电子政府信息资源管理_从加拿大_美国经验看我国应注意的问题

电子政府信息资源管理 � 从加拿大 、美国经验看我国应注意的问 ’ 赵培云 �辽宁工程技术大学图书馆 !摘 要 ∀ 论文介绍了加拿大和美国电子政府信息资源管理的经验 , 以期对国内电子政府信息资源建设有所启示 , 并提 出了若干值得关注的问题。 【关键词 】 电子政府 # 信息资源管理 # 美国 # 加拿大 ∃% & ∋∃ () ∗ ∃】+,−∋ .) . ∗ ( −/∃ (0 1 2 ∗ ∗ ∋ ∃, ∗ 3) / ) 4 ∗ 3 ∗ / ∃ ∗却∗ (− ∗ /5 ∗ ∋ 0 6 7)/ )1 −) / ) / 1 %3∗ (− ∗)/ ∗ 8∗ ∗ ∃(0 /说 即9 ∗(/3∗ / ∃ −/60 (3 )∃−0/(∗ ∋ 0 2 (∗ ∗ ∋ ∃0 −/ ∋:−( ∗ ∃,∗ ∗ 0 / ∋∃(2 ∗ ∃−0 / 06 0 2 ( ∗ 8∗∗ ∃(0 / −∗ 40 9 ∗ (/ 3 ∗ / ∃ −/60 (3) ∃−0 / (∗ ∋0 2 (5 ∗ ∋ , )/ 1 .(0 :0 ∋∗ ∋ ∋ ∗ 9 ∗ () 8. (0 &8∗ 3 ∋ ∃,)∃ 1 ∗ ∋∗ (9 ∗∃,∗ ∗ 0 / ∗ ∗ (/ 【; ∗< =0 ( 1 ∋8 >8∗ ∗ ∃(0 / −7 4 0 9 ∗ 3 3 ∗ / ∃ # ?/60 (3 )∃ −0 / (∗ ∋ 0 2 (5 ∗ 3 )/ ) 4 ∗ 3 ∗ / ∃� % 3 ∗(− ∗ ) # 7)/ ) 1) 根据国际著名的 % 55 ∗/ ∃盯∗ 管理咨询和技术服务公司 法》、 �隐私法》、《个人信息保护与电子文档法》、 ��版权 ≅ ΑΑ Β 年 Χ 月公布的电子政务研究报告 �加拿大的电子政务 法》和《犯罪法 》等 。 发展成熟度 , 包括服务的广度 、深度及客户关系管理等方面 Δ Ε 制定了明确的政府信息管理政策框架及各种和 的指标 , 在被考察的电子政务较发达的 ≅≅ 个国家中已连续 指南 五年名列第一位 。 另据艾森 ≅ ΑΑ≅ 对全球 ≅Χ 个国家电子政 7? ΦΓ 于 ≅ ΑΑ≅ 年 Η 月制定了加拿大政府信息管理框架 务调研报告 �美国电子政务水平也位列前茅 。 因此 , 分析研 伊Ι8 。 其中 , 基础层包括政府信息管理的范围 、前景 、 目标 究加 、 美电子政府信息资源管理的有关职能机构设置 、政 和原则 , 以及相关法律政策等 。 标准与指导原则层分 � � 与 策 、法规及信息资源管理的框架等 , 对于正在建设的中国电 管理相关的 �包括治理与职责 、管理功能 、资格与培训 、 子政府信息资源 , 具有重要的现实意义 。 服务交付 、技术考虑及信息 、质量等方面的内容 。 ! 与信息 ∀ 加拿大电子政府信息资源管理举措 生命周期相关的 �包括信息的规划 、收集 、创建 、接收 、获取 、 ∀# ∀ 成立各种领导和促进政府信息资源管理的政府机构 、 组织 、使用 、传播 、维护 、保护与处置等过程中的标准与指导 委员会和工作组 ,并由政府高级官员负责 原则 。 ∃ 与法律政策要求相关的 �包括信息存取 、隐私与保 职能部门主要有财政部秘书处口%&∋ 、国家档案馆伽( )∋ 、 密、知识产权 、信息安全 、官方语言及通信等方面的内容 。