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创新农村金融制度, 完善农村金融市场

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创新农村金融制度, 完善农村金融市场 2009年 9月 总 154期 � 第 5期 山 � 东 � 经 � 济 SHANDONG ECONOMY Sep. , 2009 Gen. 154 � No. 5 � � * 本文是山东省社会科学规划重点项目�山东省农村金融服务体系重构目标与途径研究�(项目编号: 07JDB202)的阶段性 成果,于 2008 年 11 月被评为山东省社会科学界学术年会优秀论文。 � � [作者简介]王家传( 1953- � ) ,男, 山东淄博人,山东经济学院农村金融研究中心主任兼财政金融学院副院长、教授。主 要研究方向:农业...
创新农村金融制度, 完善农村金融市场
2009年 9月 总 154期 � 第 5期 山 � 东 � 经 � 济 SHANDONG ECONOMY Sep. , 2009 Gen. 154 � No. 5 � � * 本文是山东省社会科学规划重点项目�山东省农村金融服务体系重构目标与途径研究�(项目编号: 07JDB202)的阶段性 成果,于 2008 年 11 月被评为山东省社会科学界学术年会优秀论文。 � � [作者简介]王家传( 1953- � ) ,男, 山东淄博人,山东经济学院农村金融研究中心主任兼财政金融学院副院长、教授。主 要研究方向:农业经济、农村金融与财政。 创新农村金融,完善农村金融市场* � � � 基于农村改革开放 30年 王家 传 � 李 学 春 (山东经济学院农村金融研究中心, 山东 济南 � 250014; 山东农业大学经济管理学院, 山东 泰安 � 271018) � � [摘 � 要] � 农村金融改革是农村经济体制改革中重要的组成部分, 伴随着农村经济体制 30 年的改革历程, 农 村金融体制的变革一直在探索和进展之中。本文简要回眸了我国农村经济与农村金融改革开放 30 年的历程, 归 纳出农村金融改革呈现时序上的�跟随性�、路径依赖的� 强约束性�、制度安排上的� 供给引导型�态势, 在分析了农 村金融体系与市场建设中现存问的基础上,提出了适应新农村建设的要求,创新农村金融制度,完善农村金融市 场的对策建议。 [关键词] � 农村金融制度;农村金融市场; 改革开放 30 年 [中图分类号] F830 � � [文献标识码] A � � � � [文章编号] 1000- 971X( 2009) 05- 0088- 05 � � 2008年是我国实行改革开放新决策 30年的纪 念年, 略长于新中国建国的一半历程。30年经济改 革始于农村经济体制的变革, 而 20世纪 80 年代初 期农村经济改革的率先起步, 不仅为整个经济体制 改革提供了有益的示范和经验, 而且农业的发展也 为其奠定了必要的物质基础。农村金融改革是农村 经济体制改革中重要的组成部分,伴随着农村经济 体制 30年的改革历程, 农村金融体制的变革一直在 探索和进展之中。正值纪念改革开放 30年之际, 认 真总结30年来农村金融改革与发展的成功经验, 分 析其发展现状, 探讨其未来发展对策, 显得非常必 要。 一、30年来农村金融改革与发展的简要回眸 回眸 30年来, 农村金融伴随农村经济改革与发 展的历程, 农村金融体制的变革一直在探索和进展 之中,依据我国改革开放举措及其实施成效, 这里简 要划分如下三个时期: (一) �分门经营� � � � 支持农户联产承包制与乡 镇企业�异军突起�时期( 1978- 1988年) 1978年底, 以党的十一届三中全会做出实行 �改革开放�新决策为始, 揭开了中国改革开放的序 幕。因同年安徽凤阳小岗村出现了 18户农民私下 签订�生死契约�的事件,即冒死尝试家庭承包制;随 后,国家政府顺应民意,由此一场自下农民自觉启动 后至为自上而下政府推动的农村改革率先起步。包 产到户解决了农民吃饱饭的问题,农民吃饱了饭,很 快有一部分人搞起了乡镇企业。乡镇企业产生于上 世纪80年代,邓小平用�异军突起�来评价它。家庭 联产承包制推行以及乡镇企业的产生, 极大地解放 并促进了农村生产力的发展。