地方政府招商引资行为分析

地方政府招商引资行为分析 学术界将经济向市场经济转型时期的经济形态称作“过渡经济”①。过渡经济中的地方政府行为对于经济的发展起到了至关重要的推动作用。有学者认为地方政府是中国经济成长的内生变量，造成地区之间发展不平衡的根本原因在于地方政府经济行为的差异②。国内评价地方政府经济行为，实证分析地方政府作用机制及其结果的著述众多。但专门研究地方政府招商引资行为的论述比较零散。本文就此展开讨论。 1、 招商引资行为主体分析 （1） 招商引资活动的含义 招商引资活动是一个国家或者地区（单位、个人）与另一个国家或者地区（单位、个人），在互惠互利的基础上，为了双方各自的利益，通过大量富有成效的劳动，实现资金、技术、人才以及先进管理经验等生产要素的流动，促进共赢发展的一项双边经济活动③。招商引资活动的主体由投资方与引资方双方共同构成。投资方是招商引资活动中对投资的形成和成长具有决定作用的主体，他们可以是国家、地区、企业、事业单位和自然人。引资方是招商引资活动中对投资的形成和成长同样具有决定作用的主体，他们可以是国家、地区、机关、企业、事业单位、社会中介组织和自然人。招商引资活动的客体是一定的生产要素，资金、项目、人才、技术、管理经验、经营理念、思想观念等都可以成为招商引资活动的客体④。 （2） 地方政府在很长时间内仍将是招商引资主体之一 计划经济向市场经济转型的过程实质上就是政府退出微观经济领域和市场收回微观经济领域“主权”的过程。在各地经济全面市场化过程中，地方政府普遍采取的是分步退出（边培育市场边局部退出）的策略，政府由计划经济时期包揽市场职能转向暂时代行市场主体的部分职能，并随着市场主体的发展壮大逐步退出微观经济领域。在这一过程中，地方政府在招商引资工作中扮演的角色也相应的有一个由越位代行职能到移交代行职能的过程。由于计划经济向市场经济过渡是一个漫长的历史过程，市场主体在资源配置和生产要素流动中的基础性作用只能逐步得到发挥，政府主导资源配置和生产要素流动的情况只能逐步减弱，笔者认为，在今后很长一段时间内地方政府仍将是招商引资的主体之一。 （3） 投资方和地方政府的关系 投资方和作为引资方的地方政府的关系是对立统一的关系。双方为了追求各自的利益在直接投资这一纽带下组成一个既争夺又共享的利益共同体。这种对立与统一的关系存在的前提是互惠互利。投资方与地方政府双方只有找到了目标利益的结合点，直接投资及其过程才可能发生。不论投资方还是地方政府都必须能够从直接投资这一经济活动中获得各自的利益，如果任意一方的利益不能满足或实现，则这一共同体即告瓦解，直接投资活动不能进行或即使已经运行也将不能长久。双方的这种既依存又斗争的利益共享与利益争夺的关系，共同组成一个利益博弈互动系统，系统中各方的行为规定推动着直接投资活动的发展和演变⑤。 1、投资方与地方政府目的的比较 现实中，投资方和地方政府在行为上存在三个层次上的差异：一是地方政府与投资方在行为动机上存在较大的差别；二是各地地方政府在招商引资的具体战略上和目标上存在较大的差别；三是各类外来投资者具体投资动机不同。地方政府招商引资的目的是引进资本，弥补区域内资金不足；引进技术，缩小与区域外先进技术的差距；引进管理，提高效率，增加就业，增加出口创汇等。其最终目的是增加地方利益、企业利益。投资方的目的是在直接投资活动中尽可能地获取较大利益。双方目标利益的结合点在于双方都有发展的动机，都有互相利用的愿望，双方都被对方的要素优势所吸引，都希望有效地利用对方的优势条件，达到自己的目的。正是这种内在动力的推进，促成了直接投资活动。只有双方有共同的利益，直接投资活动才能发生。这是双方存在于一个互动系统中的前提条件或必要条件。 2、投资方与地方政府优势的互补 直接投资活动是一项涉及投资、引资双方的经济活动。双方拥有的生产要素优势不同，控制力不同，这些都将成为互动系统中合作与谈判的砝码。地方政府的优势条件在于拥有广阔的市场、丰富的自然资源、劳动力资源、优越的区位、提供基础性、配套性服务措施和优良的政策环境。而投资方的优势在于提供先进的技术、知名的品牌、雄厚的资金、现代化的管理、完善的营销网络和区位选择权。尽管投资方拥有有利的高位资源禀赋，但如不与低位资源禀赋结合的话，也将一事无成，不能产生更大的效益。