我国养老保险转制成本及其化解

我国养老保险转制成本及其化解 s 吴 晋 苏州大学社会学院 =摘 要 >随着人口老龄化的不断加剧,中国养老保险也在积极寻求一套改革的, /未富先老 0的国情冲击着养老保险的底线, 巨大的 转制成本成了制度的最大的限制性因素。以养老保险转制成本为首的支付问成为了当前社会保障制度改革的主要矛盾。 =关键词 >人口老龄化 转制成本 隐性债务 养老保险制度 一、对养老保险转制成本的理解 转制成本是现收现付制养老保险制度向基金积累制养老保险制度 转轨后养老保险隐性债务的显性化。养老保险隐性债务是采取受益基 准制原则的现收现付制养老保险制度向制度覆盖职工做出的养老保险 受益承诺。转制成本与隐性债务的概念是不能等同的。在原有的养老 制度下,由于养老金的支付采取的是现收现付的支付方式, 政府没有以 养老基金的形式来积累这笔钱, 而是将其当作生产基金直接用于国家 建设的投资当中去了,并最终变成了目前的各种国有资产。对于这笔 钱的具体数目, 由于一直没有以现金等显性的方式进行体现, 而是表现 为政府对未来退休人口的隐性债务的形式。在原有制度下, 由于职工 在参加养老金计划期间的缴费用于已退休职工的养老金支出,同时也 为自己积累了退休后得到的养老金的权利。只要下一代的缴费能够兑 现对上一代的承诺,制度的财务就是平衡的。但是当 /旧制度 0向 /新制 度 0过渡时, /统账结合 0的新制度要求在职一代建立个人账户,部分积 累自己退休金的同时,已退休职工和有部分工龄职工在旧制度下退休 金的权益就会要求兑现,隐性债务就会被要求以显性的方式出现,即将 旧制度下职工权益以具体的数字明确下来。这种需要显性化的隐性债 务,就是我们所说的转制成本。 具体来说,我国在旧制度下所积累的养老金隐性债务可分解为 /老 人 0的养老金隐性债务和 /中人 0的养老金隐性债务两部分。 /老人 0养 老金隐性债务产生的原因是, /老人 0在其工作期所创造的大部分产值 都形成了国有固定资产,而国家并没有为 /老人 0建立养老金储备, 而是 希望通过下一代人的缴费来实现代际间的自动赡养, 这就形成了政府 对 /老人 0的养老金隐性债务。 /中人 0养老金隐性债务产生的原因是, 转轨前 /中人 0按现收现付制的融资, 且要求为同代退休职工养老金的 支付进行过缴费,相应的他们也就获得了退休后得到下一代在职者赡 养的权利,这就形成了 /中人 0的养老金隐性债务。所以,显性化的隐性 债务 (转制成本 )可以看成是将 /老人 0和 /中人 0过去的工作年限视同 缴费年限所得到的个人账户补偿金及利息。虽然,我国社会养老保险 在总体上存在着巨额的隐性债务是个不争的事实,但是,需要强调的 是,尽管我国隐性债务的总量很大,却只有对应于新制度中个人账户的 部分会在相当长的年份内逐年显现为转轨成本,并不需要在短期内一 次性支付,因此不会在短期内形成过大的财政压力。 二、转制成本的规模 从我国养老保险体制改革一开始,不同机构、部门和个人就对转制 成本的测算进行广泛的研究, 但是由于测算的假设和其引用的资料不 同,其结果存在较大的分歧。比如:一、劳动和社会保障部科研所何平 的计算,其结果是:企业总的隐性债务 = /老人 0隐性债务 + /中人 0隐 性债务 = 8997. 4+ 48206. 8= 57204. 2(亿元 ) ;二、中国人民大学劳动人 事学院王晓军博士的计算结果, 该报告以国务院发布城镇职工统一的 养老保险方案的前一年 1996年为旧制度中止的年份,测算了 1996年年 终的债务水平。,根据该报告给出的隐性养老金债务估算公式,分别精 算出老人债务和中人债务为 36697亿元。 以上是专家学者的对隐性债务的测算,而转制成本是隐性债务的 显性化。