为此, 为支持农村实 行的家庭联产承包制的推行以及乡镇企业�异军突 起�的农村经济发展的需要, 1979年 2月, 国务院下 发了�关于恢复中国农业银行的通知�, 农行率先从 中国人民银行分出, 启动了中国农村金融体制改革 的历程; 1984年在农业银行的领导下对农村信用合 作社管理体制开始改革,曾提出设立县级联社(全国 仅有个别地区设立, 大多仍是农业银行与农村信用 合作社�合署办公�) ,由行社共同承担国家赋予的支 �88� 农职能。 (二) �稳步构建金融市场体系� � � � 支持国有企 业改革以及市场经济体制建设时期( 1986- 2002年) 1986年底, 国务院做出�关于深化企业改革增 强企业活力的若干规定�, 全民所有制企业改革启 动,由此, 全国改革的重心从农村移到城市。1992 年10月, 党的十四大确定了我国经济体制改革的目 标是建立社会主义市场经济体制。这一段时期, 我 国金融与农村金融改革的主要举措是: 1993年 12月, 国务院做出�关于金融体制改革 的决定�。金融体制改革的目标是:建立在国务院领 导下,独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系; 建立政策性金融与商业性金融分离,以国有商业银 行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系。据 农村金融改革史记, 1994 年中国农业发展银行成 立, 1996年实行农村信用社和中国农业银行脱钩, 正式脱离隶属关系(同时交由中国人民银行托管) , 农信社进入相对独立发展阶段。1998年开始, 中国 农业银行与其他国有商业银行一样,迅速撤并和裁 减乡镇基层网点,支农职能有所削弱。1998年政府 对于民间融资采取大规模取缔政策, 4万多家农村 合作基金会被取缔,各种民间金融组织的信贷活动 受到严格抑制, 正规金融机构一统控制农村金融市 场。至此, �二元经济�与�二元金融�同存同现。 (三) �改革新跨越� � � � 小康社会与新农村建设 时期( 2002年至今) 2002年党的十六大确定�全面建设小康社会� 的奋斗目标; 2005年 10月, 党的十六届五中全会提 出了建设社会主义新农村的重大历史任务, 为做好 当前和今后一个时期的�三农�工作指明了方向。与 此同时, 2003年 6月, 以�国务院关于印发深化农村 信用社改革试点的通知� (国发[ 2003 ] 15 号文 件)为标志, 新一轮农村金融改革开始, 深化农村信 用社改革试点由 8省市试点, 2004年进一步扩散到 全国; 2004 年国有商业银行进行股份制改革; 2006 年银监会发布了�关于调整放宽农村地区银行业金 融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若 干意见�(银监发�2006�90号) ,提出建立村镇银行、 农民资金互助组织和小额贷款公司等新型金融机 构; 2007年中国邮政储蓄银行成立; 保监会主席吴 定富2008年 1月曾明确表示,今年将完善政策性农 业保险发展模式、管理体制和运行机制,简化理赔程 序,稳步推进政策性农业保险发展。 总之, 30年的改革开放, 国民经济与农村经济 取得了举世瞩目的成就, 农村金融体制改革同期取 得了阶段性成果。 二、30年农村金融改革的路径依赖及现状分析 30年来,农村金融改革择机实施了若干重大举 措,为农村经济改革与发展起到了巨大促进作用,相 比农村经济沿革, 农村金融改革的路径可归纳为如 下几方面的特点: 一是农村金融体制改革在时序上均体现为�跟 随性� 滞后。从上述我国改革开放举措及其实施的 时序而言,亦即凡是国家涉农大的改革决策出台之 后,均跟随着农村金融领域的某项改革举措的出台, 以此支持或保障农村经济改革目标的实现。由此得 出结论:农村金融改革滞后于农村经济改革的步伐。 二是农村金融改革呈现制度层面�供给引导型� 的金融抑制态势。相对于农村经济改革 � � � 农民自 下而上的冒死启动改变为国家政府的认同及其自上 而下的推行, 农村金融体制改革则是国家政府的有 限�供给引导型�。即使在正规农村金融严重�供给� 不足下, 农村金融活动也是谨慎有余地处于�抑制� 态势。譬如在20世纪 80年代末农村集体经济各类 合作经济组织内部融资以及民间借贷活动兴起时 期,基于它们违背了国家政府及其某些主管部门的 �供给引导�型的制度安排, 于是于90年代末将农村 合作基金会等清理整顿。