双方的各自优势只有在相互结合、相互利用下，才能产生新的生产力，这也是双方渴求的。因此，为了实现双方双赢的目的，作为地方政府就必须营造一个良好的投资环境来吸引合适的投资，从这个意义上说，地方政府掌握着提供和改善投资环境的主动权。另一方面，投资方追求的是资本最大增值，只有那些能在可预期的时段能为其带来丰厚利润的环境，才是其青睐的对象，因而，投资方则真正掌握着选择适宜投资地点的决策权。根据英国经济学家约翰邓宁的生产折衷理论，投资地因素是直接投资发生的充分条件，只有当投资地具备可有效运用资本的条件时，投资方才可能进行直接投资。 3、投资方与地方政府利益的共享和争夺 地方政府与投资方之间是相互依存、互惠互利的利益共同体，但双方为了各自利益的最大化，又具有互相矛盾的利益争夺关系。双方在对利益的争夺过程中实现利益的共享双赢。在投资方、地方政府利益互动系统中，利益显然是维持这个系统存在和正常运行的根本因素，利益是双方争夺的焦点，不论投资方还是地方政府其根本动机和最终目的都是为了获取经济利益。一方的代价如果太大以致难以承受，或代价太小以致不劳而获，则显然都不利于长期合作。投资方看重的是地方政府巨大的市场（消费市场、金融市场、劳动力市场等），丰富的资源，可以从中获取不可估量的商机和利益。地方政府看重的是先进的技术、充足的资金、先进的管理经验。 4、投资方与地方政府的利益互动 投资方在追求自身经济利益的同时，提供资本、技术、管理技能和市场，形成新的经济增长极，对区域经济活动产生十分重要的影响。投资方和地方政府双方力争实现的是“递增回报”的正反馈效应。由于增长极的“膨胀扩张”效果，加上自身所关联的“乘数”扩散效应，推动了区域经济的发展，缩短了与发达地区的经济技术差距，加速了地区现代化步伐。 5、投资方与地方政府利益格局的调整 在投资方与地方政府利益博弈双赢系统中，由于所处的发展阶段不同，双方所拥有的要素优势和对其的控制力不同，双方地位不同。地方政府常常处于被动或劣势，而投资方占有主动和优势（支配）地位。但是，这种情况也是动态发展的。按照动态非均衡理论，这种非均衡状况会随着双方的力量发展，而达到新的平衡。在引资的初期阶段，地方政府较为被动，处于被挑选位置，为了得到某一方面的利益，到处招商引资，甚至曲意迎合投资方，在一些方面做出很大程度的让步、妥协；在引资的成熟阶段，地方政府的被动地位有较大变化，变得较为主动，可以任意选择投资方。 2、 地方政府招商引资的主要行为分析 资本是能够带来剩余价值的价值，其基本特性就是追求剩余价值或利润最大化。在计划经济向市场经济转型过程中，资本在区际间的配置是在地方政府主导下，通过充分发挥市场的基础性作用，促进流动实现的。其基本趋势是流向利润率高的地区和产业，直至利润平均化。与此相适应，劳动力流向工资高的地区，直至拉平工资的空间差距；信息、技术等要素则主要随着资本和劳动力的流动而流动。基于投资回报率的考虑，资本的空间投向一般取决于这样一些基本因素（也是投资方选择空间投向时考虑的因素）：土地价格、劳动力价格与技术熟练程度、融资方便程度、税收水平、交通通信的便捷程度、社会治安、政府监管的公平程度、政府的办法效率、城市基础设施、生态环境与文化品位、信息与技术服务水平等⑥。这些因素对投资回报率的影响程度因其产业性质不同而有所不同。如服务业，可能对交通通信的便捷程度、社会治安、城市基础设施生态环境与文化品位等因素的依赖程度更高；而对于制造业来说，土地价格、劳动力价格与技术熟练程度、融资方便程度等因素的影响更大。 撇开产业性质对投资回报率的影响，地方政府的行为几乎可以影响到上述所有因素的权重，从而影响资本的空间流向。地方政府直接介入招商引资活动，实质上就是通过提高公共物品和服务的数量和质量，改变影响资本空间投向的若干因素，吸引资本投向本地区；通过制定有利于形成地区经济规模的产业政策，吸引资本投向政府所期望的领域。 （一）广泛宣传推介。 地方政府招商引资行为首先现在设立招商引资领导小组、招商办公室、招商局等专门机构，建立招商引资专业队伍，配备专业招商人员；利用电视、广播、报纸、网络等新闻媒体宣传推介当地的区位交通优势、资源状况和优惠政策，编制发放招商引资指南；在投资方所在地或者本地举办或参加各种类型的经贸洽谈会和投资说明会；通过专职招商人员与投资方开展面对面洽谈推介活动等。