 乃历时既久 , 尚少成效 , 必须于京师特设
北京科技大学学报 �社会科学版 � � � � � 年 � � 月
总汇之处 , 随时考查督练 , 以期整齐而重戎政 。 ’, �
故成立练兵处 。
光绪三十一年 � �� � � � 九月上谕 � “巡警关 系
紧要 , 迭经谕令京师及各省一体举办 , 自应专设衙
门 , 惮资统率 , 著即设立巡警部⋯⋯其各省巡警 ,
并著该部督伤办理 。 ’,�
十一月 , 政务处学务大臣奏 � “学制变更伊始 ,
必须有总汇之区 , 请速设学部 , ” 上谕 � “现在各省
学堂已次第兴办 , 必须有总汇之区 , 以资董率而专
责成 , 著即设立学部 。 ’, �
可见新增各部均适应了社会发展的需要 , 同时
又是为加强对各省新政改革的领导 。 所以 , 各部成
立后 , 很快将统一事权作为 自己的重要职责 。
首先是财政方面 。 光绪二十九年十二月 , 户部
提出整顿财政章程 , 包括严核各省钱粮 、 酌提各省
杂税 、 清厘两淮额产盐斤 、 整顿两浙盐务 、 复查甘
肃盐厘 、 变通四川土药税厘办法等 , 并要求 “此次
整顿各款 , 均 自光绪三十年为始 , 无论新增若干 ,
均即全数提出 , 按年解充练兵之用” 。 �光绪三十一
年五月 , 户部又奏请整顿各省铜元 。 原奏称 � “ ⋯ ⋯
现查开铸已有十七省 , 设局多至二十处 , 若不明定
限制 , 未办者仍将援请 , 已准者复议扩充 , 铸局益
多 , 更滋糜费 , 钱 品益难一律 ” , 因此 “ 以后铸造
银铜元 , 皆由臣部主持 , 以一币制而重财政 ” 。 此
折提 出的第一步整改措施 , 是禁止大宗贩运 。 � 光
绪三十二年正 月 , 户部下决心整顿各省动拨款项 ,
奏请 “伤下各省将军督扶 , 嗣后凡有动拨款项 , 必
须咨明臣部 , 核其有无窒碍 , 侯部复到 日 , 再行查
照办理 , 倘或不侯部复 , 擅 自动解 , 除将所动之项
照数提还外 , 仍 由臣部指 明严参 , 以重库储 ’, � 。
其次在工商方面 。 光绪三十一年 � �� � 年 � 八
月 , 商部奏请清厘矿产 , 提 出由各省筹设矿政调查
局 , 专选 “谙练廉正之员 , 咨由臣部作札 , 作为矿
务议 员 ” 。� 九月 , 又提 出各 省 自行筹办铁路 , 而
“ 臣部总持路政 , 窃维管理之方 ” , 所以要各省 “将
现在各路供差各员 , 造具履历清册 , 出具切实考语 ,
咨送 臣部 。 其各省自行筹办之总协理各员 , 及著名
之华
师 , 统由臣部随时核察 ” 。 其中如有 “品
学纯正 , 才具优长 , 实能于路务 中资整理者 , 即行
加札作为臣部路务议员 ” 。 ‘�
再次在军事方面 。 光绪三十年 � �� � 年 � 七月 ,
清廷派练兵处会办大臣铁 良南下 , 重要任务之一是
检查各省军事 。 原旨称 � “现在武备关系紧要 , 屡
经降旨 , 伤令各省切实整顿 , 痛除积弊 , 著铁良于
经过省份 , 不动声色 , 将营队酌量抽查 , 兵额是否
核实 , 操法能否合宜 , 一切情形 , 据实具奏 。 ’, � 这
年十一月 , 练兵处兵部又拟订新军官制 , 目的在
“整伤营伍 ” , “寓鼓舞变通 之意于整 齐划 一之
中” 。 �
然而 , 上述整顿措施并未像清廷预料的那么顺
利 , 各项整顿和统一事权措施很快受到地方督抚的