时至今日, 面对小康社会 与新农村建设的重大历史性时期,农村金融,尤其是 农信社改革以及新型农村金融机构试点建设仍然实 施制度�供给引导�型的金融抑制态势。 三是农村金融改革路径依赖�强约束�显现。 1978年实施改革开放以及 1992 年党的十四大确立 了社会主义市场经济体制改革目标, 旨在突破计划 经济体制的�约束�并明确了经济体制开始转轨, 迄 今已经 16年了, �两个根本性转变�仍在进行中。可 喜的一面,社会主义市场经济体系建设已显雏形,而 农村市场经济体系建设也出现新跨越 � � � 土地、劳 动力、农机具等基本生产要素两权分离且可以允许 适度流动, �二元经济�转向�城乡统筹�,全力促进新 �89� 农村建设。然而,农村金融市场的改革依然处在计 划经济时期的国家政府及其主管部门的�强约束�之 下,致使资金以及社会资本等人为地剥离其与农村 其他生产要素的市场(交易)融通,严重制约了农村 有限资源配置效率。 例如:由第十届全国人大二十四次会议于 2006 年10月31日通过, 自2007年 7月1日起施行的�中 华人民共和国农民专业合作社法�总则中仅规定�农 民专业合作社以其成员为主要服务对象, 提供农业 生产资料的购买,农产品的销售、加工、运输、贮藏以 及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。�而本 合作社以及成员间的资金融通活动则没有列入之 内。与此同时, 2006年底, 银监会授权颁布了�关于 调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支 持社会主义新农村建设的若干意见�(银监发�2006� 90号)。按照�低门槛、严监管�原则, 引导各类资本 到农村地区投资设立村镇银行、贷款公司和农村资 金互助社等新型农村金融机构, 鼓励银行业金融机 构到农村地区设立分支机构。由此可见, 农村经济 与金融改革双轨运行显现,其中,农村金融组织建设 在由政府主管部门的�强约束�主控之下开始转向 �减少控制�趋势。 四是现阶段农村金融市场发展现状呈现有场无 市,惠农信贷制度缺失的格局。农村地区银行业金 融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等 问题是公认的现实。县城内各类金融机构的架构设 置明显不足, 市场定位模糊; 金融市场要素发展滞 后,金融工具与抵押品种单一,交易活动重复在存、 贷、汇等传统的几种方式过程中;原有几家国有涉农 银行基于股份制、商业化改革取向, 形为县域支行, 实为县城办事处或揽储机构, 几乎转变为�只存不 贷�的基层储蓄所; 农信社试点改革取向多元, 股份 制商业化改革取向与现有综合经营实力不对称, 以 及经营定位服务于�三农�与政策性支持不对称, 具 有中国特色的农业信贷制度缺失;新型农村金融机 构试点建设难生难产, �文件宣传�优于实践; 农业保 险与担保机构名称各异, 商业性与政策性信贷(保 险、担保)项目交织难辨, 风险补偿基金建设尚未到 位,有其机构无其生存机制;农村金融生态与法规建 设滞后, �二元金融�格局显现, 农村金融市场处于 国家正规金融机构垄断之下的金融抑制格局是导致 农村金融市场有场无市的主要根源。农村金融市场 交易要件建设似乎畏惧� 合作基金会的高压线�, 改 革的�路径依赖�于国家政府及其主管部门的制度安 排,面对现代农业与新农村建设的历史重任, 该种 �制度安排�已不适应农村金融改革与市场体系建设 的需求。 三、适应新农村建设的需求, 创新农村金融制 度,完善农村金融市场 大家知道,经济决定金融, 金融反作用经济, 两 者存在互动关系。美国经济学家帕特里克 1966年 在�欠发达国家的金融发展与经济增长�一文中从 �需求追随 ( demand - fol - lowing ) �和 �供给引导 ( supply- leading)�两个方面论证了金融体系在提高 存量资本和新增资本配置效率、加速资本积累中的 作用,提出了金融与经济关系的�需求追随�和�供给 引导�模式; 并认为二者在经济发展的不同阶段扮演 不同的角色, 供给引导型的金融发展在经济增长的 初期处于主导地位,一旦经济发展进入成熟阶段,需 求追随型的金融发展将逐渐居于主导地位,但即便 是在早期的供给领先模式中,对金融机构的放松管 制、尤其是允许真正市场主体的准入仍然是相当重 要的(冉光和, 2008)。 