雍正时期关税盈余银考察

2008年第5期 (总第211期) 疑才论毖 7Ⅱ正NOR，IHERNFoRUM N0．5．2008 TotalNo．211 【史学博士论坛】 雍正时期关税盈余银考察 杨建庭 (南开大学历史学院，天津300071) [摘要]关税是清政府第三大财政收入来源，在乾隆时期占到全部财政收入的10％，而在雍正以前， 这一比例只占到4％左右。这种地位的提高得益于雍正时期的税关改革，特别是推行盈余银归公改革，直 接促进了关税收入的增加，成为国家财政收入的重要组成部分，提高了关税在国家财政体系中的地位。但 盈余归公并非一蹴而就，是一个渐进的过程。 【关键词]雍正；盈余银；归公 [中图分类号]K249．2[文献标识码]A 【文章编号]1000—3541(2008)05—0082—04 雍正帝在清代历史上是一个刚猛的改革者的形象出 现的，特别是耗羡归公及养廉银的确立和实施。王 业键评价说：“严禁额外需索，饬财税涓滴归公，结果成 绩斐然，奠定了清代全盛期的财政基础。”【11在税关方面， 这一时期的税收盈余归公的改革，使钞关税在雍正以后 成为清代政府财政收入的重要来源之一，、其地位的提高 是在雍正时期的盈余归公奠定的。1735年，税关税收已 经达到了300万两，其中包括盈余154万两，已经超过 了正额。12](卷五二’即’聊一柳’本文要讨论的是雍正时期的税关 盈余归公的问。前人在这方面有过一些探讨，但在雍 正时期的盈余银归公未作深入的探讨b】(阡埘一捞)。 康熙晚期盈余问题的提出 清王朝建立之后，沿袭了明代的钞关制度，继续在 关津要地设立钞关征收。在雍正以前，钞关实行的是定 额报解制度，即各关监督只要向朝廷交足每年的定额税 款，其“溢额”部分归监督自己所有。因而每年钞关解 交的数目是比较稳定的，数目也不大。顺治九年(1653 年)，钞关收入100余万两。而当时的财政收入数目达到 2438万两‘4j(眷-二五一舢’，不到全部财政收入的5％。康熙 二十五年(1687年)，钞关收入也只有122万两，而康熙 二十四年(1686年)全国财政收入已经达到3424万 两[5】‘眷三七)，所占比重又不及4％，关税在财政体系的地 位不高，这种状况在雍正以前没有改变。 ． 顺治、康熙二朝，钞关征税过程中几次实行过“溢 额”议叙加级的措施，但在实行一段时间之后又废除。 第一次废除是在康熙四年(1686年)，“各省设立关税， 向例将抽税溢额者加级纪录，遂致各差冀邀恩典，困苦 商民。嗣后税课俱照定额征收，缺额者处分，溢额者加 [收稿日期]2008—05—20 —82一 级纪录之例永行停止。毗6](卷二柏其废除原因即担心各差官 为了加级议叙而苛索商民。康熙十四年(1676年)，溢额 每千两加一级，五千两以上者以应升缺先用，十六年 (1678年)将定额超过两万两的税关溢额半分以上加一 级，一分以上加二级，一分半以上加三级，二分以上加 四级，三分以上以应升缺先用，数多者递准加级。而到 康熙二十五年(1687年)，彻底废除溢额议叙加级制 度【6儿糟二六)。这种溢额加级制度实施及废除表明了清政府 对于超过定额部分的税额的认识的摇摆，一方面是财政 上需要更多收入，特别是在前期政局不稳定，军事活动 较多的情况下，军饷的支出较大，财政入不敷出，为了 激励钞关差官多收税，就实行了溢额加级的制度；一方 面，清政府一再强调“设关征税，原寓稽察奸宄之意， 非专与商贾较锱铢也。”[6]‘卷二大·征榷刳差官恪遵定例， 从公征收，严禁滥征苛征，“以副朕轸恤商民至意”。对 于溢额甚至进行处罚，康熙二十五年(1687年)，浒墅关 监督桑格“溢银二万一千二百九十六两零。得旨：设立 关榷原欲稽查奸宄，照额征收。桑格征收额课乃私封便 民桥，以致扰害商民，着该衙门严加议处。”【6】(卷2六’征榷考) 这也造成以后的钞关以缺额为常，因而对于“溢额”加 级时兴时废。虽然清政府对待溢额的问题在摇摆，但超 出定额的“溢额”事实上一直存在，区别在于关差把它 是上缴户部，还是进入私囊。 到了康熙后期，在财政上出现了严重的问题，官员 贪污、钱粮短缺、中央国库及各省藩库亏空，需要各方 面来补充财政收入。