这些活动的出发点在于向投资方提供信息，尤其是投资地优惠政策和区位优势等方面的信息，试图劝说（说服）投资方偏好本地区，提高投资方转向替代地区的心理成本，从而吸引投资方到本地区投资。近年来，泾阳县为了吸引更多客商来泾投资兴业，县政府先后多次编印投资指南，在政府网站发布招商信息，策划包装了50多个对县域经济有重大带动作用的投资项目，坚持每年参加西洽会、厦洽会、杨凌农高会等大型经济贸易与投资洽谈活动，定期选派科级干部赴长三角、珠三角、环渤海地区开展招商引资活动，广泛宣传泾阳的区位、交通、资源和环境优势，介绍招商引资的优惠政策。通过不懈的努力，先后引进了300多个重大招商引资项目，吸引外来资金160多亿元，在建及建成项目涉及资金100多亿元，逐渐使泾阳成为外来资金投资的洼地。 （二）改变投资硬环境。“硬环境”是指与投资活动直接相关的外部物质条件，是具有物质形态的要素组合，如能源、交通、通讯、消费者与用户市场、生产与生活设施、物业、市政设施、环境保护系统等。“硬环境”是投资环境的基本部分，对投资具有极大的有时甚至是决定性的影响。地方政府清楚地认识到“硬环境”的优劣是关系到投资方是否投资的一个重要方面。因此，普遍通过增加公共物品，尤其是基础设施的数量和质量，改变“硬环境”。一是适应企业发展和加快城市化进程的需要，从当地的实际出发，建设工业园区，打造招商平台，最大限度地发挥工业企业的规模、聚集、辐射、带动作用，使工业园区成为区域经济最具潜力的增长点，成为当地工业总量扩张的骨干力量，成为招商引资的最好平台。据有关统计资料显示，陕西为了引进外来投资企业，先后在西安市设立了高新技术开发区和经济技术开发区，两个开发区成立十多年来，先后吸引了沃尔玛、强生、富士通、三菱、西门子、NEC等40多家世界500强企业，累计引进外资3亿多美元，投资企业来自70多个 国家和地区。截至2006年底，陕西省全省累计引进外商直接投资项目4622个，外资额129.3亿美元，实际使用外资额63.3亿美元。二是通过提高道路的数量与等级，节省地区之间往来时间，加强当地与其他地区的经济联系，尤其是与经济中心的联系，有利于物流和人员交流，从而有助于投资方提高效率、降低成本。三是通过增加通信、电力、水利和城市基础设施供给，降低投资成本。 （三）改善投资软环境。“软环境”是指对投资活动有重大影响的政治、经济、社会、人文诸多方面的外部条件，是没有具体物质形态的要素，这些要素并非投资方直接视觉能捕捉到，但在投资过程中投资方能明显体会到，属于投资环境的高层次部分，起主导作用，主要包括政策管理、安全感、金融、文化娱乐、人力资源、商品供应、信息供应等。“软环境”具有多层次特点，涵盖政治条件如政局是否稳定；法律条件如与投资活动相关的法律法规是否健全；经济条件如经济发展水平，产业政策与结构调整；管理条件如经济管理水平、政府办事效率等；宗教、民族条件如是否有歧视或优惠政策等；人口文化素质条件如人们的生活习俗、文化水准、技术素质、费用水平等等。“软环境”的优劣不像“硬环境”那样，可以在短时间内迅速改变、立竿见影，它是一个长期建设的过程。“软环境”不好，硬环境既使再好也难以发挥应有作用，而良好的“软环境”有时却能在一定程度上弥补硬环境的不足。地方政府重视“软环境”建设，对于加快招商引资步伐，提高投资效益具有重大意义。政府通过提高公共服务的质量，可以改变影响“软环境”的因素，对于加快资本周转、降低投资风险都有积极意义。当地区之间存在政府公共服务的质量差异时，资本自然要在不同地区之间进行投向权衡，面对一个犯罪率很高、政府办事效率很低的地区，资本是会望而却步的。同样，融资方便程度、信息与技术服务水平等因素也可以影响资本周转速度，从而影响资本回报率，影响投资方的决心。 （四）改变或变相改变“税赋”。改变或变相改变“税赋”是地方政府吸引投资的重要手段。由于税收水平直接决定着投资成本的高低，资本自然青睐税收水平低的地区。因此，为了吸引投资，地方政府总会在可能的情况下，尽力降低税赋。减免税收的形式五花八门，有国家特区政策、西部大开发政策、国家级经济技术开发区政策下的税收减免，有各地建立的数量众多的“开发区”、“保税区”对地方税收的减免，有无权减免税收的市县政府以财政奖励形式将企业上缴地方的税收返还的变相税收减免。 （五）操控土地价格。地价是影响资本空间流向的重要因素。