从国际刑警组织和欧洲刑警组织看国际警务合作组织的角色

国际关系学院学报2010年第4期 JournalofUniversityofInternationalRelations，2010No．4 从国际刑警组织和欧洲刑警组织 看国际警务合作组织的角色 武广震 (中国刑事警察学院刑侦系，辽宁沈阳110035) [摘要] 国际刑警组织和欧洲刑警组织作为当今世界上两个最重要的国际警务合作组织，其 主要使命是消除成员国间的合作障碍，协调打击跨国犯罪的多边合作。但是，传统的国家主义警务 模式和各国相关法律、组织结构的不同严重制约了国际警务合作的有效开展。为此，国际警务合作 组织需要继续扮演并强化其凝聚共识、发展能力、促进互信的角色。 [关键词] 国际警务合作；警务模式；国家主义；信息流动机制；成员国参与 [中图分类号]D523．36[文献标识码】A [文章编号]1004—3489(2010)04—0069·04 全球层面的国际刑警组织(INTERPOL)和地区 层面的欧洲刑警组织(EUROPOL)是国际警务合作 领域两个最重要的机制平台，承担着情报汇集、加工 与共享，协调打击跨国犯罪的国际合作等职能。由 于警务领域涉及国家主权的核心部分，成员国的配 合精神和参与能力成为影响国际警务合作组织作用 的重要变量。⋯∽353。3例国际警务合作组织只有同 时扮演几个关键角色，才能最大限度地实现其促进 成员国间有效合作和共享警务信息的使命。 一、国际警务合作的障碍 近一个世纪以来，交通和通讯技术获得了飞跃 发展，跨国人员流动成为愈益普遍的现象，人类的经 济活动更多地呈现出全球性的发展特征。在此背景 下，犯罪也由国内现象演变为国际现象，各种跨国犯 罪成为日益严重的国际社会问题。国际恐怖犯罪、 跨国毒品走私、跨国贩卖人口、跨国洗钱犯罪等给人 类生存环境的安全带来了严重挑战，其现实和潜在 危害愈益显露出来。面对愈发严重的跨国犯罪问 题，单靠一个国家的力量无法进行有效的预防和打 击，加强各国警察部门的国际合作成为国际社会遏 制跨国犯罪的共同需要。 但是，加强国际合作的需要并不必然转化为合 作的现实，国际警务合作仍然处于一个较低的水平。 从国际警务合作的实际情况看，主要有两个因素阻 碍了各国警察部门的信息共享和联合侦查：其一是 传统的国家主义警务模式，其二是国内的相关组织 结构不利于情报信息在国内各部门间以及国际问流 动。在传统的国家主义警务模式下，国家视警务活 动为自己的重要主权领域，不允许其他力量的介入 和干涉。就国际警务合作而言，一国警察部门之所 以不愿与他国分享警务信息，主要是出于对他国同 行的不信任感。f23信任的缺乏体现在，如果与他国 分享本国的警务信息，那么该信息可能会受到不当 处理(比如对方没有采取足够的保密，或者对 69 万方数据 信息的处理方式使得相关证据无法被法庭采纳)， 甚至被跨国犯罪组织获取。国家间警察部门的合作 要求相关国家具有信息流动机制，借助该机制，一国 警察部门收集的情报信息可以通过既有渠道传递给 国家警务信息中心，再经由该中心与他国警察部门 或国际警务合作组织共享信息。然而，事实上许多 国家并没有在本国内部建立起通畅的信息流动渠 道。此外，国际警务合作的有效开展还有赖于保密 原则导向的国家主义思维模式转变为倾向于与他国 分享信息的更为开放的思维模式。 国际警务合作组织得以组建的主要动因就是为 了消除这些障碍。1913年发生在奥地利维也纳的王 室珠宝盗窃案使人们更加深刻地认识到了打击跨国 犯罪必须依赖国际合作。【3](¨’盗窃案发生数周后，奥 地利警察部门发现被盗珠宝位于欧洲另一国首都。 当奥地利政府要求归还珠宝并引渡罪犯时，却没有相 关程序规定可供遵循。为此，摩纳哥国王阿尔贝特一 世提议创建一个国际性警察合作组织，并得到欧洲各 国的积极响应，第一次国际刑事警察大会在1914年 召开，国际刑警组织的发展历程由此开端。建立国际 刑警组织的目的是在全球层面协调和加强成员国警 察部门的合作。欧洲刑警组织从1998年起正式运 转，其成立动因主要是应对因《申根协定》和其他欧 盟条约造成的边界管理真空状况。【41 二、国际警务合作组织的职能 国际刑警组织和欧洲刑警组织发挥着成员国间 信息交换处理中心的功能。它们都有自己的工作人 员、秘处和国家联络官，其主要任务是收集和分析 由成员国警察部门主动提供的犯罪信息。这些犯罪 信息经上述两个国际警务合作组织分析处理后，成为 “成品情报”(finishedintelligence)。由于国际警务合 作组织汇总了多个成员国的相关犯罪活动信息，因此 其分析后形成的“成品情报”能够为成员国警察部门 提供相关犯罪的更为全面的评估视角。