同时，在康熙后期，各关税收额在 不同程度上增加。“不徒足额而且岁报盈余，日增月盛， 止求副一己之考成，不复念商民之休戚，遂至以无定之 羡余竟著为一定之常征，如淮安关增额二十余万，所增 万方数据 之数倍于旧额，至天津、临清、湖口、北新、凤阳、江 海等关亦俱有增加。99[7】(第珊m215’例如，天津关于康熙五十 五年(1687年)交给巡抚监收，除正额外，每年增杰盈 余银2．435万余两不等。[7](第2册m酷’从康熙五十五年 (1717年)十一月十八日到康熙五十六年(1718年)十月 十七日，共收过税银6．788万两零，其中正税银3． 7417万两零，铜斤水脚银7050两零，盈余银2．3412万 两零㈨第8册一4。们，天津关原额税并铜斤水脚共银4．81 万余两，从直隶总督赵弘燮管理天津关，报增盈余至2． 45万余两。康熙六十年(1721年)，“嗣部行各省通加关 税，又于盈余之外加银八干三百余两，旋复额定数目， 每年原额、铜斤水脚及盈余等银共征解八万三千一百余 两，”[7](第2册．p镪’天津关加增额定盈余银2．5万 两[7】(第2册tp66’。又淮安关在赵世显兼管的两年八个月零二 十二天(从康熙五十八年六月初九日到康熙六十一年正 月三十日)，总共征收银140．278433万两。淮关原额每 年20．1万余两，在赵世显管关任内“加增浮费羡余银 十五万两，并赢余银三万两，遂将日收印册之内于正项 之外另加收浮费名色以充正供，而且又加收浮费之 耗。99[7](第姗t卿’所以，前两年共解过正浮羡余银76．539 ．万两，一方面赵世显的确存在滥征苛征的行为，但也说 明商品流通的增大，实征额大约是定额的三倍，仅靠苛 征滥征是做不到的。不仅是天津、淮安关加税，全国很 多关都加税，雍正元年(1723年)就将“淮安、北新、 南新、凤阳、天津、临清、江海、浙海、荆州等九关加 增赢余银悉行裁去。”[5](卷2三九，关税蘩令’因而相应的在这之前 各关都存在加增赢余。如下表所示。 表l康熙末年各关加增盈余额(单位：两l ‘税关 加额时间 加额税银数量 天津关 康熙六十年(1721年) 35000 临清关 康熙六十年(1721年) 8000 淮安关 康熙五十八年(1719年) 185000 北新关 康熙六十年(1721) 40000 凤阳关 康熙六十年(1721年) 35000 浙海关 康熙六十年(1721年) lO000 江海关 康熙六十年(1721年) 15a00 资料来源：《雍正元年各省关税额史料》，<历史档案)，1988 年第1期。 从顺治康熙前期“溢额”加级记录的几兴几废到康 熙末年的赢余加额及“盈余”的报解，无论是“溢额” 还是“盈余”其实质并无差异，都是超出定额部分的税 收额。但康熙晚期盈余报解只是部分的，并不等同于以 后的盈余银，这里的加增盈余是定额的，为康熙帝的指 派，而不是尽收尽解，被称为“额定盈余银”，不是全部 钞关都有盈余的报解，是出于钞关差官自己“报效”皇 帝的隆恩，非正式的。不能反映税关的税银征收的实际 情况。雍正时期盈余银才逐渐归公，经历了一个逐渐归 公的过程。 雍正时期的盈余归公 雍正亲历了康熙末年的财政问题，他即位之后的任 务就是进行整顿。对于税关征税，雍正皇帝有自己的看 法： “从来关榷之设，或用钦差专辖，或令督抚兼理。无 非因地制宜，利商便民之至意也。大抵关差之弊皆惟知 目前小利，恣意侵渔，听信家丁，纵容胥吏，开关分别 迟早，肆无厌之诛求，报单任意轻重为纳课之多寡，饱 溪壑者则任其漏税代为朦胧，不遂欲者则倒箧倾箱不遗 纤细，致商贾畏惧裹足不前。行旅彷徨。越关迂道则困 商，实所以自困也。故关差惟在严禁苛求，使舟车络绎， 货物流通，则税自足额。”⋯重2卉，征榷考’ 可见，雍正对商人的政策还是很宽松的，严禁税关 剥削商人，以便商人顺利进行流通贸易。只有商品流通 了，才能使税收丰旺，商品不流通，就收不到税。 雍正帝对税关的整顿最主要的成绩是制度的变化， 即盈余银的所有权的改变。在康熙时期，管关官员只要 交足定额，超出定额部分归官差自己所有。