抵制 。 户部提出整顿各款以筹练兵经费 , 但据第二
年户部的报告 , 各省督抚认筹常年各数通过约 ���
万 , 但却 “未能如数如期解到 ” , 户部因此请 “严
伤已解未解之数 , 以杜宕延” , 并准备制定奖处之
章 , “以昭惩劝 ” 。 �各省反应最为强烈的是铸铜元
问
。 闽浙总督崇善 、 署两广总督岑春煊等上折反
对禁铜元行销他省 , 他们提 出的理 由主要是铜元余
利已是本省财政的重要支出部分 。 崇善称 � 福建铜
元余利 “分作二十成 , 以七成拨充兵费 , 三成拨充
学费 , 其余十成留为本省举行新政之用 ’, � 。 岑春煊
称 � 广东 “积欠巨款 , 全恃运销余利 ’, � 。 督抚的反
对 , 迫使户部于光绪三十一年 � ��� � 年 � 十月予以
变通 , 即 “不准大宗贩运出口 ” , 但准市面流通使
用 , 同时限制各省铜元铸数 。 这一下又有湖广总督
张之洞 、 两江总督周馥等上折反对 , 皆称本省与他
省不同 , “恐市面因之牵动” , 因此请 “暂免限制之
处 ” 。 � 对户部要各省将动拨款项报部的要求 , 一些
督抚也表示异议 。两广总督林绍年表示近年出款增
多 , 近筹不敷甚巨 , 因而动拨之款根本无法先为预
算 , 只有临时设法变动 , 事后腾挪弥补 , 勉济要
需 � 。
在工商方面 , 商部拟派路务 、 矿务议员 , 但直
隶总督袁世凯立刻奏请另行核议 。 折称 � “部中为
立法之地 , 非行政之地 , 部员为中央议事之人 , 非
地方办事之人 。今使议员在路办事 , 则侵各路监督 、
总办之权 ” , “又使议员直接商部 , 则侵各路管路大
臣之权 ” 。 并进一步说 � “立法与行政相淆则法乱 ,
议事与办事相混则事堕 , 事堕法乱 , 则国危矣 。 ’,。
其措词严厉 , 终于迫使清廷不得不命商部将章程有
关条文改订� 。
对练兵处 “划一营制” 的要求 , 一些地方督抚
更竭力反对 。 两江总督魏光熹以 “江南为湘楚昔日
建功之地 ” , “一旦速予屏弃 , 势必有所不能” 为由 ,
要求保留湘军兵制� 。 湖广总督张之洞也以 “练兵
处章程尚未奏准通行 ” 为由 , 要求暂就湖北向日所
第 � � 卷 第 � 期 刘 伟 � 清末中央与地方关系的调整
操营制 “先行酌拟章程 , 及早开练 ’, � 。 这样 , 在一
些省份 , 地方督抚所属军事力量仍保留下来 。 如江
苏省 , 驻扎金陵省城的南洋常备右军 “皆旧 兵改
编 ” , 续备老湘合字军就是将通营老湘合字营更改
名称而来 。 与此同时 , “一切营制响章军服操法 , 微
特此省与彼省不同 , 此军与彼军不同 , 甚至 同省同
军 , 而此营与彼营又不同 , 殊欠整齐划一 ” 。 �
总之 , �� � � 年至 �� � � 年间清政府欲借 中央行
政机构调整以收督抚权力的努力是失败的 。失败的
原因 , 主要是地方利益 已经坐大 , 而中央机构调整
还不足以改变弱中央强地方的格局 。 而从 �� � 年
开始的 “预备仿行宪政 ” , 则又一次为重新调整中
央与地方关系提供了机会 。
“预备立宪 ” 是清政府欲学 习日本 , 建立二元
君主立宪政体的一次改革 。这次改革较以往改革更
深入的地方就在于 , 它开始触及到封建专制政体的
各个方面 , 不仅触及到皇权问题 , 而且也触及到中
央与地方的权力划分问题 , 即触及到中央集权的体