信 国家图书馆伽∗)∋ 和统计局+& )∋ 等 。 ,%& 是财政部属下的一个 息管理指南层是面向特定信息管理任务和人员的一系列指 中央政府机构 , 统一领导政府的人力 、财力 、信息和技术资源 南。 −.. /年 ,% & 发布了 “加拿大政府元数据框架” , 它描述 管理 。 在 , % 0 中 , 设有信息主管+)∀. ∋及其办公机构+12 3%∋ , 负 了国际上普遍使用的 4 56 789 1: ;< 元数据标准与加拿大政 责制定政府信息管理与信息技术应用的相关政策。 )2 3 % 下 府各领域使用的元数据标准之间的关系 , 为加拿大政府元 设副信息主管 、政府在线办公室 、信息管理 信息技术基础设 数据发展制定了策略 。 施与体系结构部 、信息技术安全部 、调配重组部 、组织准备办 − 美国电子政府信息资源管理组织框架 公室 、证券管理部和战略指导与通信部 。 美国的电子政务项目是由美国总统管理委员会领导 , ∀# − 制定了较为完善的促进政府信息资源管理的各种法律 由总统行政办公室与管理和预算办公室 +: =%∋ 两个部门联 例如《信息访问法》、《加拿大国家档案馆法》、 《加拿 合执行的 , 但主要由 3 = % 负责。其中, 专设一个副主任负责 大国家图书馆法》、《统计法》、 《官方语言法》、 《官方保密 信息技术和电子政务的 日常事务 。副主任直接对主任负责 , >本文系辽宁省 −. .? 社科规划项目—辽宁社会级文化水平测度指标体系创新研究 +编号 � ∗. ? ) &≅ 3 ∀Α ∋阶段研究成果之一 。 — 新世纪图书馆 −..Β 年第/期 主任则向总统管理委员会报告事务进程以及获得相应的批 准。 政府还建立了信息主管制度 , 联邦政府的首席信息主 管 �58 0 兼任 ΦΙ Γ 的第一副主任 , 政府各部门也设立直接 向部门主要领导报告的 7? Φ , 并设有专门的办事机构 。 7? Φ 委员会在来自其他联邦管理委员会的成员参与下形成 “业 务指导委员会 ” , 关注电子政府的四大业务 , 即 ϑΚ 5 �政府面 向公民 、ϑ ΚΓ瞰府面向企业 、ϑ ≅ ϑ� 联邦政府与其他政府间 和联邦政府内部的效率和效力。 为了实现总统关于加强电子政务建设的倡议 , ΦΙΓ 组 织成立了跨机构的电子政务特别工作组 , 以制定实施总统 倡议的战略规划 。工作组由来自联邦政府各部门的 ΛΑ 名代 表组成 , ΦΙ Γ 主管信息技术和电子政务的副主任担任工作 组组长 。根据对联邦政府机构体系结构的彻底分析 , 工作组 建立了联邦电子政务体系架构�Μ >% 。 Μ>% 作为一个以业务 为中心的框架 ,使得 ΦΙΓ 和联邦各个部门可以控制 、分析 、 评估电子政府建设投资 , 同时有助于政府部门之间横向整 合以及各级政府间的纵向集成。 ≅Α ΑΧ 年 , ΦΙΓ 宣布成立五个行政部门。 即 �财政部 , 下 设能源 、劳动力管理办公室 # 人力资源部 , 下设职员管理办 公室 #认证管理部 , 下设教育办公室 、国家自然基金 #联邦健 康系统部 , 下设健康与人性服务办公室 # 案件管理部 , 包括 司法事务办公室。 这五个行政部门建立在对机构事业结构 彻底分析以及 Μ> % 基础上 , 使得建立在庞大机构基础上的 服务可以以一种更加高效的方式提供 。 