为了正常的体验网站,请在浏览器设置里面开启Javascript功能!
首页 > 钟摆型”的国家:计划生育二十年

钟摆型”的国家:计划生育二十年

2012-07-21 16页 doc 47KB 27阅读

用户头像

is_517803

暂无简介

举报
钟摆型”的国家:计划生育二十年钟摆型”的国家:计划生育二十年 郭亮 ——记述一位村支部书记的政治生命史 竹村的郑书记是我在江西调研时接识的好友,每次去竹村调研,总是会与他彻夜长谈。令我没有想到的是,2007年11月我第三次去竹村调研时,他竟然又一次被解职了。在竹村,郑书记是位不折不扣的老干部,算上这次,他也已经“三起三落”了。在村庄中,郑书记的政治命运颇有点传奇的味道,只是他的跌宕起伏总与计划生育工作的开展有关,此次郑的下台就是在年初市计生委的抽查中竹村的计划生育没有达标所导致,这似乎成了一种宿命。凭心而论,郑书记在平时的工作中勤勤恳恳,镇里对他的其他...
钟摆型”的国家:计划生育二十年
钟摆型”的国家:生育二十年 郭亮 ——记述一位村支部记的政治生命史 竹村的郑书记是我在江西调研时接识的好友,每次去竹村调研,总是会与他彻夜长谈。令我没有想到的是,2007年11月我第三次去竹村调研时,他竟然又一次被解职了。在竹村,郑书记是位不折不扣的老干部,算上这次,他也已经“三起三落”了。在村庄中,郑书记的政治命运颇有点传奇的味道,只是他的跌宕起伏总与计划生育工作的开展有关,此次郑的下台就是在年初市计生委的抽查中竹村的计划生育没有达标所导致,这似乎成了一种宿命。凭心而论,郑书记在平时的工作中勤勤恳恳,镇里对他的其他工作也比较满意,这次郑的解职也是面临着“一票否决”压力的乡镇主要干部的“情不得已”。被解职以来,郑书记一直闲在家中为外出打工的儿子照料孩子,一天晚上,我再次拜访了他,他激动地向我讲述了竹村计划生育二十多年的执行状况以及他的村干部经历。 1.“荒唐”的计划生育与政治转型 郑是1986年开始担任村会计,1988年被任命为竹村支部书记,后来由于与驻村干部在计划生育处理上的不合而在1992年主动辞职。由于接替郑的新一届竹村党支部书记开展工作的软弱无力,一年之后,乡镇党委书记只好专门去做郑的思想工作,用自己的诚心打动了他,郑书记才开始了第二次担任村支部书记的生涯。然而,让他意想不到的是,这时的计划生育政策变得如此的严厉以至于为自己没有坚持当初的决定而心生悔意。这个时候,镇政府专门成立了计划生育专业队,规模达到几十人,定期和突然性的检查往往让村民以及村干部措手不及,这一时期的干群关系也达到了严重对峙的极点。而且,乡镇干部开展计划生育的手段和措施“五花八门”,“拣家产”、“拆房子”、“诛连”以及所谓的计划生育“大会战”等等的存在似乎表明这是一个只追求结果而不顾忌后果的“荒唐年代”。 作为最方便且最经常使用的手段,乡镇干部在对待那些不愿意交纳罚款和没有定期孕检的家庭的就是“拣家产”,电视机、粮食和猪牛等家畜等等都是被“拣”的对象。亲身经历那个时期的村民,至今仍然心有余悸。大部分情况下,那些被“拣”了家产的村民会专门到镇上缴纳罚款,从而赎回自己的家产,即使一次无法付清,也要分次去偿还。对于那些穷困的村民而言,由于无力赎回自己的家当,镇政府最后只能将“拣”来的东西以折价处理的方式来解决。为了躲避计生人员的处罚,一些村民偷偷地将门锁上而躲到外地或亲戚家里,然而“撬门开锁”以至“拆房子”手段的出现却使得他们往往要遭受更大的经济损失。竹村村民印象深刻的是牛犬山发生的一场闹剧。陈某一家因为躲避罚款而躲在外面,由于没有村干部领路,前来处理罚款的乡镇干部走错了人家,当门窗都撬开之后才发现不对,最后不得不赔偿这户人家的损失,并招来全村人的嘲笑。 事实上,“拆房子”极易引发严重后果,对于注重建房的竹村人而言,房子不仅具有物质的价值,而且是人生意义的载体,因而,一方面,乡镇干部在拆房子的时候则必须谨慎小心,拆到什么程度,拆什么人的房子,拆什么样的房子都必须是要有所讲究的;而另一方面,如果运用了“拆房子”的手段,那么表明事情已经进入到非暴力不能解决的地步。