[5]‘P彩一鲫’国 际警务合作组织的犯罪情报分析涉及犯罪行为发生 地、犯罪人从事犯罪活动所需资源的获取途径及其为 70 逃避打击而选择的隐匿地点等情况，最后形成的“成 品情报”包含犯罪手法、犯罪趋势和威胁评估等。 情报的传递通过组织内部的信息交换系统，该系统不 仅能将犯罪活动、侦查及其他警务信息传递给成员 国，而且也为成员国间直接联系、交流信息提供了渠 道。需要明确的是，国际警务合作组织框架下的信息 共享遵循严格的自愿原则，是否提供信息及提供何等 质量的信息取决于成员国自身，从而导致国际警务合 作组织获取的信息往往是不充分的。[6】(只螂一509) 欧洲刑警组织是依据20世纪90年代初《马斯 特里赫特条约》而成立的，是欧盟司法与内务合作 领域取得的重要进展之一。其主要职能是：(1)促 进欧洲刑警组织联络官之间的信息交换。欧洲刑警 组织联络官(EuropolLiaisonOfficers)是由各成员国 任命的各国执法机构的代表，分别代表着警察、海 关、移民局等一系列执法机构。(2)为各成员国的 行动提供分析和指导。(3)根据成员国提供的、欧 洲刑警组织拥有的信息或者其他渠道获得的资料撰 写政策报告(例如威胁评估报告)和犯罪情况分析 报告。(4)在成员国的监督下，为欧盟范围内的警 务活动提供专业和技术支持。欧洲刑警组织不但为 欧盟范围内警察机构的信息交流提供了一个平台， 而且还积极地为提高成员国的犯罪分析和促进侦查 技术的共同进步而努力。 国际刑警组织的使命更为广泛，其打击对象包 括所有威胁到成员国的犯罪活动。该组织的章程对 其目的做了如下表述：“在各国现行的法律范围内 并本着《世界人权宣言》的精神，保证和促进各国刑 事警察当局之间尽可能广泛的相互支持”；“建立和 发展可能有助于预防和打击普通刑事犯罪的各种机 制”。这一规定为国际刑警组织在其职权范围内开 展工作提供了依据。该组织的职能是：收集、评估和 分析成员国提供的关于国际犯罪活动及其组织的信 息。该组织的信息处理工作依据三个指导原则：一 是尊重国家主权原则，即成员国警察部f-j自愿开展 合作，在任何打击跨国犯罪的活动中，每个国家都只 能在其管辖的范围内开展刑事侦查工作；二是实施 普通刑事犯罪法律原则，所针对的刑事案件是以被 万方数据 各国刑法普遍认可的普通刑事犯罪为主要内容的， 合作仅限于各国从事打击普通刑事犯罪的警察部门 之间以及它们与国际刑警组织总部之间；三是普遍 性原则，国家间合作不应受到地理或语言因素的阻 碍。这些原则为国际刑警组织的角色及其职能提供 了基础，同时也对其行动做出了限制。 三、国际警务合作组织的角色 事实上，国际警务合作组织的创建是为了加强合 作环境建设，以减少警务合作中存在的不确定性。凭 借国际警务合作组织提供的合作机制，警务信息能够 在不同成员围的警察机构间流动，这有利于制定正确 的犯罪防控战略，并实质性地提高警察机构的侦查破 案能力。但是，这一信息流动系统以成员国保留主权 且国际警务合作组织不具有行动和执行权力为特征， 因而存在同有的缺陷，具体表现为：完全由成员国负责 和实施执法人员的、法律的改革以及促进国 家主义思维模式向国际思维模式的转变。现实情况 是，在成员国的政策日程中，往往并不包含本国执法部 ， 、 门参与国际合作机制的内容，相关的培训、国内制度改 革等工作也往往没有充分展开，这些因素导致国际警 务合作仍然处于—个较低的水平。 就欧洲刑警组织而言，只有约三分之一的成员 国在情报共享等方面采取积极的合作态度，这一情 况造成该组织缺乏足够的警务信息进行犯罪分析， 其最终产生的“成品情报”的准确性受到严重影响。 国际警务合作组织的成员国间在合作参与程度方面 存在差别，有些成员国主动共享自己拥有的犯罪信 息，有些成员国则态度消极，结果往往是提供信息的 成员国却不能从它的外国同行那得到自己想要的信 息。e6]‘R495—509’再者，某些成员国由于自身缺陷成为 了跨国犯罪组织的“安全天堂”(safehavens)，从而 大大削弱了其他成员国间警务合作的实际效能。最 后，在国际警务合作中还存在着各国打击跨国犯罪 的政策相互冲突的状况，这些都需要国际警务合作 组织努力加以克服和解决。【71 为提高成员国打击跨围犯罪的能力，国际警务合 作组织主要扮演三个角色。第一，提高成员国打击跨 国犯罪的国际合作意愿；第二，帮助成员国加强能力建 设，使其具备参与国际合作机制所需的条件；第三，加 强成员国警察部门问的沟通，培育互信和良好关系。 