为了满足投资方的需求，吸引资本流入，各地在招商引资过程中，纷纷以储备土地的方式“圈地”，在落实农民土地补偿费后，决定辖区内土地的出让、租赁对象和价格，为投资方提供低价土地，促使投资者为节约资金而选择本地区投资办厂。 （六）制定产业政策。地方政府通过抬高或降低产业、行业准入门槛，以及限制“经营范围”，可以影响资本的产业、行业投向。迫于就业压力，地方政府放宽劳动密集型产业的准入门槛；为了保护地方国有企业，地方政府提高了其他投资方进入地方国有企业生产领域的门槛；对于所谓涉及“国计民生”的重要领域，推行垄断经营，拒绝其他投资方进入。为了收税和监管的方便，地方政府对投资方的经营范围，从办证开始就严格限定，其实也同时限制了资本的跨行业流动。地方政府的种种“监管”，影响着资本的产业、行业投向，而且制约着地区所有制结构和产权结构的调整。 3、 地方政府招商引资行为动机分析 （一）地区利益是诱发地方政府招商引资行为的主要动机 地方政府是市场经济中一个相对比较特殊的市场行为主体，在社会经济活动中起着举足轻重的作用⑦。地方政府作为国家行政序列的一个环节，既是中央政府决策的执行者，又是地方经济的代表者和决策者。这样一种特殊身份使得地方政府既要考虑中央政府的意志和命令，也要考虑地方经济的利益和需要。地方政府相对独立的经济利益具有客观必然性。作为地方社会经济活动的组织者和管理者，地方政府负有必要的行政管理职能，必须考虑地方社会经济利益，并以维护这种利益为己任。一是地方政府从本地区利益的角度关心经济发展速度，力争使本地区生产总值增长速度能快一些，本地区人均生产总值水平高一些；二是地方政府对提高地方财政收入水平的要求更高了，地方财政不仅是地方政府直接投资的主要来源，也是地方政府其他支出的重要来源，地方财政收入最大化已成为地方政府追求地区利益的直接反映；三是随着改革开放所带来的经济运行环境的变化要求，显示出地区经济发展在很大程度上与本地区的投资环境好坏相关，这使得地方政府加强了对地方基础设施等硬件环境，以及政策、法规、经济管理水平等软件环境的关注；四是为了稳定地区的社会状况，地方政府对地区的就业给予了更多的关注；五是地方政府对地区利益中政府官员的利益目标有了新的追求，地方政府官员不仅对自己的各种与政绩和工资、福利相关的显性收入倾注了极大的热情，而且对那些能够获得隐性收入的活动也非常感兴趣；六是地方政府开始对价高、税厚、利大的产业部门形成和发展予以更大的支持。 地区利益的客观存在致使各地方政府成为不同地区利益的代表和实现主体⑧。因而，各地区之间就会产生一定的经济利益上的矛盾。解决地区利益矛盾往往不是通过发挥比较优势相互补充、相互合作与协作发展来解决，而是主要以各地区之间的各种竞争来实现各自地区利益。应该说，地方政府之间在追求地区利益最大化的过程中发生的一系列属于博弈性质的行为，是很正常的。从现实经济活动看，任何一个经济主体都不可能将自己封闭起来去发展经济。由于生产要素的流动存在着体制、地区差异、政策等障碍，各地区的经济发展不平衡是主要特征。地区经济发展的不平衡，使各地方政府越来越重视与其他地区经济发展的利益关系，并开始了地方政府之间在资源、资金、人才等方面的激烈竞争和博弈行为。为了追求地区利益的最大化，地方政府可说是“八仙过海，各显其能”。各地方政府在招商引资实际中，除给予外来投资方以超国民待遇外，纷纷给予其他地方政府难以项背的优惠条件来争夺投资，形成实际上的招商引资大战正是地方政府之间博弈行为的表现。前段时间在互联网上看到这样一则报道，河南省沁阳市是一个人口不足40万的县级市，招商引资过程中对投资5000万元以上的企业法人颁发特别通行证，持证者可享受娱乐场所消费不接受公安机关检查、车辆违法不罚款不扣证（重大交通事故除外）、子女入学自由择校、医院看病半价支付、风景区免收门票、配偶免费参观市政府组织的大型文体活动等12项超国民待遇或优惠政策，通过以上措施，短短三年里，这个县级市就吸引了高达百亿元的投资，成为跻身河南省十强的经济强市，这是邻近的其他县市无法企及的。当然，这种做法的合理与否，目前各方面的意见的还不是十分一致，但从促进投资方面来看显然起到了积极的作用。 （二）与政绩相关的地方政府官员选拔机制强化了地方政府的招商引资行为 地方官员升降大权在很大程度上由上级政府依据地方政府的政绩来评判，而上级政府又将对地方政府政绩的测度简化为GDP、地方财政收入、固定资产投资、规模工业产值、就业率等考核指标，并以此对地方官员的升降提出决定性意见，这就促使地方政府追求显示辖区经济高速发展的“形象工程”和体现经济增长率的量化指标。