与拆房子具有相同效果的是乡镇干部所谓的“家属共同负责制”,也就是是村民口中的“诛连”。在民间故事和有关帝王将相的影视剧、中,村民已经熟悉了“诛连九族”一词的严重性,当乡镇干部把这一传统的手段应用在自己身上时,一种被激发的文化意识与现实安全感的丧失互相交织起来,进而放大了心理的恐惧感,让相当一部分村民就处在了一种焦虑的状态。 拆房子,拣家产,“诛连”等等的手段运用往往会集中发生在计划生育“大会战”的现场,声势浩大的计划生育“大会战”正为乡镇干部运用这些手段营造了一种气氛。一旦某个村的计划生育完成较差,乡镇就会集中大部分的干部力量在该村开展一次“大会战”,以突然袭击、集中力量作战的方式来更好的达到计划生育效果。一般情况下,竹村一年内总能遭遇一到两次的“大会战”,而“大会战”总是会引起干群对峙的严重后果。郑井古第二次任期的终结就发生在1994年计划生育“大会战”的现场。 一天的早上,郑书记突然接到镇上的通知,要求他立马赶到竹村管辖的一个自然村,参加并配合乡镇即将开展的“计划生育大会战”。消息的突然到达让他感到手足无措,此时,即使有心通知村民躲避也没有了时间。当时坐镇指挥的是镇党委书记,他在竹村村部负责人员的调配和协调,而在现场的干部则多达几十人。该村的谢某是这次突击检查的对象之一,面对气势汹汹的乡镇干部,他答应立即去借钱缴纳罚款。由于谢某迟迟没有回来,急于制造声势的乡镇干部一轰而上拆掉了谢的房子,当谢某拿回借到的仅仅500元钱时,面对的却是自己已经倒塌的房子。谢某痛恨在场的干部,骂他们是来“搞钱的,不是搞工作,说话一点不算数”,双方发生了口角冲突。面对这一混乱的场面,郑书记指责在场干部的蛮横,他激动地说: “你们要来搞计划生育必须要通知村干部,做一个简单的通知,这才是一个正常的程序。把镇干部直接分下去,搞个突然袭击,这样的工作方法根本不对头。我是老村干部,计划生育要做好群众工作,‘钉子户’可以这样拿下来,不是‘钉子户’的必须做思想工作。谢家里穷,他不是钉子户,人又老实,你们这样搞,我将来怎么开展工作,老表还以为是我们村干部搞的鬼,我一点面子也没有”。 在和乡镇三位主要领导干部,即两位副镇长和一位副书记争吵之后,郑书记主动要求他们在1小时内将他开除,主管组织工作的副书记就以破坏计划生育“大会战”的罪名撤消了他的所有职务。当郑书记骑自行车往回走的时候,不巧正好碰到前去现场督导会战的镇委书记。镇委书记还不知详情,要求郑立马召集所有村干部开会,郑对此不屑一顾,抛下一句“你已经说晚了”话,扬长而去。这次的经历让郑书记感到了气愤和失望,他之后多次扬言“从今以后再也不会当村干部了”。由于在乎村庄的舆论和评价,郑书记企图以与乡镇干部划清界线的方式来重新建立自己在村庄的道德地位。而且,对于村干部而言,辞职并不是一件成本太大的事情。由于村干部处在整个政府的序列之外,其一方面不存在升迁的政治空间和相应的工资保障,另一方面村干部的职位也不能为其带来过多经济利益上的好处。因而,在来自乡镇政府和村庄的共同挤压下,不堪忍受的村干部处在一个两难的尴尬处境,他就有可能随时脱离这个位置。 然而,如果说辞职构成了村干部摆脱压力的一种选择的话,那么乡镇干部则不具有这种选择的自由。面临体制压力的乡镇干部必须以各种可能的方法来完成任务,对于他们而言,这既是个人政治发展的需要,更是保住自己工作饭碗的需要。但不幸的是,高难度的计划生育工作却处在一种村干部不予配合的治理环境下,为了完成任务,乡镇干部只能诉诸各种极端的,并不具备道义基础和合法性的手段。事实上,对于那些“吃财政饭”的“村民”来说,乡镇政府运用体制的手段轻而易举地就能够达到计划生育的政策目的。在一定意义上,乡镇干部蛮横的工作方式暴露出的正是当下的一种官民关系特征,即对于几乎不与体制发生关系的分散小农,基层组织已经缺少了一种制度化的治理手段。 陈跃生,村小学教师,他的儿子一直在外打工。