制问题 。 任何体制改革实际上都是一场利益调整 ,
因此 , 贯穿在预备立宪之中的中央与地方之争也就
愈加激烈 。
因为 ��� � 年清廷宣布预备立宪后 , 即把改革
官制列为首改 日程 , 因此 , 中央与地方关系的调整
首先就是从中央集权开始的 。当时的主张大致分成
两类 � 一为绝对的中央集权之说 。 持这种主张的主
要是清廷中的新贵大臣和部分京官 、 御史 。 军机大
臣铁 良声称 � “立宪非中央集权不可 , 实行 中央集
权非剥夺督抚兵权 、 财权 , 收揽于中央政府则又不
可 。 ’,�御史蔡金台主张尽收督抚财兵两权 , 遇有特
殊情况 , 采用加衔旧制 � 。 二为在中央集权之下 , 通
过适 当形式划分中央和地方权力 。持这种观点的主
要是一批考察宪政大臣和出国使臣 。如考察宪政大
臣戴鸿慈认为当时中央与督抚 “权限不清” , 往往
“两失其权 ” , 所以应 明定职权 , 划分限制 。 司法 、
军政 、 税收归中央 , 其余皆属督抚权限 。 出使德国
大 臣杨晨主张仍以督抚为 “中央政府之分体 ” , 主
管地方民政 、 学政 、 军政 、 财政四司事务 , 但四司
同时又 向中央各部负责 , 报告工作 , 督抚不得侵夺 。
考察宪政大 臣李家驹认为应学习 日本 , 将行政权划
分为中央官制和地方官制两个部分 , 军政 、 外交 、
财政中的编制预算和征税之类 , 司法 、 民政中的邮
政 、 铁道 、 电信 、 度量衡为中央所有之权 � 警察行
政 、 卫生行政 、 教育行政 、 实业 、 善举和 “地方官
府依法令而行之财政 ” , 为地方所有之权 。 �
值得注意的是一部分地方督抚的意见 。他们明
显表现 出希望在维持晚清以来形成的中央与地方
关系的既定局面下 , 适当扩大督抚权力的倾向 。 如
两广总督岑春煊驳斥尽收地方财 、 兵两权之说是
“不知⋯⋯军兴以来 , 督抚之权拟 已稍重 , 然进止
机宜 , 悉秉庙漠 , 大难牧平 , 幸赖有此 。 中国政体
早含有中央集权之习惯 , 天下更安有无四方而成中
央者哉 � 恭绎列朝圣训 , 于治臣御侮 皆注重疆臣 ,
以矫宋明重内轻外之弊 。 ” 含有要朝廷承认现实的
咄咄逼人之势 。 直隶总督陈夔龙则明确提出 � “其
属于地方行政事务 , 则 由督抚监督下级官厅执行 ,
凡在范围以内之事 , 皆得 自为规则 , 直行具奏 , 各
部不得侵越 。 ” 还提出 “各省对于中央 , 病在情形
奎隔 ” , 所以 “必使督抚预闻乎阁议 ’, � 。 河南巡抚
宝菜提出 “军 事一项 , 宜勿夺其统属之权以资调
遗 ’, � 。两江总督张人骏 、江西巡抚冯汝驳也都竭力
反对夺督抚兵权 , 提出 “训练之权 , 可隶于中央 ,
而平时之节制 、 临时之调遣 , 似不得不假督抚以便
宜 ”� 。
各种意见的争论 , 在中央集权这一点上是一致
的 , 分歧在于究竟实行怎样的中央集权 , 究竟如何
划分中央和地方权力 , 给督抚多大的事权 � 两种不
同的意见实际代表着不同的利益主体 � 一方在朝廷
拥有实权 , 一方在地方拥有实力 。 双方势均力敌 ,
在无法统一的情况下 , 分别从两个方向影响着这场
改革 。
地方官制改革 , 是对中央与地方关系的重要确
认 。 �� � � 年 �� 月 , 厘定官制大臣提出了省级官制
改革的两层办法 � 第一层办法仿立宪国官制 , 由督