我们知道现在的养老金能够达到工资替代率的 60% ,这其中 20%是社会统筹, 40%是个人账户积累,由于 97年 5决定 6颁布后个人 账户是非现收现付制的,所以转制成本形成的核心原因在于 /老人 0养 老金全额的现收现付和 /中人 0的个人账户这两部分。我们对上述的学 者研究的隐性债务取一个平均值,再用其乘以 40% ,就可以大概算出转 制成本的量,因而,我国转制成本规模大致为 3万亿元左右。 三、养老保险转制成本的化解 政府虽然没有明确承诺自己是债务的承担者, 也没有明确的偿债 计划公之于众,然而,在新制度运行的十多年里,多项政策和措施的实 施说明了政府一直都在努力化解养老金债务。首先,在新制度上, 寄希望于新制度运行过程中的自我消化。新制度设计为 /统账结合 0的 部分基金制,继续保留了一定比例的现收现付制,实际上是通过财务技 术阻止了一部分隐性债务的显性化,并且默认了通过向新制度中的 /中 人 0和 /新人 0的个人账户借钱的办法来支付 /老人 0所积累的养老金权 益。这样做的结果导致了巨额的个人账户 /空账 0问题,不仅显性化的 隐性债务依然存在,而且个人账户的资金无法用于投资获益, 又进一步 在新制度下累积了新的养老金债务。其次, 在具体操作上,国内的有关 专家也对各种化解路径的可行性和可能产生的效果进行了。比 如,扩大养老保险覆盖面的讨论。这也是一柄 /双刃剑 0;第二, 提高缴 费率、降低替代率,提高退休年龄的分析。这些虽然可以增强养老金的 融资能力,但是对于发展中国家来说,这些化解方式的可行性仍然需要 进行讨论。第三, 对于财政、国有资产划拨补偿和发行债券融资的分 析。虽然财政可以短期有限的拨付补偿,用国有资产划拨补偿似乎也 在情理之中、发行债券也可以将显性化的隐性债务延期。但是,国有资 产的变现能力和交易性还不足,另一方面,长期债券融资的方式也存在 逆向的收入再分配的可能。第四, 对于转型名义账户制的分析。由于 完全名义账户制在人口老龄化情况下仍然不可持续,所以, 转型名义账 户制度在宏观上沿用了 /三支柱 0的框架,但是对于第一、第二支柱的内 涵作了新的设计:对于第一支柱,用低水平、全国统一,由财政直接负担 的补给制代替原来的现收现付制,对于第二支柱,则用名义账户制向完 全积累制转型的思路取代原来的完全积累制。应该说,这种模式可以 有效的协调好 1)应对人口老龄化; 2)解决转轨成本; 3)提高激励机制; 以及 4)考虑养老保险改革对国民储蓄率的影响养老保险制度改革的这 四个政策性目标。但是,在中国这个发展中国家应用,它的可持续性和 可行性还有待进一步商榷。第五, 基金式方案。指通过建立一个偿债 基金账户,当期解决养老保险转制成本问题的资金通过发行国债来筹 集,后期国债的偿还资金通过法定变现国有资产为主,财政支出为补充 来筹集资金。应该说,基金式模式已经有了分段组合化解转制成本的 思想。 养老金隐性债务显性化时间的递延性和显性化过程长期性的特 点,为渐进性偿还提供了回旋的余地,因而在寻求化解对策时, 针对我 国的实际情况,根据债权债务总量平衡的原则,分阶段组合各种可能的 化解路径并定期修正调整具体方案。第一阶段,一般用个人账户的资 金先期偿还转制成本,等待金融市场成熟后 /划资偿债 0;第二阶段 (化 解转制成本的中期阶段 ) ,用发行长期债券和财政补贴相结合, 从而控 制隐性债务显性化的量,为隐性债务的消化提供良好的制度环境;第三 阶段,显性化过程结束前后, 渐进提高退休年龄和财政补贴的组合,并 且继续扩大制度的覆盖面。 参考文献: [ 1]杨文杰、韦玮.转制成本 -中国养老保险制度改革的瓶颈 [ J< . 技术经济 2005. 3. [ 2]李崇梅、李江波. 养老保险隐性债务问题研究 [ J< . 商业研究 2005. 15. [ 3]谢瑶华.解决养老保险转制成本的新思考 [ J< . 甘肃农业 2006. 7. [ 4]汪朝霞. 我国养老金隐性债务的显性化分析 [ J< . 改革探索 2008. 3. 272 经济论丛