Ε 搞好中国电子政府信息资源管理应注意的问题 Ε Ν Δ 完善电子政务建设管理机构 在宏观管理层面 , 我国至今没有明确的负有职责的协 调和指导全国各大系统建设的电子政务管理机构及自上而 下的组织保障体系 。由此而来的是 , 缺少全国电子政务的总 体规划和顶层设计 ,缺少必要的协调和指导机制 。各地区和 各部门的总体规划既无必须遵循的 目标 、规范 , 又无具体指 导 、协调和约束 , 造成规划方案和建设方式五花八门 , 已经 形成了各自为政和各行其是的不利局面 , 信息资源难于整 合和共享已成定局 。而在执行层面 , 项 目建成后基本上无专 职人员管理 , 信息资源常常随着设备的更新而被丢弃 。 因 此 , 应由信息产业部牵头 , 成立一个由各部门主管领导参加 的领导小组 , 下设由国务院办公厅 、各部委 、各直属单位及 中国科学院等有关部门专家和技术人员组成的办公室 , 从 总体上负责政府信息资源建设的统一规划 、实施 、协调和督 促工作 。执行层面管理机构应该是由各级政府办公厅�室 领 导兼任的行政机构 。 Ε Ν ≅ 建立健全电子政府法律体系 美 、 加两国政府通过健全法律体系和制定政策性文件 为电子政务提供保障。 而目前我国电子政务的相关法律法 规还远未形成体系。 为此 , 要加强下述电子政务立法 。 Ε Ν ≅ Ν Δ 制定《政府信息公开法》。 电子政务需要政府部门信 息公开 、政务公开 , 提高政务的透明度 。 因此 , 应在完善《政 府信息公开条例》基础上制定《政府信息公开法》。 一是应 确定依法公开的事项 。 除依法免予公开的信息外 , 凡与经 济 、社会管理和公共服务相关的政府信息都应当予以公开 。 二是应确定信息公开的程序 。 我国信息公开的程序主要采 取由主管部门或授权部门统一发布的方式 , 但单向的信息 发布仍然无法改变行政主体与行政相对人在公共信息获取 方面的不对等地位 , 因此应规定由社会公众启动的信息获 取渠道 , 如申请方式等 。三是应确定司法救济途径 。在我国 , 信息公开至今还没纳人司法审查范围 , 因此 , 可以考虑把行 政复议和行政诉讼的程序纳人信息公开法 。 Ε Ν ≅Ν ≅ 制定安全与保密法规 。 包括 � 通信技术的安全性法 规 , 如各种通讯网络 , ?/ ∃∗ 3 ∗∃ 的安全标准 #信息保密法规 , 如国家机密 、法人秘密 、个人秘密的保护等 # 网络间信息流 动的法律和规范性文件 #加密技术的法律 , 如加密技术的使 用范围 、使用等 # 发生安全事故后的处理机制 、赔偿 、补 救及其它调整方法应适用的法律法规 。 Ε Ν ≅Ν Ε 制定规范电子政务行为的法规 。 一是关于电子政务 交互主体资格确认的法规 。 与传统政务活动中交互双方面 对面的方式不同 , 电子政务交互当事人的身份验证 、资格确 认以及责任承担等方面由于互联网的分隔而需要适用新的 规则 。 二是关于电子文书的法规 。 《电子签名法》虽已在 ≅Α ΑΒ 年 Χ 月 Δ 日正式实施 , 但其应用范围仅限于电子商务 领域 , 在政务活动和其他社会活动方面 , 仍需要尽快依据该 法制定使用电子签名 、数据电文的具体办法 。三是关于电子 政务行为的成立与生效 、 变更与消灭的法规以及行政主体 实施电子政务行为所必须遵循的步骤 、方式和时限的法规 。 四是关于电子政务争端解决机制 。 