由于一直没有生到男孩,夫妻两个一直躲在外面,以此逃脱计划生育的孕环检查以及相应的罚款。在无法抓到其儿子本人的情况下,乡镇通过停发陈跃生工资以及停课待职的方法给他们施加压力。迫于父亲的饭碗,儿子终于回来让其妻子做了绝育手术。后来,为生到儿子,陈子和不能生育的妻离婚,并且再娶了一位老婆。 全能主义政治的终结使得分散的小农与基层组织之间丧失了连接的纽带,村集体控制村民的经济基础也已经随着人民公社制度的崩塌而瓦解,而在以农业为主的村庄,村委会又缺少相应的集体经济,从而无法利用利益分配的方法来实现对村民的约束。因而,即使在村干部“听话”的条件下,计划生育都要因为基层治理体制和方式的转型而面临着巨大的困难,何况宗族型村庄的强大舆论压力又使得村干部无法专心为“政府做事”,村干部经常会以通风报信、暗自和村民联合的方式对抗政府,以建立自己在村庄中的威信。在这种村庄中,村干部首先是一个村民,他很难站到政府的立场上去对付村民。在任的村干部往往“阳奉阴违”,当着政府官员的面一套,背后又是一套,常常隐瞒村庄内部的超生行为,甚至保护村民进行超生。在这种村庄环境下,作为国家强力推行的计划生育政策与村民的传统文化观念发生了严重的抵触并使得政策的贯彻和执行遭遇到巨大的困难,这在客观上也就催生了基层干部蛮横、粗暴等近乎强盗式的工作方式。 2.利益驱动下的“计划生育” 作为竹村的老村干部,郑书记有着与乡镇干部打交道的经验,他从来不缺少设身处地地站在乡镇干部立场上考虑问的思维方式,问题的真正要害在于,他清楚地意识到计划生育政策执行得如此严厉不单单是体制压力的使然,而且在于地方政府以及基层干部自身利益的巨大膨胀。在压力型的体制下,地方干部常常面临着计划生育“一票否决”的压力,这构成了计划生育政策得以在农村社会执行的原动力,然而,计划生育政策执行所带来的罚款等经济空间的存在却在某种程度上改变了计划生育政策的执行轨迹,一项旨在控制人口的政策逐渐褪变为基层政府官员“盈利”的工具。在竹村所在的乡镇,原来计划生育的罚款(包括现在)是仅次于农业税费以及工商业税的一大财源,而为了提高计生干部的工作积极性,乡镇政府按照其完成罚款总额的一定比例作为返还。对于具体执行计划生育的乡镇干部而言,他发现的超生现象越多,所收缴的罚款也就越多,他得到的利益也就越大。事实上,在这一时期,基层政府的行为表现出与企业经营行为的高度相似性,以完成任务作为奖励和考核的依据极大地激励了“政府员工”的工作积极性。长期接受共产主义意识形态教育并将之视为一种评判干部的郑书记,亲眼目睹了乡镇干部“要钱不要人”的各种行径之后,心中自然有了不与之同流合污的“凛然”。 在郑书记的记忆中,竹村计划生育的罚款在1997年之前一直都没有正规、统一的票据,基层干部都是以一种类似在收缴税费时“打白条”的方式来给村民提供罚款的依据,这事实上为乡镇干部“中饱私囊”提供了技术上的可能性。正是这种技术监督的严重缺位,计生罚款数额表现出了高度的随意性,官民双方在现场经常要以一种市场中讨价还价的博弈技术来完成罚款的收取。作为乡镇干部,他需要掌握察言观色的本领,因为要根据罚款对象的家境状况决定具体的罚款数额。否则,漫无边际的要价既增加了罚款收取的难度,又让村民望而却步,其反而更加容易以一种死缠赖打的方式与乡镇干部纠缠,甚至以严重的冲突事件来抗争。计划生育政策执行的非正规性色彩导致了政府合法性的严重流失,尤其是当村民的“讨价还价”起到效果之后,他们虽然减轻了自己的负担,但却更加怀疑乡镇干部的罚款的合理性。而且,在某种程度上,乡镇计生干部在执行计划生育时表现出来的态度不仅仅是一种市井无赖的“痞气”,还会带有气势汹汹的“匪气”。 计划生育政策在整个90年代成为竹村谈虎色变的一项政策,村民对于在村中闲逛的陌生人总是怀疑他是乡镇计划生育干部而保持着高度的警惕,以至于当我作为一个外来者进入村庄时经常遭到村民的置疑。乡镇干部一种难以扼制的“工作热情”让当时的每一个村民印象深刻,甚至一些父母以“计划生育的人来了”来吓唬哭闹不听话的孩子。