抚总理一省之政务 , 直接领导行政 , 各司员共同办
公 � 第二层办法 , 督抚直接管理外交 、 军政 , 其余
行政 、 司法设司道专管 , 秉承督抚意旨办理事务 ,
“此系照现行官制量为变通 ” 。当时将此两层办法通
电各省督抚会商 , 各地 回电中 , 有的赞成第一层办
法 , 有的赞成第二层办法 , 也有的认为第一层办法
虽佳 , 但 目前不能实行 , 应从第二种办法入手 。 比
较之下 , 后两种意见居多� 。 地方督抚的意见 , 主
导着地方官制改革的趋向 。 光绪三十三年 � �� � �
年 � 六月 , 清廷颁布的地方官制改革章程确定 �
北京科技大学学报 �社会科学版 � � � � � 年 � � 月
“一省或数省设总督一员 , 总理该管地方外交军政 ,
统辖该管地方文武官吏 ” , “每省设巡抚一员 , 总理
地方行政 , 统辖文武官吏 ” , “唯于该省外交军政事
宜 , 应商承本管总督办理 , 其并无总督兼辖者 , 即
由该省巡抚 自行核办 ” 。 各省设三司 � 布政司 、 提
学司 、 提法司 , “受本管总督节制 ” 。 在与中央的关
系上 , 章程规定 � “总督巡抚于各部咨行筹办事件 ,
均有奉行之责 。 但督抚认为于地方情形窒碍难行
者 , 得咨商各部酌量变通 , 或奏明请旨办理 。 ”叮反
明显 , 督抚仍有军政权力 , 可对各部议决之事提 出
不同意见 , 并可越过各部 , 自行请旨取得事权 , 也
就是可以不受各部直接命令的指挥 。这个章程的颁
布说明 , 晚清以来督抚在扩大事权过程中所形成的
权力 , 实际上已成为一种既得利益 , 并进而成为一
种政治压力 , 迫使清政府不得不予以默认 。 然而一
个最核心最重要的问题 , 即重新确认中央与地方权
限问题仍然没有很好解决 。 况且 , 地方督抚也并不
满足既有的权力 。 宣统二年 �� �� � 年 � , 各省督抚
又 自行就地方官制和督抚权限问题进行电商 。湖广
总督瑞徽致 电各省督抚 � “盖形势不备 , 地方行政
尚难直接于中央 ” , “当划清中央与地方行政之权
限 , 使其 �督抚 � 负完全之责任” 。 十二月 , 经云
贵总督李经羲主稿 、 以东三省总督锡良领衔 , �� 名
督抚致 电宪政编查馆并请代奏 , 提出 “内外统筹 ”
的三级官制办法 � 第一级 内阁与各部 , 第二级为督
抚 , 第三级为府厅州县 。 并提出 � “省制略如部制 ,
裁道设司 , 以补助督抚 , 各就其主管事务 , 对于督
抚负责 ” � 府厅州县官员之进退 “决于督抚 ” � 督抚
应有部分外交权 � “防军权责宜专归督抚 , 新军权
责可直接 中央 ” , 但督抚 “对于新军宜仍带兼衔 , 稗
得节制调遣 , 以备变起非常 , 因机应付 ” 。 并要求
宪政办法 “须内外协商 , 以期完善 ’, � 。 充分显示地
方督抚对 自身权力的维护和对清廷决策的干预 。
就在地方督抚力图扩大自身权力的同时 , 在中
央集权派的主导下 ,清廷又开始了一系列旨在加强
中央权力的举措 �
光绪三十二年 �� � �� 年 � 十月上谕 � “现在专
设陆军部 , 所有各省军队均归该部统辖 。 ’,�第二年
又设军 咨处 �隶陆军 部 � 、 海军 处 � 由陆军部兼
管 � 。 军 咨处 “赞助皇上通筹全国陆海各军事宜 ” ,
凡 “关涉国防一切用兵计划 ” 统由军咨处拟案 。 奏