招商引资对地去生产总值、地方财政收入、固定资产投资、规模工业产值、就业率的增长都具有重要促进作用，也是政府政绩的具体体现。一是招商项目的落实有利于拉动当地固定资产投资的增长，形成新的规模工业企业，促进规模工业产值和财政收入的快速增长。二是可以缓解城市基础设施、工业园区基础设施条件改善等对资金的大量需求。三是化解就业难题，减轻就业压力。随着经济体制改革的深入，城市化建设步伐的加快，地方政府不可避免的面临日益加重的就业压力。劳动力要素只有同一定数量的货币资本相结合方能创造出就业机会，引进外来资本越多，带给当地的就业机会就越多。四是借助外来资金改革国有企业，有利于国有企业进行资源的优势整合，扭转亏损局面，从而消化掉政府的负担。这正是地方政府热衷于直接招商引资的原因所在。 （三）分税制的财税体制和投融资体制改革强化了地方政府招商引资行为 财税改革后，以划分税种为基础而确定的财税体制使得地方政府的收入较大程度上依赖于当地的税收。当外来资金创造的预期税收比较高时，地方政府就千方百计地利用行政强权来间接或直接干预、控制地方的经济活动，通过政策优惠去引进外来资金，企图最大可能地扩大本地财源，这种企图和行为必然导致地方政府直接开展招商引资活动。此外，投融资体制改革也是一个主要的制度成因，渐进式的市场化改革已逐步打破了以往中央政府对建设项目的统一计划和金融控制的经济格局，投资主体多元化、投资决策分散化、资金来源多渠道、资金占用市场化的投融资机制业已形成，按行政区域划分的特征日益突出，这些都为地方政府直接干预提供了制度基础，为了本地的财税、经济规模、就业等利益的快速增长，地方政府自然而然地会利用管辖区域内的各种财政、金融等资源以强权进行投资归集和投资分配，一切以本地投资报酬率为导向，竞相吸引外来资金投资建设“高税率产业”（如烟、酒等）、短平快项目（加工制造业）和可直接扩大地方财政收入的中小企业。 四、地方政府招商引资行为效应分析 （一）正效应分析 地方政府招商引资行为对本地区资本形成、经济增长、工业化与城市化进程都有重要作用。 1、加速效应。地方政府引进外来投资，通过生产关联、投入产出网络，拉动需求，增加各个环节的产出，发挥“乘数效应”⑨，培育形成新的经济增长极，加速了区域经济的发展，主要表现在经济总量的增加，资源利用率和配置效率的提高，具体指标有税收增加、地区生产总量增长、进出口总额增长、产品服务种类增多和社会消费增长等，缩短了当地与发达地区的经济技术差距。如泾阳县2001年以来，生产总值年均增长率均在13%以上，财政收入年均增长16%以上，规模工业产值年均增长率在40%以上，全社会固定资产投资年均增长在25%以上，主要得益于县政府招商引资。地方政府招商引资成为欠发达地区赶超的重要举措。 2、提升效应。地方政府招商引资有明显的提升效应。表现在当地企业的技术工艺水平得到改进，产品和服务趋于市场化；产业结构、经济结构得到优化，经济效益得到提高；劳动者素质和管理水平得到提高；地区综合竞争力明显提升⑩。 3、示范效应。地方政府作为招商引资活动主体——引资方之一，对企业、事业单位、社会中介组织和自然人等其他引资者开展招商引资活动具有示范带动效应。区域外投资企业经营运作方式，生产、营销、服务、开发和研究等一系列行为，给区域内企业与社会展示了新的样式，带来了新的用人机制、用工机制、竞争机制、营销体制等。 4、冲击效应。地方政府通过招商引资引入一种外来的、具有创新性的经济单位，打破了当地原来的经济主体格局，使当地经济社会中不适应市场经济体制的诸多方面受到了冲击，使原有体制、机制经过与外来投资企业的“碰撞式”作用得到改进，生产经营环境更加开放并向国际化靠拢。例如世界五百强企业的入驻，对当地人才实行高薪聘用，导致当地对人才的重视；同时，普通劳动者也自觉加强了自身文化素质、科技素质的修养。 （二）负效应分析 地方政府招商引资在获得正效应的同时，还有负效应。为了吸引投资不择手段的政府行为有一定市场，破坏着公平竞争的空间环境，不利于区域经济的协调发展。 1、地区间过度竞争。引资方之间，特别是地区之间的竞争，主要是竞相出台优惠政策、营造优良环境，从而获得更多的直接投资。