五是关于电子政务行为 的救济法规 。原则上适用行政复议法 、行政诉讼法和国家赔 偿法 , 但在操作细则上 , 尤其是证据方面 , 要遵循作用等同 原则 , 即磁介质的信息与纸介质的信息享受同等法律地位 和待遇 。 ΕΝ Ε 完善《电子政务标准》 我国虽然在这方面作出过一些具体规定 , 但至今还没 有制定出政府信息化的中长期总体规划。 特别是有关统一 的技术标准方面 , 《电子政务标准》只是建立了一个标准框 架 , 可操作性和可检验性较差 , 电子政务建设几乎还处于各 自为战的状态。 为此 , 我国电子政务标准的制定应在现有 《电子政务标准》基础上 , 遵循 “急用先行 、成熟先上 、科学 先进 、切实可行 ” 的原则 , 从整体出发 , 对有助于应用 、有助 于取得效益的标准要先行制订发布。同时 , 应采取民主开放 ≅ΑΑ Ο年第Ε期 新世纪图书馆一圃 的方式 , 遵循开放性和广泛性的原则 , 积极吸取社会各种力 量共同进行标准的制订工作 。 Ε ΝΧ 进一步改革政府管理体制 我国的政府管理体制及运行机制在经过近几年的机构 改革之后 , 过度集权 、机构沉冗 、职能不清等问题有所缓解 , 但政府组织模型特点从中央政府到地方政府仍然是分支 多 、跨度大 , 以单一模型逐级延伸 ,很多部门并没有借机构 改革的良机结合先进的信息技术对过去的管理模式 、 工作 流程进行优化 , 政府信息总体上仍是按传统的传递方式进 行传递 , 缺乏灵活的信息处理机制。在这样的背景下要搞好 电子政府信息资源管理 , 就必须改革现有行政管理体制 , 逐 步形成一个所有资源无缝隙集成 、零成本运行 、个性化服务 和即时反应的政府管理体系 , 最终促使政府职能由传统管 理型向公共服务型转变 。 Ε Ν Β 整合现有政府信息资源 美国电子政务实施成功的一个主要原因 , 就是整合了 联邦各机构的各种资源 , 建立了 Μ>% , 在此基础上建立了功 能层次分明 、前后台相互合作的 “一站式 ” 政府服务网站 �=。·6− (∋ ∃4 09 Ν40 9 。 使得包括企业 、公民在内的各种用户 , 都能通过该网站找到所有美国政府部门提供的所有服务 。 在中国 , 虽然中国政府门户网站�= = = Ν 40 9Ν 5/ 已成为全球人 气指数第二的国家级政府网站 , 但与地方政府网站间互联 互通程度 、服务功能和互动性等方面还很不完善 。信息数据 资源仍呈离散式分布 , 缺乏相应的整合与管理 , 处在无序或 无效状态 。 因此 , 一是要建立一个统一的电子信息架构 ,使 之能够最大限度地收集 、存储 、管理信息资源 , 并且让不同 的信息在一个统一标准的结构中进行传递 ,将原本分散 、独 立的信息资源统一整合到一个信息资源平台之上 。 二是要 最大限度地保证信息存储平台的安全性 、可用性 , 使之不但 能将所有的业务进行集成 、整合 , 统一到单一的数据下面 , 而且要保持信息资源和业务的连续性 , 要保证随着新业务 的增加 , 新的信息资源能够及时地进人系统 , 并且不影响其 正常业务的运行 。 三是由于政府掌握的信息大部分是粗糙 的 , 有些甚至是过时 、失效的 , 而公众对政府信息的需求角 度 、关注重点等各不相同。 所以政府要提高为民服务质量 , 就必须对政府信息进行去粗取精 、 综合分类 , 经过深度加 工 、分析 、整合 ,使之转化为政府的知识 。 