请之后伤下陆军部办理 , 成为全国最高军事机关 。
光绪三十三年 � �� � � 年 � 十二月 , 法部上折提
出 � “臣部有管理全国司法上行政之责 , 而提法司
为一省司法行政之机关 , 不营为臣部之分司 , 即应
以臣部为总汇 。 现当新旧递更之会 , 虽不得不受节
制于督抚 , 以谋行政之便利 , 然非直隶 臣部 , 不足
收法权统一之效 。 即将来法官请简请补各事宜 , 亦
应由开办审判厅各省随时开单咨达臣部 ’,� 。
光绪三十四年 � �� � � 年 � 三月民政部奏 � “现
行
, 地方官吏锉选除授之事属于吏部 , 而激扬
举劫之权又分属于各省督抚 , 臣部虽有统属之名 ,
曾无考核之实 ” , 因此制定章程 , 令各省督抚将州
县事实表册 , 咨送该部详细考核 , “以收统一内治
之功’, � 。
光绪三十四年 � �� � � 年 � 五月 , 御史赵炳麟提
出统一财政 、 将一切租税分国税和地税两类 , 以国
税专备中央政府之用 , 以地税划为地方财政的意
见 。 十二月 , 度支部提出清理财政办法 , 要 “外债
之借还宜归臣部经理 ” , “各省官银号宜由臣部随时
稽核 ” , “各省关涉财政之事 , 宜随时咨部以便考
核” , “直省官制未改以前 , 各省藩司 , 宜 由部直接
考核 ’,。 。 并向各省派监理员 , 负责 “稽查督催” 各
省清理财政工作 。 上谕特别指出 � “清理财政为预
备立宪第一要政 , 各省监理官又为清理财政第一关
键 ” 。 所有正监理官 “著该部 自皿参以下开单请
简” , 副监理官也 “ 由该部奏派 ’, � 。
宣统元年 � �� � 年 � 十一月 , 度支部奏请整顿
盐政 。 认为 “各省盐务 , 纠葛纷纷 , 疲蔽 日甚 , 非
统一事权 , 修明法令 , 无以提契大纲 , 维持全局 ” 。
因此设督办盐政大臣 , “凡盐务一切事宜 , 统归该
督办大臣管理 , 以专责成’, � 。
上述措施 , 或军事 、 或财政 、 或司法 , 无一不
以收督抚之权为 目的 , 因而很快遭到地方督抚的反
对 。 先是有些督抚上折对统一军事 、 统一司法表示
异议 。 如直隶总督陈夔龙认为 � “督 臣不能节制 , 平
时既毫无事权 , 临时必难遵约束 ” , 要求将部分新
军 “仍暂 由督抚就近节制 ” , “寻常地方有事 , 仍由
臣随时调遣 ” 。 河南巡抚宝菜 、 江西巡抚冯汝驳对
统一司法表示不满 , 以 “匪党无所顾忌 , 地方益将
不靖 ” 为由 , 要求保留督抚的 “就地正法 ” 之权 。
度支部整顿盐政章程下达后 , 东三省总督锡良领衔
各省督抚致电盐政处 , 表示 “盐政章程 , 不无窒
碍 ” , 予以反对 。 � 清政府清理财政开始后 , 各省督
抚纷纷 电商 , 谋求一致对付办法 。 两广总督张人骏
称 � “外销之款 , 和盘托出 , 恐将来或有棘手” , 所
第 �� 卷 第 � 期 刘 伟 � 清末中央与地方关系的调整
以要求 “联合数省 , 据实入告 ” 。 两江总督端方则
对度支部统计处制定的各省收支款项表示异议 , 要
求 “联合东南数省 , 削切入告 ” 。 并反对将地方公
益费用纳入地方行政开支 。 要求 “ 自宣统元年起 ,
所有一切行政费用 , 逐项核实 , 厘定收款 , 既须实
报之款 , 应准实销 , 整伤方新 , 不咎既往” 。 �
在中央采取措施收地方督抚权力的同时 , 为适
应中央体制改革的需要 , 地方行政机构也进行了一
定的调整与改革 �
在财政方面 , 宣统元年 � �� � � 年 � 朝廷令各省
设清理财政局 , 负责各省财政调查及拟订本省各项
收支章程 。 宣统二年又令各省统一财政机关 。 各省
纷纷裁并原有局所 , 成立财政公所 , 由藩司直接领
导 , 由度支部直接考核劝惩 。
司法方面 , 宣统元年改各省按察使为提法使 ,
由法部奏请简放 , 既受督抚节制 , 又需将所办一切
报法部查核 。
外交方面 , 宣统二年 � �� �� 年 � 议定凡交涉省
分设交涉司 , 置交涉使一员 。 《各省交涉使章程》规
定 , 交涉使为各省总督巡抚之属官 , 归督抚节制 ,
同时又得外务部考查 、 奏请撤换 。 其所办事件 , 均
应察报该省总督 、 巡抚 , 同时又须报告外务部 � 。
军事方面 , 光绪三十年 � �� � � 年 � 八月 , 练兵
处曾奏准各省新军业经练及一协以上者 , 应于省会
设督练公所 , 由将军督抚督率筹办 。宣统三年 � �� � �
年 � , 因各省所建公所办法互歧 , 陆军部厘订 《督
练公所暂行纲要 》, 统一建制 , 确定督练公所督办
一员 , 由各省原管之将军 、 都统 、 总督 、 巡抚兼充 ,
管理该省新旧各军及筹备粮晌编练 队伍一切事宜 。
同时又确定陆军部为军政总汇之区 , 契领提纲� 。
上述改革 , 实是力图通过地方行政机构的调
整 , 重新确立 “内外相维 ” 、 “大小相制” 的体制 ,
省内各行政部门长官均受督抚节制 , 同时又对上负
责 , 受中央主管部门监管 。 既保留了督抚的一定权
力 , 又使这一权力受到相应的制约 , 在权力配置上
实际是力图回复到 �� 世纪 �� 年代以前的状况 。
总之 , 清政府借预备立宪加强中央集权的意图
是十分明显的 。 从理论上看 , 这一意图是无可非议
的 , 因为从鸦片战争后起 , 中国社会已开始了向近
代化的转型 。由于缺乏现代化的推进力量和基础条
件 , 加强中央集权是必要的 。 因为只有国家政府的
力量 , 才能进行有效的社会动员 , 启动和加快近代
化的步伐 。
然而从实际后果看 , 清政府在预备立宪期间加
强中央集权的努力并没有收到预期的效果 , 反而使
中央与地方之间的矛盾进一步扩大 。 究其原因 , 主
要是来 自既得利益的损害 。体制改革本身就是一场
利益调整 。 对统治集团来说 , 权力就是他们的最高
利益 , 因此 , 他们会形成维护既得利益的自觉意识 。
当时改革所面临的既得利益的挑战 , 首先就是清廷
中的权贵 , 他们要保住的 , 主要是皇族的权力 。 尤
其是载津任摄政王后 , 采取一系列措施集权于皇
族 � �� � 年 � 月 , 他以 “现患足疾 , 步履艰难 , 难
胜职任 ” 为由 , 下令将当时最具实力的袁世凯开缺
“回籍养病 ’, � 。 不久又代理皇帝为海陆军大元帅 ,
还任命其弟载询为筹办海军大臣 , 派宗室贝勒毓朗
与其另一弟载涛为管理军咨处事务大臣 , 将军权牢
牢掌握在 自己手 中 。 到 �� �� 年 � 月 , 更是成立
“皇族内阁” 。 这样做的结果 , 是进一步引起督抚的
不满 , 加速了统治集团的分化 。 如山东巡抚孙宝琦
上折反对 “皇族内阁” , 说 � “以宗支充总理及国务
大臣实非立宪政体所宜有” , 认为 � “近年以来 , 宗