在执行国家政策的名义下,乡镇干部对经济利益的追求造就了这样一种“卖力”的工作态度以及坚决执行计划生育政策的决心。对于他们而言,只要将超生控制在一定的范围之内而不引起政治上的压力,那么就可以在这个空间之内尽可能多地获得自身的经济利益。也就是说,压力体制和政府的行为逻辑为计划生育政策的执行提供了一个总体的边界,而在这个边界之内,政府完全可以象企业一样追求利润。 于是,在恒定的政治压力下,乡镇干部的工作表现出了高度理性的精神,从而使得以控制人口为目标的计划生育政策出现严重的盈利倾向。比如,仔细分析乡镇干部计划生育执行的特点后会发现,所谓“计划生育”的“严”更多地是严在征收罚款时的“不择手段”,轰轰烈烈计划生育“大会战”也只是清收罚款的一次集中行动。对于乡镇干部而言,如果想真正地控制人口和生育,那么工作的重心应该放在孕龄妇女定期的孕环检上,而非简单地事后惩罚。按照规定,孕检妇女每一季度都要在指定医院进行是否怀孕以及避孕环是否存在等项目的检查,由于怀孕到分娩至少需要半年左右的时间,这样一种检查时间的安排足以保证妇女不可能计划外生育。对于那些在外地打工的夫妇,当地的政府也在打工较为密集的地点,如东莞、深圳、广州等建立专门的检查站,她们只需将孕检的证明定期寄回来即可。环孕检的严格执行是从源头上扼制计划外生育的重要手段,但是所谓保证金的存在却使得环孕检出现了纰漏。按照规定,对于那些没有按期进行检查或寄回检查证明的孕龄对象,需要交纳一定的保证金以保证下次孕检。这其中一部人是由于其他事情或者遗忘等意外造成的,而相当一部分人却是因为已经怀孕或者私自去掉避孕环而准备生育,因而,也就故意不去检查。作为熟悉农村情况的乡镇干部,其是不太可能不熟知这些情况的,采用保证金的形式事实上是对计划生育外生育的一种默许。 与超生罚款征收上“拆房子”、“拣家产”、“诛连”等各种手段并存的场面相比,乡镇干部在环孕检上却表现得相对平静,在竹村,除非象陈某的妻子那样不幸正巧遇到乡镇主管计划生育的副书记,对于未参加环孕检对象的处理一般以罚款为主。在竹村计划生育的执行上同样出现过“给钱不要,坚决拿掉”的状况,然而,这与其说是乡镇干部一种常态式的工作,毋宁说是在体制压力突然增大,生育率逼近控制指标时而采取的一种紧急手段。在90年代,计划生育工作是以一地区的出生率来考核的,即根据一个乡镇的总人口按计划生育的要求计算出出生人口,而如果实际的出生人口总数超过这个限度则属于计划外生育,从而使乡镇主要领导面临被免职的可能。在临近这种情况时,政治的逻辑才能压倒经济理性的逻辑,一直忙于追求利益的乡镇干部就开始计算“政治账”,从而就不断上演强拉妇女做绝育手术的激烈场面。 一旦政治压力减轻,出生率能够控制在一定范围,那么乡镇干部的工作就开始遵循官僚机构自身的行动逻辑。对于他们而言,一方面对于政治的动向有着高度的敏感,另一方面又有着追逐官僚机构利益的天然冲动,因而,“走钢丝”的平衡技巧就显得尤为重要。然而,无论是偏向天平的哪一方,乡镇干部的行为都同样地表现为对计划生育政策的严厉执行上。作为普通的村民,他们无法区分乡镇干部执行计划生育的真实动机,或者说由于动机成分的复杂,其本身就不可能得到黑白分明般的清晰呈现。事实上,乡镇干部在借助控制人口的名义来实现自身的盈利目标更加接近基层政府的行为的常态,而国家高层,如果其对基层政治运作特征熟悉的话,那么控制人口目标的实现也必须对地方官僚机构适当的盈利型行为采取默许的态度,否则,基层组织就缺少真正执行政策的积极性。也正是出于控制人口的强烈愿望,国家对基层干部的计划生育工作不得不放任,于是,就有了20世纪90年代以来农村社会愈演愈烈的计划生育引发的干群冲突。对于乡镇干部近乎亢奋的工作状态,高层国家或许既喜亦忧。喜的是伴随着计划生育手段的严格,控制人口的目标能够得实现,忧的是这种目标的实现却是以基层政府盈利型经纪特征的不断膨胀为代价的,当面临着此起彼伏的计划生育冲突事件导致国家合法性巨大流失,以及普遍的人权批评时,高层国家终于达到了容忍的极限,一系列旨在限制乡镇行为的政策和法规也就频繁地出台。 