四是要确保数据的 安全性 , 让数据在遇到不可预见的灾难时能得到保护 , 用现 在的一些最新的存储技术去实现这些方面的功能 。 ΕΝ Ο 加强电子政府信息资源管理人才队伍建设 政府信息资源管理的主体是公务员 , 因而他们的文化 素质 、 业务素质特别是信息素质对信息资源的开发将产生 重大影响 。美国非常重视公务员队伍建设 , 为其招募 、培训 、 交流提供大量资金 , 同时还十分重视其他各类人才的交流 与合作 , 这为其电子政务的稳固实施打下了坚实的基础 。为 此 , 我们一是要建设一支电子政务金字塔式结构人才队伍 , 即总体规划决策层 、开发实施层 、应用操作层三层队伍 。 决 策层包括政府领导者 、 电子政务总体设计者和中层部门领 导人 , 使他们养成与电子政务相适应的思维方式和办公习 惯 #开发层主要有应用技术管理者 、信息系统开发者 、信息 分析处理者及政务业务分析人员 # 操作层是指行使政府职 能的具体业务工作人员。 二是要造就一支有志于电子政务 建设的复合型人才队伍 。 因为只有既能跟踪和熟悉专业技 术发展趋势 , 又能适应政府职能管理需要的复合型人才队 伍 , 电子政务才能发挥其最佳效能 。 ΕΝ Η 采取市场运作模式 美国进行电子政府建设不仅是为了实现政府的高效廉 洁 , 更重要的是提升美国经济在全球经济中的竞争能力。 因 此 , 美国政府充分借鉴电子商务的成熟经验 , 把电子政府信 息资源作为电子商务的一种特殊形式进行建设 , 广泛采取了 市场运作模式 ,市场化程度很高 , 这对于我们正在建设的电 子政府无疑具有重要的借鉴意义 。 ΕΝ Λ 建立监督电子政府运行的法律机制 任何政府只有在监督的环境中才能公正 、积极运作 。特 别是当前正在建设的电子政府的运行更是如此 。 它的技术 过程不纳人监督范畴 , 人们将无法判断其运行的状况 。信息 技术对政府的控制有可能转化为对政府决策与管理的控 制 , 进一步发展到控制整个社会 , 而一旦这一控制受到私利 的支配其结果往往给社会带来巨大损失 。因此 , 为保证电子 政府始终在法律轨道上运行 , 更重要的是约束政府的整个 信息化运行过程在内容上为公众所知晓和认可 , 以降低和 消除政府运行透明化的技术壁垒和封锁 , 人们必须建构强 有力的监督政府运行的机制 , 这一监督机制有权监视和督 促政府运行的全部过程 ,具有依法规范政府行为的权力 , 能 够在政府运行超越法律规范之后予以惩处 。当然 , 为了确保 监督机制本身能够正常地发挥作用 , 这一机制本身必须法 定化 , 即监督机构 、监督范围、监督程序法律化 。 参考文献 Δ 严明 , 吴鹏 Ν 国外电子政务案例 Ν电子政务 , ≅Α ΑΒ �≅Δ ≅ 鲁瑶Ν 美国电子政务现状分析 Ν 电子政务 , ≅Α ΑΒ �≅Δ Ε 王余Ν 电子政务系统环境分析 Ν 中国信息导报 , ≅Α ΑΧ �Π Χ 赵培云 , 郑淑荣Ν 政府信息 �何时才能有效公开 Ν 电子政务 , ≅ΑΑ Β�≅ ≅ Β 卢青,樊松林Ν论我国政务信息化建设中国信息导报 , ≅仪叫Ε �作者信息 � 辽宁工程技术大学图书馆副研究馆员 , 邮编 Δ≅ΕΑ ΑΑ 。 收稿 日期 � ≅ΑΑ Ο一Α Δ一Α Π 。 编校 � 方 玮 — 新世纪图书馆 ≅ ΑΑ Ο年第Ε期