其有利之处在于增强竞争意识、市场意识、人才意识、效率意识；促进投资环境质量的提高、投资区位的提升、引资效率的提高。不利之处是竞相压价，增加招商引资成本，重复引进同一水平的同种技术，“鹬蚌相争，渔翁得利”，地方利益受损。目前，我国地方政府的招商引资活动极不平衡。有些地区开展招商引资活动的时间比较长，有较健全的招商网络，吸引了较多的投资；有些地区招商引资处于起步阶段，吸引的投资很少，甚至还没有吸引到投资。后进地区只有实施比先锋地区更加优惠的政策，尽量降低投资地的收益率，才有可能引进投资。地区之间出现了引资、上项目的攀比。基于此， 在中央制定了对外开放政策和优惠条件后，各地陆续制定了比中央更加优惠的政策和条件来吸引投资，“你无我有、你有我优、你优我特、你特我新”，形成了招商引资优惠政策大战。各地竞相提供税收减免优惠；竞相提供廉价土地；低估国有资产价值；放松对外来投资企业的监管；放松对外来投资企业产品出口比例的要求，以市场换资金。有些地方政府在招商引资过程中推出了地价、厂房租售价格、税收等方面一系列地方性优惠政策；有些地方政府提出了免去土地出让金，免收所有税费，免交基础设施费用的“三免”优惠政策；有些地方政府甚至自定两免六减半，五免五减半，七免七减半，十免十减半等优惠政策。这些政策有助于地方政府吸引到投资，但这样高成本招商却会造成地区资产和资源的流失。 2、低水平重复引进。地方政府直接参与招商引资，容易造成盲目引进、重复引进，引起投资的分散和生产的分散，形成地区产业结构的“小而全”和“大而全”，不利于产业集聚，获得规模经济效益。各地不论资源禀赋有多大区别，产业结构基本相同，比较经济优势无法发挥，资源的利用效益与效率降低，势必影响整体经济的发展。 3、蚕食效应。一是外来企业较之本地企业有更多的优势。由于外来投资企业是一个利益主体，追求经济利益是其出发点，目标是扩大市场份额，加之地方政府的鼎力支持，其在技术、资本、营销等方面强大的竞争力和灵活多样的手段，致使许多当地企业处于竞争的劣势地位，导致地区品牌和创新能力的退化。在人力资源、特别是高智商人才资源的争夺上，外来企业的优势更加突出。二是通过政府招商引资引进的发达国家（地区）产业梯度转移项目，往往伴随着资源的过度消耗甚至浪费，一些项目还可能造成环境污染等。三是个别地方政府不惜以牺牲农民利益为代价开展招商引资活动，形成大量失地农民，容易引起社会的不稳定。四是招商引资企业也有许多不良的示范作用，如垄断竞争、规避税收等行为方式。 五、政策建议 （一）进一步明确政府的自身定位 在当今经济快速发展、地区经济合作日益加深的时代，没有一个地区可以说不需要外来资金以及随外来资金而来的先进技术。招商引资已成为地方政府加快发展的共识，是地方政府的一项重要工作。地方政府应一如既往地抓好招商引资工作，要坚持正确的指导思想。要本着有利于本地区劳动就业，有利于本地区经济发展和社会进步的目的，充分发挥本地区比较优势，引进与本地区产业联系密切的企业，引进本地区经济发展必需的产业。要瞄准可以改善本地区产业结构、有利于促进企业技术进步的高新技术；瞄准有市场前景、有竞争力的产品和产业，慎重选择过时的技术和衰退的产品；要避开不符合环保要求的、不符合产业政策规定的、不利于发挥当地优势的产业门类。 地方政府要权衡在招商引资工作中所能或应当扮演的角色，明确自身的定位，着力抓好四项工作：一要注重外来资金投资收益率。这是决定外来投资者的投资热情和意愿的根本性因素，也是衡量一个地区招商引资工作是否处于良性发展的关键性因素。如果一个地区的投资收益率能够持续地维持在一个较高的水平上，这个地区的招商引资工作就一定处于非常主动的地位，想不搞好也难。二要注重引资项目对地方财政的贡献率。这是地方政府开展招商引资工作最主要的动因之一。特别是当前大多数地方政府都面临着沉重的财政压力的情况下，各方面都对通过招商引资解决这一困难抱有很大的希望。三要注重引资项目对地方经济的综合带动作用。主要考察投资项目对本地相关产业的拉动，直接吸纳的劳动力，对本地公共事业的推动，对本地信息化水平、管理水平、相关从业人员的培养、生产技术水平等各方面的综合影响。四要注重引资项目对地方经济社会的负面影响。主要考察投资项目对自然环境的破坏，对社会环境的压力，对经济环境的冲击等。五要注重引资工作的投入产出比。