国际刑警组织和欧洲刑警组织均采取了一系列 加强成员国合作意愿的行动，使成员国认识到其所面 临的跨围犯罪威胁，并对加强国际合作打击跨国犯罪 的必要性有更加深刻的认识。这两个组织还努力使 成员国相信，要进行有效的合作，就必须改变那些与 参与国际合作要求不相适应的国内政策，在国内建立 起能够与国际对接的机制。国际刑警组织和欧洲刑 警组织通过发布跨国犯罪发展趋势、跨国犯罪组织威 胁评估以及促进成员国警察部门交流等工作，一直努 力向成员国表明，在打击跨国犯罪方面，它们具有不 可替代的重要性，能够给成员国带来额外的收益，因 此成员国应该采取合作的态度。[81国际警务合作组织 提高成员国合作意愿的努力实际上是对成员国执法 人员进行社会化的过程，而这一过程体现在双方互 动、接触的各个方面。欧洲刑警组织和国际刑警组织 经常举行各种国际研讨会和讲座，为成员国执法官员 提供面对面交流和建立良好个人关系的机会，同时成 员国的执法官员还能通过参加此类会议为本国警务 政策的制定找到合理依据。各种形式的研讨会，对协 调各国警方对某类国际犯罪的认识、及时沟通情报信 息、交流经验起到了积极的作用，合作的意愿在此过 程中也得以培育和加强。 国际警务合作组织努力帮助成员国建立和发展 信息流动机制，指导成员国警察部门采用合理的情 报收集方式、方法，以使情报信息能够顺利地在成员 国间流动，并确保获取的情报信息可以被本国和其 他成员国的司法部门所采纳。简言之，国际警务合 作组织扮演的一个重要角色是，帮助成员国警察部 门建立和加强参与国际警务合作的能力，即情报共 享和接受能力。国际刑警组织通过制定和实施相关 行动计划，加强成员国的参与能力，并提高成员国主 动与他国分享情报的可能性。针对某些成员国出于 各种原因未能与他国分享本国掌握的情报信息，造 成“成品情报”不详实、不准确、可用价值低的问题， 71 万方数据 国际刑警组织实施了“区域现代化计划”和“合作协 议范本计划”。这两个计划能够为那些有意愿参与 合作却不具有相关能力和资源的成员国提供指导、 培训和资源。“区域现代化计划”为成员国建立国 。袈中心局(作为成员国权力机关与国际刑警组织联 {沟通的联络部门)提供帮助，“合作协议范本计 划”为两个希望加强工作关系的国家签订双边合作 协议提供指导。欧洲刑警组织还举行专门的业务培 洲，以提高成员围打击跨国犯罪的能力。比如，该组 织的毒品犯罪专家处(DrugsExpertDepartment)就 ，日何辨认、收集毒品犯罪证据和拆除毒品生产设施 -行实地示范，并派遣工作组到各个成员国的警察 ：?；J专门开展此类培训。欧元伪币处(EuroCoun- ,feitDepartment)组织专题研讨会，对警务和边境 雪理人员进行教育和培训，内容涉及伪造欧元犯罪 I动的犯罪手法、趋势及防控对策等。欧洲刑警组 炙的上述努力有助于成员国警察部门了解新的犯罪 肜式，并制定更加有效的打击策略。 国际警务合作组织为成员国警察部门间的沟 通、合作提供了平台。在国际警务合作组织的相关 制度框架内，成员国警察部门间及其与国际警务合 [参考文献] [1]J．Benyon．ThePoliticsofPoliceCooperationintheEuro- pennUnion[J]．InternationalJournaloftheSociologyof Law，1996(4)． [2]MitsilegasValsamis．PoliceCooperation：What毗theMain ObstaclestoPoliceCooperationintheEU?[EB／OL]．ht· tp：／／www．1ibertysecufity．org／artielel379．html．2007一c13— 08／2010—02—15． [3]卢国学．国际刑警组织[M]．北京：社会科学文献出 版社。2003． [4]EU—LevelCooperationCrucialforNationalPoliceForce [EB／OL]．http：／／ec．europa．eu／jusfice—home／fsj／pc— lice／fsj_police_introen．htm．2010—02一18 5]JamesI．Walsh．Intelligence—SharingintheEuropean Union：InstitutionsalenotEnough[J]．JournalofCom一 72 作组织间的交流和接触成为一种常态，良好的工作 关系和彼此的信任感在此过程中逐渐培育和生长。 