3.控制基层政府与生育反弹 郑书记清楚地记得在90年代末期的时候,他看到了许多禁止基层干部在税费征收和计划生育工作中使用粗暴工作方法的文件,从中央到省,再到市、县,类似的通知和规定开始不断地出台。其中,对乡镇干部开展计划生育工作影响最大的是2000年《中华人民共和国计划生育法》的出台,而在一定程度上构成了计划生育工作的分水岭。显然,国家第一次以法律的形式为计划生育以及相应计生工作提供了依据,其在以法律的形式规范村民的生育行为时,更主要的目的在于彻底约束基层干部的盈利型行为。自从《计生法》颁布以后,竹村的计划生育工作出现了平静,原来几乎所有的粗暴手段都被标记上了“违法”的符号。与此同时,国家高层愈发强调社会稳定压倒一切的意义,对上访的控制逐渐提上了政府的议程,其中作为最容易引发干群冲突的事件和上访的计划生育工作开始受到特别的关注。乡镇干部已经不敢在工作中盲目地动用原来的一系列手段和措施,转而在小心谨慎中寻求政治的稳定。 改革开放以来,人口的流动和迁徙开始出现,大量打工人员的外出在改变传统的生产方式的同时也为逃避计划生育的检查和罚款提供了时空上的可能性。面对新的法律以及上级政府频频下达的指示精神,计划生育工作的开展受到了极大的约束,任何“拣家产”、“拆房子”、“诛连”的行为都有着极高的政治风险。然而,从效果上看,这些粗暴的工作方式却是最容易达到罚款以及震慑目的的,乡镇干部以往也正是凭借这些手段来完成计划生育的指标任务。一旦离开了这些荒唐的方式,在全能主义政治色彩隐退的政治环境下,乡镇干部也丧失了制裁这些违规村民的有效手段。虽然按照法律规定,计划生育的罚款,即所谓的社会扶养费都要由地方法院来执行,但是面对如此众多的计划生育对象,法院依靠自身的力量不可能完全地应对。第一,基层法院计划生育执行庭的人手严重不足,它也不可能象乡镇政府那样将计划生育工作作为法院所有人员的中心工作;第二,法庭人员的执行时间也极为有限,不可能对计划生育对象进行长期的跟踪、监管。也就是说,在政府掌握足够的资源的政治格局下,其他组织解决棘手问题的能力早已被这种格局所决定,因而,将计划生育的罚款以及执行交给法院去解决与其说能够更有效的降低征收过程的难度和控制人口,不如说由于法院人员工作的相对规范化和具有更高的法律震慑力而避免了有可能出现的冲突和矛盾。 在一定意义上,《计划生育法》出台的最根本目的不在于解决计划外村民的罚款等问题以有效地达到控制人口的目的,而是要对计划生育的过程进行监管以约束基层干部追逐自身利益以及种种“不择手段”的行为。然而,当计划生育工作方式越来越正规时,计划生育工作的效果也出现了下滑。在河南、湖北等地的调研中我们发现,90年代以来,尤其是随着打工潮的愈演愈烈,农民的生育观念已经发生了很大的变化,传统的多子多福的观念已经让位于一种更加理性的生育态度,从而极大地降低了计划生育工作开展的难度。与之相比,在竹村,延续香火的观念虽然从整体上呈现出衰落趋势,强大的文化惯性却依然在影响村民的生育行动。许多村民认为生儿子是人生的第一任务,为了生到儿子他们不惜付出任何代价。如果说在其他许多地区,计划生育工作方式的转型与农民生育观念的变化是一个同步发生的过程的话,那么竹村这一地区呈现的却是二者的非协调性,即一方面随着整个计划生育严厉手段的丧失,越来越多的村民因此不再有“被抓”以及“拣家产”的忧虑;另一方面,村民的生育观念并没有发生明显的改变。因而,在这种背景下,计划生育工作的转型客观上释放了村民的生育愿望,竹村开始出现一次生育的小高潮。 4.基层的“生存策略” 打工经济的进一步发展让相当一部分村民提高了家庭的收入,如果一户村民准备计划外生育,他需要做的唯一件事情就是积累收入,计划生育开始出现“花钱买生育”的现象。于是,计划外生育的村民在生下孩子后越来越“自觉”地缴纳罚款。面对村民生育的再次反弹,乡镇计生干部是熟悉的,但他们的计划生育工作热情已经一落千丈,对于近乎控制不住的生育高潮索性“睁一只眼,闭一只眼”,因为依靠单纯的说服、教育等方式对于那些渴望生育的村民很少能起到效果。