投入包括：政府在招商引资方面的直接投入，政府给与外来企业各种优惠所带来的隐性损失，由项目运行带来的管理成本和社会成本的增加，未来产业结构调整的经济和社会成本。产出包括：由引进资金带来的经济增长，由项目落实推动的社会发展，由项目运行拉动的经济和社会环境的改善，由资金投入导致的经济和社会结构的良性调整。这两者之间必须保持产出大于投入，才是健康的、良性的招商引资，才能给地方经济和社会的发展带来切实的好处。 （二）营造良好的投资环境 硬环境是投资环境优化和管理的基础，软环境是投资环境优化和管理的关键。没有“基础”，就没有招商引资的物质条件；而抓不住“关键”，再好的硬环境也形成不了吸引投资的投资环境竞争力。 硬环境建设方面，地方政府要把园区建设作为招商引资工作的重之重，切实改变过分依赖政府单一投资的体制，充分发挥各方面的积极性，灵活运用多种形式，包括争取国家开发银行、外国政府和财团的长期低息贷款，引资合建以及采取BOT、TOT等模式，加快园区基础设施建设。就工业园区发展的趋势来看，应当达到五个转变：⑴从单一功能区向复合功能区转变。这种发展趋势，将使工业园区向城市经济功能区拓展，使其人文居住环境得到较大的改善，同时，将有可能与城市化、小城镇建设紧密结合，会出现更多的经济模式。⑵从同质竞争向专业化、差异化竞争转变。工业园区产业定位和功能定位专业化有利于招商引资中寻找招商对象，有利于园区为企业提供针对性服务，专业化有利于形成产业链，并使得该产业在当地成为特色主导产业，产生总体规模效应。所以专业化是工业园区形成核心竞争力的必要条件。⑶从带头发展向带动发展转变。传统的工业园区发挥着改革开放窗口和制度创新试验区的重要作用，而发展趋势将要成为区域经济发展、增加就业、新城区建设的骨干力量。不能仅仅局限于要超前城市经济发展，而要转变为带动城市经济一起发展，在新型城市化和新型工业化过程中发挥重要作用。⑷从注重优惠政策向注重商务成本转变。工业园区招商引资中拼优惠政策模式虽然还是必要条件，但已经很难发挥其决定性优势。有实力的投资者越来越多注重基础设施、产业环境、配套服务等综合环境优势，因为这些可以持久降低企业的商务成本。⑸从注重规模向注重效益和质量转变。坚持走科学发展观的发展道路，树立以人为本，全面、协调、可持续发展的理念，促进经济社会和人的全面发展；强调统筹城乡、区域、经济社会、人与自然和谐发展等。 软环境建设方面，地方政府要采取各种形式、各种宣传手段，加强招商引资宣传，提高区域知名度，增强吸引力。办事效率是投资者最看重、反应最强烈、最持久的问题。要把提高办事效率放在地方投资环境建设的首位加以认真对待，改善管理体制，精简办事机构，简化办事手续，创新办公模式，企业只同一个部门打交道。规范行政事业性收费，从道德教育、制度建设、反腐倡廉等多方面，促进办事效率的提高。优化金融服务环境。千方百计搞好投资服务。投资者生产、生活所涉及的一切方面都应该得到便捷的服务。良好的社会秩序同样是软环境建设的极为重要的方面。要切实维护投资者权益。充分运用行政和法律手段,切实保障外来投资者的经营环境和合法权益,严厉打击侵害投资者利益的非法行为，努力营造让投资者放心建设、安心经营、舒心生活的环境。 （三）制定规范优惠的政策 在经济转轨时期，招商引资政策定位，从长远考虑，应由实行优惠政策向“国民待遇”政策转变。市场经济本质上要求各个经济主体在一个公平合理的大环境中展开竞争。对外来投资企业实行“国民待遇”，实施市场一体化原则，有利于地区经济的健康发展。外商投资企业和内资企业所得税税率实行“两税合一”（即执行同一税率的征收标准）政策的出台将会对今后各级地方政府制定招商引资税收优惠政策起到积极的引导和规范作用。当然从近期考虑，从促进区域经济协调发展和外来客商投资产业结构合理化考虑，在中西部地区，在农业、在基础设施建设等领域中实施其它一些优惠政策仍然十分必要。要制定鼓励引进高新技术的政策、鼓励引进本地必需产业的政策。 （四）全力抓好各项基础服务工作 一要加强人才引进 。一个地区人的整体素质是决定这一地区经济和社会发展水平的根本性因素，离开了适应经济发展要求的各类人才，一个地区的经济发展也就无从谈起。作为地方政府应当制定并实施系统的和切实可行的人才引进战略，一方面全面引进和培养高级管理人才、专业技术人才直至高素质的劳动力队伍等各类人才，另一方面采取各种灵活有效的措施全面发挥人才的作用。