针对情报共享可能导致的泄密问题，国际警务合作 组织在制度方面作出了专门安排。如国际刑警组织 专门编制了一套密码系统，用于该组织的电讯工作。 该密码系统的使用范围仅限于本组织的内部，不能 外传。凡是涉及保密的情报信息，都要经过加密处 理，然后才能传送，保证情报信息在传送过程中不被 拦截或破译o[3](p-266—267’欧洲刑警组织也有类似的 情报信息传递系统。国际刑警组织和欧洲刑警组织 情报传递系统的安全性和可靠性在很大程度上降低 了成员国对分享本围情报可能导致泄密问题的担 心，增强了成员国警察部门间的信任感，并为成员国 积极参与国际警务合作提供了条件。 国际警务合作组织扮演的三个角色是相互联系、 互为促进的。在新世纪，人类所面对的跨国犯罪威胁 和挑战将超过历史上的任何时期，加强国际合作打击 跨国犯罪的重要性也将进一步凸显。为此，国际警务 合作组织只有继续扮演并强化其凝聚共识、发展能力、 促进互信的角色，才能真正实现组织的职能目标，引领 国际警务合作进入—个新的发展阶段。 mortMarketStudies，2006(3)． [6]JomMonar．CooperationintheJusticeandHomeAffairs Domain：Characteristics，ConstraintsandProgress[J]． EuropeanIntegration，2006(5)． [7]ElspethGuild，FlorianGeyer．JusticeandHomeAffairs IssuesatEuropeanUnionLevel[EB／OL]．Justiceand HomeAffairsCEPSSpecialReports．http：／／ W'WW．ceps．be／hook／justice—and—home—affairs— issues—european—union—level．2006—11—27． [8]AntonioSaccone．CombatingInternationalCrimeinan ETllargingEuropeanUnion：WhatistheRoleofEuropol? [EB／OL]．http：／／www．cicerofoundation．org／leetures／ lecture-Antonio_Saccone．pdf，2010—02—20． (责任编辑齐琳) 万方数据 从国际刑警组织和欧洲刑警组织看国际警务合作组织的角色 作者： 武广震， WU Guangzhen 作者单位： 中国刑事警察学院,刑侦系,辽宁,沈阳,110035 刊名： 国际关系学院学报 英文刊名： JOURNAL OF UNIVERSITY OF INTERNATIONAL RELATIONS 年，卷(期)： 2010(4) 参考文献(8条) 1.Antonio Saccone Combating International Crime in an Enlarging European Union:What is the Role of Europol 2010 2.Elspeth Guild;Florian Geyer Justice and Home Affairs Issues at European Union Level 2006 3.Jorn Monar Cooperation in the Justice and Home Affairs Domain:Characteristics,Constraints and Progress 2006(05) 4.James I.Walsh Intelligence-Sharing in the European Union:Institutions are not Enough 2006(03) 5.EU-Level Cooperation Crucial for National Police Force 2010 6.卢国学 国际刑警组织 2003 7.Mitsilegas Valsamis Police Cooperation:What are the Main Obstacles to Police Cooperation in the EU 2010 8.J.Benyon The Politics of Police Cooperation in the European Union 1996(04) 本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_gjgxxyxb201004012.aspx