更麻烦的在于,在外出打工的背景下,计划生育的对象与乡镇政府干部空间的错位使得二者之间不再能发生面对面的直接关系。一般情况下,乡镇干部计划生育工作时面对的往往是计划生育对象的父母,通过做他们的思想工作来间接地施加影响,以劝说其儿子、儿媳尽快进行孕环检的检查。这个时候,有心躲避检查的儿子、媳妇与父母之间就会唱起“双簧”,他们把保证金寄给父母,父母则以各种理由为生育争取时间,一直到孩子生下来。面对他们年老的父母,乡镇干部即使有“株连”、“拆房子”的权力,他们也要遭受强大的道德谴责,而且,这些措施已经成为政治上的“高压线”。 事实上,在竹村,省、市、县每年对计划生育的检查从来没有中断过。问题并不在于基层政府不再面临体制压力,而在于这种体制压力一直是稳定的。而且,基层政府长期处于官僚体制的末端地位让它磨炼出了一套应对上层官僚机器的有效应对手段,即所谓的“上有政策,下有对策”。在农村调研中,经常会听到乡村干部类似自嘲似的俗语,最为典型的是“村骗乡,乡骗县,一直骗到国务院”。由于自上而下的压力体制决定了自下而上的政绩需求,基层政府工作的根本目的是要引起上级政府的关注和满意,在这样一种行为导向下,对工作成绩的总结以及以文字和数字形式来体现的书面成果就要比工作的事实更为重要。在竹村所在地区,当计划生育的工作出现严重下滑之后,为了应付上级定期的检查,基层的干部就要在计划生育报表的制作上做尽文章。在竹村,村干部并不忌讳地告诉我,作为记载全村出生情况、孕环检情况的计划生育报表实际上有两套,一套是村计生干部根据实际情况制定的真实报表。竹村没有专门的计生干部,因为没有人愿意做这个遭人唾骂的职位,计生专干只能由村干部中的一位来兼任。按照规定,他每月都要去乡镇计生办填写各种表格,这个表格的真实度相对可信‘另一份则是乡镇为应付检查而进行“二次制作”的报表。在面临上级检查的压力,且计划外生育泛滥的情况下,乡镇干部为了顺利过关,只能诉诸于这种表格制作的技术手段,计划生育工作在这一时期越来越成为一种数字的游戏。 在计划生育工作的开展上,说服、教育的工作方式仅仅成为一种形式而毫无效果,而乡镇干部又有了一种制作表格的自保手段,他们开始扮演“撞钟者”和“守夜人”的角色[1]。这一时期,乡镇干部虽然仍然面临着行政的压力,但这种“自上而下”的压力却因为缺少了“自下而上”的基层干部自身利益驱动的契合,计生政策执行的力度和效果都受到了影响。计划生育的法治化使得无论是罚款的收据,还是罚款的数额,都开始规范化,其中存在的灰色收入地带大为减少,计划生育一线的乡镇干部越来越无法捞到额外的好处。因而,乡镇干部逐渐地安于现状,在政治压力没有突然增大的情况,就缺少了再次坚决执行政策的决心和动力。摆在他们面前的选择非常的明确——严格执行计划生育既有政治上的风险,又无法得到个人的好处,与其将时间和主要精力放在这项政策的执行上,不如“广开财源,多做政绩”上。 熟悉乡镇工作的人都知道,乡镇工作的开展并不是依托内部科层制的严格分工,而是具有运动性和临时性的特点,一旦某项工作成为乡镇工作的阶段重点,那么乡镇则要成立专门的工作组,其人员都要从其他部门调任。竹村所在镇的工作重心的变化从某内部工作组设置的变化上就明显地看出来,原来计划生育工作组“一组独大”的局面被改写为“新农村建设组”,“城镇建设组”和“计划生育组”三组鼎力的新格局,其中新农村建设组后来居上,新农村建设逐渐成为全镇工作的重中之重。 5.新的“运动“的开始 竹村所在的乡镇的新农村建设在国家新农村建设战略提出之前已经启动,而其与中央战略的不谋而合更加激发了乡镇进行新农村建设的积极性。对于乡镇政府来说,新农村建设是相比于计划生育和税费收取更能出“政绩”的工程,从2005年开始,竹村所在乡镇的工作重心就放在了新农村建设上。在竹村,原来经常来进行计划生育检查的乡镇干部已经改换了身份,计划生育成为了乡镇实际工作中的“被遗忘的角落”。