“向来征收税 课管关监督止按定额解部，其余剩之银悉系用度花销并 留为进京当差之用，从无盈余报解。”【7](瓤册m344’而雍正 执政后，就改变了这一制度，即盈余归公。盈余银的所 有权是国家和皇帝的，而不是属于差官。 见于康熙末年税关的情况，雍正即位之后，很快就 颁下两道谕旨，“(康熙六十一年)嗣后税务悉交地方官 监收，岁额之外所有羡余该抚奏闻起解，应赏给者再行 赏给o,'E61(栖，征榷刳雍正元年(1723年)，“诏各关差除正 额钱粮外，加增赢余银作何减除之处，该部酌议具 奏。”[5】(卷二三九·关税禁令’部议结果：“钦奉恩诏酌议事理，将 各钞关加添赢余银两尽行裁去，每年应征额税银两照数 完解外，如有盈余另行据实奏闻等因。”[7】(第姗m㈣这里 的“加添盈余银两”指的是康熙末年有些钞关所加的盈 余，如淮安关在总河赵世显管关任内加增浮费羡余银15 万两，并赢余银3万两等。谕旨和户部奏议的结果表明 雍正要求各关除了将定额如数解交之外，所有的盈余都 得据实奏闻，尽收尽解。是将原来落入差官私囊的税银 拿出来，充为国家的财政收入。 这种制度变化给税关税银征收带来的最直接影响， 就是税关税银逐渐扩大，各地差官均明确表示：“所有羡 余税银尽收尽解，不敢丝毫糜费，有负皇上委任至 意o"LTl(第4册m掰’因而各地税关纷纷奏来盈余，各关所征收 的税银也在浮动上升。 雍正一朝几个主要的税关在奏报一年的征收税额， 除了正额无缺之外，均有盈余银奏报。笔者检阅《雍正 朝汉文朱批奏折》，就其中部分盈余额数据较多税关列 表，如表2所示。 一83— 万方数据 表2雍正时期部分税关的盈余额(单位：两) 税关 淮安关 浒墅关 九江关 赣关 闽海关 太平关 年份 雍正二年(1724年)347679 52646 22303 48000 雍正三年(1725年)200759 67802 32780 40106 38630 雍正四年(1726年)’ 97600 70461 45724 雍正五年(1727年) 137956 3519r7 28203 50054 雍正六年(1728年)208035 10206638826 40105 6889l 35419 雍正七年(1729年) 160294 5062l 63250 雍正八年(1730年)． 63250 雍正九年(1731年) 167800 79841 113265 雍正十年(1732年)280000 197000 55203 1043凹 雍正十一年(1733年) 3219165 58388 92741 雍正十二年(1734年)250000 83589 雍正十三年(1735年) 2：巧206 107275 各关定额 26020l 168709 153889 41124 66549 46829 注：年份时间是奏销年，即以税关税额奏销的年份。 ． 资料来源：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第1至第33册。 表中所列的税关都有盈余，而且各关盈余银数量也不小， 虽然各关的盈余额时高时低，但总的趋势是在增加。再 看盈余额与定额的关系，有的在定额的一半以上，有的 超过定额。浒墅关盈余银在雍正十年(1732年)之前就 达到定额的一半，到了雍正十年盈余就超过了定额。淮 安关的盈余银也接近定额。闽海关雍正元年(1723年) 定额为66549余两，雍正三年(1725年)的盈余银就达 40106余两，雍正六年(1726年)超过了定额。赣关定 额41124余两，雍正二年和三年的盈余银均超过定额一 半，雍正十年(1732年)就超过了定额。再从各关的平 均盈余银的数量来看，浒墅关、太平关、闽海关的盈余 银超过了定额，淮安关、赣关的平均盈余银与定额接近。 而雍正十三年(1735年)全国各税关盈余银总量达到了 158万余两，数目见表3。 