支选膺各部尚书 , 为从前所未有 , 不免动臣民之疑
虑 , 生天下之浮议 , 不 曰贵族社会 , 则曰假托立
宪 。 ”。
其次是地方利益集团的阻力 。 地方督抚在 ��
世纪 �� 年代以后扩张权力的过程中 , 有了自己控
制的军队和财政体系 。 到 �� 世纪初 , 他们动辄以
联奏或联 电的形式向中央提 出要求 , 影响 中央决
策 。这说明地方督抚 已经初步形成为一种集团力量
来向中央抗争 。 在当时的情况下 , 由于革命运动的
发展 , 国内形势不稳 , 这一方面成为督抚要求保留
既有权力的理 由 , 另一方面也成为清廷在相当程度
上不得不依靠督抚的客观现实 。 正是在这种局面
下 , 清廷又不得不在一定程度上迁就地方既得利
益 , 保留督抚的实际权力 。 这决定预备立宪时期对
中央和地方关系的调整不可能真正在立宪的前提
下重新
, 出现虽然机构有所调整 , 然而权力关
系却只能回复到旧路上去的结果 。
这一时期 中央与地方关系调整成效不大的另
一原因 , 在于清政府自身的失误 。 能否有效制止既
得利益的阻挠 , 在于统治者的策略 , 然而最主要的
仍在体制改革自身 。预备立宪虽然是从中央官制改
北京科技大学学报 �社会科学版 � � � � � 年 � � 月
革开始的 , 但这一改革在相当一段时间内还仅是行
政机构的调整 , 并没有真正触动皇权 , 军机处仍保
留下来 。 清政府是直到 � � � 年 � 月 , 在万般无奈
的情况下才宣布成立 内阁的 。 这样 , 清政府实际是
在原有体制的框架内来调整中央与地方关 系的 。在
这个框架内 , 皇帝和军机是决策中枢 , 皇帝拥有最
高权力 � 而地方督抚拥有一省之军 、 政 、 财权 , 他
们可以以奏折形式直接向皇帝报告 , 影响中央决
策 。 在这种局面下 , 清廷无法借助新的立宪机构或
力量来制约中央或地方的既得利益集团 , 只能在各
方既得利益的左右下调整中央与地方关系 ,从而使
调整除了回到旧路上去外别无他法 。
注释 �
� 《论中央集权之流弊》, 《东方杂志》, 第 � 年 , 第 � 期 。
� 罗兹曼 � 《中国的现代化》, 江苏人民出版社 , �� � � 年版 ,
第 � � 页 。
� �� � ! ∀ ! ∀ ∀ ∀ ∀ � � 函 � � 朱寿朋 � 《光绪朝
东华录 》, 中华书局 , �� 年版 , 总第 � � � � 、 � � �� 、 �� � � 、
�� � � 、 � �� � 、 � � 一 � ��� 、 �� � � 、 �� ! 、 � ��� 、 �� � � 、 ��� � 、
�� ! 、 � �� � 、 � �� � 、 ��� 、 �� � � 、 �� �� 、 �� � � 页 。
� � � � 《中国近代货币史资料》, 第 � 辑 ,
, 中华书
局 , � � � 年版 , 第 � � � 、 � � � 、 � � � 、 � � � 、 � � � � �� 页 。
� 《桂事善后须款筹拟办法析》, 《闽县林侍郎奏稿 》, 卷 � ,
第 �� 页 。
� 《清伤另行核议路务办事章程折》, 《袁世凯奏议 》, 下册 ,
天津古籍出版社 , �� ! 年版 , 第 �� � � 页 。
毋转 引 自宫玉振 � 《铁 良南下与清末中央集权 》, 《江海学
刊》, � � � 年 , 第 � 期 。