郑书记的第三次重新任职正与新农村建设的进行有关。 2004年,郑书记所在的自然村遭遇了山洪,暴雨和山上湍急的流水导致村庄中相当部分房屋倒塌。郑有着共产党员的政治觉悟,当洪水来临时,第一个向乡镇政府作了电话汇报,以使得政府的救灾行动及时地进行。洪水对于村庄来说既是一场灾难,也是一次机会。当地政府正好利用灾后重建的时机,率先将该自然村纳入全镇新农村建设的试点村庄。郑在新农村建设中发挥了重要作用,再次被乡镇干部看中,并在2005年换届选举中重新担任了村支部书记。郑书记在第二次被解职时虽然放出了“以后再也不担任村干部”的话,但是在他看来,现在的形势和以前相比已经发生了明显的变化,让他担心的计划生育工作已经不再压在村干部和村民的头上,而源源不断地国家资金投入正极大地改善干群以及乡村之间的关系,因而,他对于这次的任职自然也就少了顾虑,并充满了期待。在这一任期内,郑书记事实上也做出了相当的工作成绩,并获得了多项的个人荣誉,2006年,他当选为市人大代表,也是全县唯一一位农民出身的市人大代表。吊诡的是,本以为不再为计划生育作为难的郑书记却在两年轰轰烈烈的新农村建设工作后再次因为计划生育工作开展的不力而被开除。 由于计划外生育的问题日益严重,竹村这一地区的计划生育工作引起了市计生办的高度重视,2007年3月份,其以抽查的方式进行检查,而竹村连同隔壁的一个村“不幸”被抽中。竹村严重的计划外生育情况让计生办的干部非常不满,他们向乡镇政府做出了撤消郑井古一切职务的建议。面对行政体制的压力下,郑的村支部书记职位连同在法律规定上只有全体选民才有资格罢免的村主任一职被乡镇政府一并被撤销,并以“红头文件”的方式在全镇通报批评。郑书记向我表达了对政府违规操作的不满,这让我在为其起起落落的政治生涯表示同情的同时,更粉碎了我对这一地区似乎大有作为的村民自治的民主想象。 事实上,不仅仅是郑一人,竹村所在的乡镇政府的主要领导干部也被关进了“笼子”。如果不能迅速地把计划生育不合格的帽子摘掉,那么乡镇的主要领导就要面临从此不再具有政治升迁的命运。于是,沉寂数年的计划生育工作突然间又呈现出“热闹”的场面,退居“二线”的计划生育工作重新回到了“一线”的位置。对上,乡镇主要领导开始以一种我所未知方式进行“打点”;对下,整个乡镇的中心工作又出现了一个变化,处在新农村建设一线的乡镇干部再次分配到计划生育的任务。由于市计生办在一段时间后要对该镇计生工作的整改情况进行复查,而这次复查乡镇政府对于能否“出笼”至关重要。为此,乡镇政府专门制定了应对三种情况的三种处理策略。 第一种,计划外生育但已经按照规定登记的对象。这种情况由于政府计生办已经掌握情况,计生办人员在检查到这类人员时,乡镇政府则以其已经登记并罚款为由而不用担心。然而,由于毕竟是计划外生育,出于最大可能地减少麻烦的目的,乡镇政府要求村干部通知这些人在检查期间不要把孩子带到户外,而尽可能地躲在自己家或亲戚家中。 第二种,计划外生育且乡镇政府和计生办都没有掌握情况的。这类人是政府最担心的人群,一旦他们被检查的人员撞上,不仅他们自己要处罚,而且乡镇政府都会遭到计划生办的处理。这事实上表明,乡镇政府的对计划外生育情况的统计并没有将这部分人计算在内,从而使其整个计划生育统计可信度彻底丧失,检查人员则会以此否定乡镇计划生育的全盘工作。在这种情况下,对于这些人,乡镇政府发现后首先不是罚款以及相应地处理,而是尽一切手段与他们协商,帮助他们躲过这一次检查,留到以后再由自己进行处理。乡镇领导简单明了地告诉计划生育干部和村干部处理这种情况时采取的策略,即“发现一个藏一个,坚决不留后患”。 第三种,超过一个季度而没有进行孕环检的孕龄妇女。对于这类人群,乡镇政府掌握的只是她们的环孕检情况,而事实上,这些人当中许多已经偷偷地怀孕。问题在于,政府的计划生育报表上却没有将她们的超生统计在内。出于防止意外的心态,乡镇干部要求村干部通知村庄中的那些孕龄妇女必须尽快地进行环孕检,而那些已经怀孕的妇女,不管是计划内,还是计划外,都尽量地躲在家中或者外地的亲戚家。