表3雍正十三年各关盈余额 税关 盈余(单位：两) 税关 盈余(单位：两) 坐粮厅 787l 芜湖关 57870 天津关 26052 九江关 148597 临清关 l0D4 闽海关 129786 江海关 38648 赣关 36073 淮安关 214639 浙海关 53499 浒墅关 267581 粤海关 2：撼389 扬州关 124571 北新关 43610 西新关 39西『6 太平关 72044 凤阳关 74280 夔关 17063 资料来源：钦定户部则例(乾隆朝)，卷52，香港：蝠池书 ·_——84·-—— 院出版有限公司。2004年版第499页。 上表还不包括崇文门、左右两翼、张家口、山海关、 杀虎口、归化城、梧浔二厂等税关的盈余银。而雍正三 年(1725年)各关定额税是135万余两。【8】(P’艄’雍正一朝 各关定额没有发生什么变化，而盈余银的数量在雍正后 期就已经超过了各关定额，盈余银在税关收入中的比重 也越来越高。 随着盈余银的数量不断增加，雍正在态度上也发生 了变化。默认了盈余来自于流通数量的扩大，税额的增 加。最初雍正一直强调据实征收，不要苛征，不可苦累 商民等等，雍正二年(1724年)三月二十八日江西巡抚 臣裴度奏交湖关(即九江关)税额，得盈余银52646．3 两，朱批：“今岁余银，尔等效力甚好，觉太过皆不可， 额外多累商民则不可也，⋯⋯不然又增出一番税额，借 此监管者仍取己之羡余，如此之举，万万使不得，著实 严加查访，不可苦累商民，”【7](第2册m缁’同年四月初十日， 署江宁巡抚何天培奏报接管龙江关务并缴盈余银两，得 盈余银8116两，另开出羡余银11584两，朱批：“羡余 上又增羡余，苦累商民，使不得。”【7】(第2册，”m1二77'2’并没有 认识到盈余出现并增加是源于流通的增加，对于差关的 奏报税额增加源于“江楚岁稔，、商船辐辏之所致”；“今 年夏秋河水深，通商船辐辏”等语，因商船辐辏带来税 额的增加的奏折，批以“但税关系年之丰歉难定，总在 尔等据实，朕自谅之也，即或偶遇不及之年。不可勉强 必如数也，此等原系赢余，在任事者取出良心来就是 矣，”‘71‘第珊．p协’“此事只看天年，不可为例者，只据实就 是。”⋯第珊m掰’不过，雍正三年(1725年)之后，随着各 个税关连续不断地奏报盈余额，雍正帝对于盈余银的奏 报不再强调苛征的问题。批示也越来越简单，或批以： 万方数据 “知道了”或“览”，表明雍正默认了盈余来源的合法性。 盈余银的报解 首先，盈余额的报解，对于盈余银报解的态度也发生 了变化。在雍正及之前，盈余银不是正额，是正额之外多 出来的部分。康熙及以前，这部分税银很大部分归人差官 的私囊，作为自己的收入，不像定额一样奏交。雍正即位 后，要求“如有盈余另行据实奏闻”，必须将盈余额据实 奏明皇帝。这样，盈余银被搬到台面上了，被公开了。但 这时对于盈余额的处理没有统一规定，差官每次都要奏明 皇帝盈余银该如何处置。因而对于盈余银的报解，各个税 关不一。当时差官们的意见可以分为三种方式： 第一，存留地方，即贮存在藩库，以作地方之用。 如安徽巡抚魏廷珍所奏：“臣请将今岁盈余银两可否仍解 户部五万两，其余五万六千五百五十两解贮安徽藩库， 遇米贱之时散于各州县买谷存贮，以备赈济之 用。”[7】‘第8册，pp．521-勉’不过此后，魏廷珍臣又将此盈余奏交 户部，“一时愚见故陈于圣明之前，皇上一经指示，臣自 觉所见之浅惶愧之至。臣已行两关将银两尽行解部充饷 矣0”[7】(第嘶m秭’张楷奏：“允臣在司库内将关羡银两清还 债负，臣令即在关税赢余之内动用银二万两”。不过，朱 批：“此一项如何使得，"【7】‘第6册tPP‘5弘513’否定了这一做法。 因而盈余留作地方公用不可行，“各省并无关税盈余充为 地方公用之例。” 第二，解交内库，其中包括径解内库，也有由户部 转交内库的。内库就是内务府司库，主要是供皇室之用。 江西巡抚裴度奏报九江关盈余，“不敢擅动，驿站雇备骡 脚起解户部，交送内库，”【7](第姗m㈤粤海关奏报“解部兑 收，转接内库”[7](第栅m㈣此种情况较为多见，除上列九 江关、粤海关外，还包括赣关、江海关、太平关等税关。 第三，交送户部，直隶总督李维钧奏“(盈余)应否 径解内库，抑令解贮道库内拨发天津建仓之用?臣未敢 擅便，伏祈圣裁批示遵行。”