� 《拟编湖北常备军折 》, 《张文襄公全集》, 奏稿卷 �� , 第
� � 页 。
� 转引自侯宜杰 � 《�� 世纪初中国政治改革风潮》, 人民出
版社 , �� � 年版 , 第 � � 页 。
� � � � 《清末筹备立宪档案史料 》, 中华书局 , �� � � 年版 ,
第 � �� � �� 、 �� � 、 � �� � �� � 、 �� � � �� � 页 。
� 《宣统政纪》, 卷 �� , 中华书局 , �� � � 年版 , 总第 ��� 页 。
� 《宣统政纪 》, 卷 � � , 第 �� � 页 � 卷 � � , 总第 �� � � 页 。
� 参见侯宜杰 � 《�� 世纪初中国政治改革风潮》, 第 �� 页 。
� 《清末筹备立宪档案史料补遗 》, 《历史档案 》, �� � � 年 ,
第 � 期 。
� 《宣统政纪 》, 卷 � , 中华书局 , �� � � 年版 , 总第 �� � ��
页 。
� 《宣统政纪 》, 卷 8 , 总第 15 7 页 。
《宣统政纪 》, 卷 26 , 总第 482 页 。
《宣统政纪 》, 卷 41 , 第 743 页;卷 46 , 第 821 页 ;卷 47 ,
第 854 页 ; 卷 33 , 第 583 页 。
@ 《各省对于清理财政之电文 》, 《东方杂志》, 第 6 年 , 第
3 期 。
刘锦藻 : 《清朝续文献通考》, 卷 133 , 职官 19 , 第 8925
页 。
参见刘子扬 :《清代地方官制考 》, 紫禁城出版社 , 1 9 8 8 年
版 , 第 226 、 2 2 8 页 。
阅 《大 公报 》, 1 9 1 1 年 9 月 14 日 。
( 作者单位 华中师范大学历史文化 学院
责任编辑 张北根)
“实践标准” 与 “事实标准 ”
实践标准的确立 , 是由真理 与实践双 方特征决定的 。 正确反映客观事物及其规律的真理 , 内
容是客观 的 , 形式是主观的 。 真理 性在于二者的统一 , 这在真理本身是无法实现的 。 实践是主观
见之于客观的活动 , 具有物质客观性与主体能动性二重性 。 它从主客观两端与真理双 重特征在活
动中衔接起来 , 成为检验真理 的唯一标准 。
“事实” 具有客观性 , 将认识 同事实对照 , 可 以区分真假 , 使认识趋向真理 ; 事实具有可 比
性 , 将历史的事实与今天 的事实加 以比较 , 将中国与他 国的事实加 以比较 , 有利于 区分真假是非 ;
事实具有通俗性 , 使广大人民从客观事实 中决定认识与实践的取向 。 用 “事实讲话” , 是将认识
奠立 于唯物论基础之 上 。 同一事实有可能作出真假两种相反的判断 , 这不是由事实本身造成 的 ,
而 是由于主观没有接近客观 ; 事实与 “ 实事” 的区别 , 前者是静态 中的客观事物 , 后者是属于认
识 , 是动态过程 。
事实与实践不同 , 前者是结果 , 后者是过程 。 主观见之于客观实践活动 , 以改造事实为 目的 。
通过实践活动又产生 出新的事实与结果 。 实践具有全过程的制约性与权威性 ;事实具有直接现实
性 、 通俗性 、 易释性 。 这两个标准可以互补 , 过程与结果难以分离 , 两者应 当结合起来 。 基于事
实的认识如果无 法 区别真假是非时 , 还需回到实践与认识 的总过程 中 , 接受实践 的检验 。
( 荆楚 )