历经30年的改革开放,现阶段具有中国特色的 社会主义市场经济体制框架基本形成, 已经进入完 善阶段。基于国际与国内、城市与农村多元市场体 系统筹发展, 中国经济与社会已转入新的发展时期 的现实判断,农村金融是现代农村经济的核心, 它植 根于我国农村经济改革与发展的实践之中,要完成 现代农业和新农村建设这项长期而艰巨的历史使 命,需要大量的资金投入。除依靠国家财政资金进 一步加大投入外� ,很大部分应来自于金融部门,特 别是农村金融机构和社会资金的支持。面对�二元 金融�发展的现状,创新农村金融组织制度,完善农 村金融市场应该是当前的重任。 (一)在创新农村金融制度方面 深化现有�存量�改革, 采取有效政策,督促其加 大支农服务供给功能; �放松管制�支持�增量�发展, 创新农村金融组织及其支农制度建设。 关于深化现有�存量�改革, 主要是指县域辖内 �90� 现存的正规商业性金融机构, 含农信社;所谓�采取 有效政策、督促其加大支农服务供给功能�, 这里主 要是针对现存的正规商业性金融机构支持� 三农� 信贷项目中那些商业性与政策性交织难辨、� 贷款 难�和�难贷款�的问题。为此,采取有效政策是督促 它们加大支农服务供给功能的前提条件或制度保 障。道理很简单:银行是金融企业,是商品经济发展 的产物,经营对象是货币,经营原则遵循�安全性、流 动性和效益性�, 它与财政部门存在本质区别。然 而,现有�三农�金融服务中项目呈多元性, 其中, 基 于农业生产项目的特殊性,收入的不确定性、投资的 长期性,低收益性和生产的分散性等特点,农村金融 的交易成本和资金的使用成本都比较高, 正规的商 业性金融机构一般不愿意涉足农村金融市场, 即使 想完全依靠农村信用社, 但一社难以支持�三农�, 实 践中产生的�贷款难�和�难贷款�的市场失效是比较 客观的。 为此, 我们认为, 依据国情,改革与完善我国现 行的农业信贷制度所需要件已经具备, 亦即可以借 鉴美国 ( �农业信贷法�)、日本 ( � 农协信贷管理系 统�)等发达国家及部分发展中国家的农业信贷相关 制度, 设计并建立适合我国国情的涉农信贷项目的 划分, 科学构建支持现代农业及新农村建设的 信贷制度。以制度涉农信贷行为, 改�政策�指 导为制度约束, 积极营造农村金融市场运行环境。 在既要遵循各类金融机构信贷资产营运规则, 又要 保障农业信贷有效供给的制度约束关系, 进而减少 理论或政策层面的正确性而实践运行中的不确定 性;同时配套建立符合我国农业信贷业务特点的监 管制度,协调财税、货币政策的耦合支持机制, 建立 健全保障我国农业可持续发展的信贷体系。旨在解 决各类金融机构信贷支农�贷款难�和�难放款�的操 作层面的难题。 在此基础上, 一是督促农发行在继续经营好传 统的粮棉油购销储备信贷业务的同时, 应多渠道筹 措信贷基金,适当拓宽支农信贷业务范围,努力探索 新农村建设中政策性金融机构长效发展之路。二是 农业银行要采用市场化手段发挥支农作用, 积极处 理好股份制改革与恢复农村金融领域信贷规划任务 的发展关系;回归�县域金融�的经营策略中, 与农信 社协作、配合, 科学规划服务对象, 适度设置网点及 其人员配备,积极支持农村经济、社会发展。三是农 村信用社要巩固现有改革成果, 在坚持服务�三农� 方向的基础上,积极探索股份制及其市场化、商业化 改革路径;规范省级联社履职行为,探索符合本地情 况的管理模式;创新产品, 强抓机遇, 突出合作金融 支农服务特色,发挥合作银行的优势。与此同时,各 级政府应针对其服务�三农�的经营成本及其风险程 度,拟定专项的�惠农信贷制度�,全方位支持农信社 积极履行地区金融机构服务于本地经济社会发展的 基本职能, (二)在�放松管制�,支持�增量�发展,创新农村 金融组织体系方面 面对新时期改革开放的局势, 思想上要再解放 一点,实践中要用足用活国家现有的农村金融�供给 引导�型政策,支持�增量�发展, 因地制宜创新金融 组织形式,充分调动县域金融资源,为新农村建设提 供金融服务。 首先,随着邮政储蓄银行的建立,以及邮政储蓄 与小额存单质押贷款业务试点开展, 积极支持邮政 储蓄调整网点布局以及人员配置,深入农村,贴近农 户,进一步规范贷款操作细则, 防控信贷风险,构筑 邮政储蓄支农的新平台。 