朱批：照例送部‘7]‘第姗m鲫’。 浙海关“除正额、加增无缺外，又收余银一万三千余两， ⋯⋯理应据实奏明，请旨统听圣裁。”朱批：照例报部。 闽海关历年盈余均送交户部查收，只有在巡抚毛文铨监 管之下，“饬行管关之泉州府知府张无咎作速遴委起解户 部转交内府”⋯‘黼，缈’，这种情况的出现应该和差官的 个人因素有关。 可见，雍正初期税银解交最主要的两种形式，一是 解交户部，一是径解内库或有户部转交内库。盈余银归 公是指盈余银解交户部管理，这个过程并非一蹴而就， 而是经历两个阶段。第一阶段，在雍正前期盈余银是以 解送内库为主的。这种方式更多是作为一种给皇帝报效， 解交内库，供皇帝使用。如香坂昌纪所说：“盈余报解内 库，表明司关者对雍正帝的忠诚程度，具有特殊的意 义。"【如不过，雍正帝也表示：“虽交内库，朕亦无私费处 也，久之天下人自然知道。”【7】(第6册t叫3’第二个阶段，盈余 银解交户部为主，盈余成为正项。在以往的一些研究成 (作者系南开大学历史学院博士研究生) 果中，将这一转化时间确定在雍正八年(1730年)。即雍 正八年三月初一日江西巡抚谢曼提出：“除将正税照额解 足外，多者为盈余，又将耗羡支用一切公费外，多者亦 入盈余项下，总汇解部。”[7】(第18册m配页’即从此得出：“盈余 银两尽收尽解，成为关税的正项收入之一【lo】(P渤)。盈余 ．从此作为正项来看待。实际上，相似的请求在雍正六年 (1728年)十二月初三日，江西巡抚张坦麟就上奏过： “核给各项公费，其余悉归盈余起解，⋯⋯至该关历来应 支公费等银，臣当细加察核，如有裁减节省，统归盈余 项下汇兴解部。”[7]‘第14册肿112—113’盈余银从解交内务府为主 转为解交户部考核是一个逐渐的过程，各关先后不一。 雍正帝的态度也决定了这个转化的进程，雍正五年 (1727年)，直隶正定镇总兵官杨鲲奏：“自雍正五年为 始，每岁解到余羡约计可得四千余两，‘无处支用，俟应 仰祈圣恩，嗣后每于年终准令解交内庭充用，可否允 行?”雍正帝朱批为：“解交内庭之论乃大笑话矣，使不 得。”【7](粕册，一B3。姒’而且在朱批中多次要求差官将盈余银解 交户部。雍正十年(1732年)福建布政使刘藩长奏请将 闽海关盈余项下每年拨出5万两留充公用，遭雍正帝驳 斥：“此盈余即系正项。”[7】‘第研，p艄’可见，至少在雍正十 年(1732年)之前，盈余即在统治者眼中成为正项钱粮 了，如同正额一样。雍正五年(1727年)，陕西总督岳钟 琪将四川“今季将各关税盈余银两查出题请增额起解， 则臣等各衙门从前所有税规银两自应一并查明，悉算入 盈余归作正项”【7】‘第珊m圳，应该说，盈余如同定额一样 作为正项钱粮的认同是在这一段时间内完成的。 结论 雍正初期，随着商品流通量的增加，各关税额也不 断增加，在定额确定情况下，盈余银的数量也逐渐增大， 盈余银的合法性也得到承认，并逐渐由解送内务府向户 部转移，成为正项的一部分，成为国家财政收入的一部 分，税关收税在国家财政体系中的地位也得到提高。 [参考文献] [1]王业键．清雍正时期(1723—1735)的财政改革[J]．中央研究院 历史语言研究所集刊(32)．1961． [2]钦定户部则例(乾隆朝)[M]．香港：蝠池书院出版有限公司， 2004． [3]香坂昌纪．清代I：扫C于为阴耨税赢余银再制定c：oo、t[J]．集 刊柬洋学(14)；祁美琴．清代榷关制度研究．内蒙古大学出版 社，2004． [4]赵尔巽．清史稿[M]．北京：中华书局，1976． [5]大清会典事例(光绪朝)[M]．北京：中华书局，1991． [6]刘锦藻．清朝文献通考[M]．杭州：浙江古籍出版社，2000． [8]雍正朝汉文朱批奏折汇编[M]．南京：江苏古籍出版社，1989． [9]大清会典(雍正朝)卷52[M]．台湾：文海出版社有限公司印行， 1991． [10]香坂昌纪．论清朝嘉庆年间的国家财政收入与关税收入[J]． 社会科学辑刊，1993(3)． ‘ [11]祁美琴．清代榷关制度[M]．研究内蒙古大学出版社，2(304． 【责任编辑张晓校】 一85— 万方数据