二要加强信息引进。信息化是未来社会的发展方向，在现代社会，信息化水平的高低在很大程度上决定了一个国家或地区的实际经济水平和综合竞争力，因此 ，要把信息引进作为各级政府今后招商引资的重点，下大力气切实加以解决。三要加强项目策划包装。根据市场前景、本地资源优势、利润水平和政策导向等因素选择对外来投资者有吸引力的项目,精心包装，用项目吸引投资企业。四要扩大对外宣传推介。通过洽谈会、电子政务、新闻媒体等大力宣传,提高传媒效应,引起社会效应,产生良好反应。 在计划经济向市场经济转轨时期，地方政府行为对资源的空间配置和要素流动的影响呈逐步减弱趋势，市场主体对资源的空间配置和要素流动的影响呈逐步强化趋势。但地方政府行为依然是影响资源的空间配置和要素流动的首要因素。通过研究分析，笔者认为：地方政府是招商引资活动的主体之一，地方政府出于地区利益等因素的考虑，设立招商专门机构，配备专门人员，全方位宣传推介本地区优越的区位、交通、基础设施和优惠的政策，全力打造投资方与地方政府互利双赢的投资环境，引进符合本地区实际的产业、企业，是过渡经济时期推进地区经济和社会发展的重要举措。 注释 1. 蒋好华：《区域创新之路——江宁模式解读》，新华出版社，2005年版，第3页。 2. 周伟林：《中国地方政府经济行为分析》，复旦大学出版社，1997年版，第185页。 3. 李小三等：《招商学》，江西人民出版社，2003年版，第1页。 4. 同上。 5. 付晓东：《投资环境优化与管理》，中国人民大学出版社，2005年版，第49页。 6. 吴强：《政府行为与区域经济协调发展》，经济科学出版社，2006年版，第127页。 7. 同上，第144页。 8. 胡荣涛等：《产业结构与地区利益分析》，经济管理出版社，2001年版，第135页。 9. 付晓东：《区域融资与投资环境评价》，商务印书馆，2004年版，第156页。 10. 付晓东：《投资环境优化与管理》，中国人民大学出版社，2005年版，第54页。 参考文献 1. 蒋好华：《区域创新之路——江宁模式解读》，新华出版社，2005年版。 2. 周伟林：《中国地方政府经济行为分析》，复旦大学出版社，1997年版。 3. 李小三等：《招商学》，江西人民出版社，2003年版。 4. 付晓东：《投资环境优化与管理》，中国人民大学出版社，2005年版。 5. 吴强：《政府行为与区域经济协调发展》，经济科学出版社，2006年版。 6. 胡荣涛等：《产业结构于地区利益分析》，经济管理出版社，2001年版。 7. 付晓东：《区域融资与投资环境评价》，商务印书馆，2004年版。 8. 新生代市场监测机构：《赢商环境理论与实际探究》，2004年版。 9. 孔祥利：《焦点问题中的政府经济行为》，中国社会科学出版社，2003年版。 10. 梁琦：《产业集聚论》，商务印书馆，2004年版。 11. 任毓龙：《招商引资政策应用于违规操作调整及纠纷解决指导手册》，金版电子出版社，2004年版。 12. 陈秀山：《中国区域经济问题研究》，商务印书馆，2005年版。 13. 石淑华：《行政垄断的经济学分析》，社会科学文献出版社，2006年版。 14. 罗长远：《外国直接投资、国内资本与中国经济增长》，上海人民出版社，2005年版。 15. 张健：《外商直接投资区域选择》，经济科学出版社，2006年版。 致 谢 我多年参与县级政府招商引资活动，对地方政府招商引资相关行为有所了解。在中共中央党校研究生、泾阳县人民政府县长王福选同志的鼓励和引导下，选择了“地方政府招商引资行为分析”作为本人中共陕西省委党校经济管理专业在职研究生的毕业论文题目，开展了为期半年左右的资料收集、研究思考、考察论证、写作、修改等工作，形成了论文初稿。本文借鉴了国内有关外商直接投资理论研究的成果，在此一并表示感谢。 本文的最后完成，首先要感谢指导老师曹克瑜教授。她先后就论文提纲、理论与实际的结合、加强政策建议部分给予指点和教诲。同时要感谢柯淑娥教授、方欣老师和班主任韩慧侠老师。 此外，泾阳县招商局副局长盖卫东同志提供了陕西省及泾阳县招商引资工作的最新资料，并一丝不苟的修改了全文。在此深表谢意。 最后感谢论文评阅老师和论文答辩委员会的各位老师。 申海民 2007年3月10日 PAGE 2