其次,各级政府及主管部门应采取有效政策,鼓 励县域各类、多种所有制形式的涉农贷款保险与担 保组织(农业保险,农贷担保公司及其基金组织等) 的构建, 建立健全农村金融服务体系。各级政府要 积极支持它们多渠道筹集保险以及担保基金,创新 财政与金融政策耦合机制,积极拓展适合农村特点 的担保业务,依法规范运作, 完善风险补偿机制, 充 分发挥它们分担风险、提升信用度、联结融资渠道的 作用,有效缓解�三农�发展中的�贷款难�与�难贷 款�的市场格局。 再次,自 2006 年底, 国家银监会颁布 (银监发 �2006�90号)文件以来,国内部分地区在试点设立村 镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金 融机构过程中,仍处于谨慎有余,推进不足态势。然 而, 2007年 12月 13日,汇丰银行在湖北随州的村镇 银行已开张, 12月 16日, 由法国美信集团与世行下 属的国际金融公司、德国复兴信贷银行和美国国际 �91� 集团共同投资组建的南充美信服务有限责任公司开 业。这两家机构分别是我国首家外资乡村银行和小 额信贷公司。花旗、渣打等外资银行也纷纷表示有 意开拓中国农村市场。除花旗、渣打等银行多次表 达涉足其间的意愿外,汇丰银行有关负责人还表示, 2008年将在内地农村设 6- 10家支行, 未来两三年 内将会设立30家支行。由此可见,在中资银行纷纷 收缩农村网点且新型农村金融机构试建仍持�谨慎 有余�的情况下, 外资机构缘何反其道而行之, 热衷 �下农村�,这些�增量�发展示例应当引起我们怎样 的深思?! 面对农村金融组织体系发展的新格局、新 挑战, 通过组织创新,支持�增量�发展, 促进�存量� 掘起,全力营造市场竞争机制,以此激活农村金融市 场及其资本市场的融资活动。 (三)在完善农村金融市场体系方面 这里主要指的是农村金融市场交易要件及其环 境建设层面。应重点做好以下几项工作: 一是进一 步深化农村经济及其产权制度改革,为满足农村信 贷资金运动要求以及金融产品市场交易创造条件, 主要是农村贷款抵押与担保资质范围的规制问题。 二是加强农村诚信平台及其法规建设, 市场交易要 件是信用,市场经济即信用经济,必须有健全的法规 做保障;尊重并支持合法的市场主体及其交易活动, 进一步严惩恶意逃债者, 维护农村金融市场秩序。 三是进一步转换政府以及相关主管机构的执政职 能,尤其是在按照�低门槛、严监管�原则试建新型农 村金融机构以及营运过程中,所谓的� 低门槛�应对 中外资机构资质一视同仁, 应该相信外资机构能办 的事, 中资机构也能办; 所谓的�严监管�不要全包 揽,更不能套用现有国有商业银行监管条例, 应尽快 拟定符合新型农村金融机构运行特点的监管办法。 总之,既然是新�增量�发展,亦即按新章法监管, 无 论是其设立还是其运作全部遵循市场规则, 甚至其 遇到经营风险也应如此。四是发展多种信用方式, 除存、贷、汇等基本信用方式外,因地制宜,积极拓展 企业债券、股票、基金、票据贴现、信托、租赁等多种 融资工具,完善农村金融市场交易要件,维护农村金 融市场竞争秩序,努力建设农村金融生态环境。 �注� � 温总理在�建设社会主义新农村深层次的三点考虑� 中指出: � 2006 年,国家财政支农资金增量将高于上年, 国债 和预算内资金用于农村建设的比重, 包括直接用于改善农村 生产生活条件的资金都将高于上年。中央财政预算安排用 于�三农� 的支出将达 3397 亿元, 比 2005 年实际执行数增加 422亿元, 增长 14. 2% ,高于中央财政总收入、总支出的增长 水平。� 参考文献: [ 1]张少刚.中国农村信用社制度变迁研究 [ R] . 课题研 究资料, 2002, ( 06) . [ 2]冉光和等. 中国农村经济发展的金融约束效应研究 [ J] . 中国软科学, 2008, ( 07) . [ 3]王家传. 农村金融改革和创新的回顾与前瞻 [ J] . 山 东农业大学学报(社科版) , 2005, ( 01) . [ 4]国家银监会. 关于调整放宽农村地区银行业金融机 构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见.银监 发�2006�90 号. (责任编辑:韩 � 斌) �92�
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