乡镇干部要求村干部和计生干部,在检查期间,决不让“大肚婆”在村庄公共场合出现。 面对体制内突然增大的压力,乡镇政府的各种手段的“工具理性色彩”再次暴露出来,以至为了应对检查,乡镇干部与一直以来的工作对象进行“合谋”。然而,这种“合谋”由于并非出自计划外生育对象的自愿,因而,乡镇干部不得不再次用上那些郑经引起全社会不满的一些强制手段。近十年来农村社会法治的建设极大地增强了农民以法抗争的意识,乡镇干部不再可能以“拆房子”、“诛连”等方式来达到目的,但“拣家产”的作为一种相对和缓且行之有效的手段则再次被派上用场。在竹村短短的半个月的整治中,乡镇干部从那些不愿交纳罚款以及躲避孕环检的村民家中抱走了10台电视机。并且,乡镇干部给这些村民及其家人下了期限,规定如果在几月几号之前未能执行政府有关计划生育的规定,被拣的家产就要被充公。与此同时,“给钱不要,坚决拿掉”的计划生育工作原则也重新出现。村庄一度的宁静终于被打破,不仅仅是村民,而且乡村干部都在一种紧张的氛围中期盼着检查早日结束和过关。对于乡镇干部来说,政治上的过关是当前最重要的任务,一切工作都要服从于这个目标,郑经作为基层政府的一些生存技巧的策略在这个场合下都要让路,政治考虑又重新成为了基层政府行动的原则。因而,乡镇干部必然再次奔赴计划生育的“战场”,以高度运动战的方式应对这场“政治的危机”。 6.“钟摆型”的国家 计划生育政策的执行在竹村经历了起起伏伏的变迁,从90年代的“紧”到《计生法》出台后的“松”,再到时下的又“紧”,这与其说计划生育的政策执行的变化,毋宁说是一场场中央与基层之间的力量博弈。由于处在政府体系的末端,基层政府直接面对着数以亿计的分散小农,国家的一切政策和方针都必须通过基层政府的工作来作用于社会。进一步而言,一项政策的实现不仅取决于政策本身的合理性,而且还必须依赖于对基层组织的有效驾驭。控制基层政府以实现国家政权建设是近代以来整个国家现代化的一个目标,然而,国家政权建设的完成并不意味着中央对地方一种单向的控制关系的建立,二者关系的平衡与处理仍然是是治国者需要认真把玩和推敲的一项实践中的艺术。计划生育的目的是要控制过快增长的人口,如果把这看作是国家的真正意图的话,那么这一意图的实现事实上很大程度上取决于国家对其与基层政府关系的处理。通过科层制内部的任务分配和考核,国家在体制上能够作用于基层政府,然而,基层政府的消极应对和一系列生存策略往往消解了国家本身的目标,国家意志的实现就不得不突破静态的官僚体制而进行周期性的政治“运动战”,典型的就是各种形式的突击检查。但问题是,一旦运动结束,基层政府的压力也随之减轻,一切也就恢复了常态。或者说,单纯的运动只是“治标”而不能“治本”,其只是在解决阶段性的问题,运动战虽然在发动之初夺人眼球,但也会因为问题的暂时隐退而自我终结。而且,“运动战”的频繁发动必然增大官僚机构的运转成本,这也是官僚机器所无力承受的。竹村的这场计划生育检查正是一场典型的运动战,基层政府的必须以高度亢奋的状态来应对这场战斗,每一个乡镇干部都有着这种期待,即只要尽力,战斗很快就会结束。上级政府以这场运动的发动与其是要解决这一地区严重的超生问题,毋宁说是在给基层政府提个醒,希望以一种教导的姿态来换取基层政府在计划生育上长久配合。在竹村,很多人都清楚这场计划生育运动的结果,乡镇政府对检查的全力以赴正预示着事情将很快得到平息。 总之,自上而下的体制压力并无法触及到基层政府行动逻辑的内核,而只是在其外围打转。因而,伴随着运动战的开展,国家虽然能够改变基层组织的行为,但这种压力的非正常状态却决定了这种改变的短暂性。基层政府长期坚决执行国家政策的一个隐秘的因素在于,国家必须给基层政府让渡出一定的利益空间,让其在完成国家意图的同时,也能实现地方自身利益的追逐。在整个90年代,基层干部高度的计划生育工作热情的背后正是这一利益结构的支撑。因而,那一时期是计划生育政策执行的最严格的时期,也同样是地方干部对农村社会的资源高度榨取,并导致干群关系紧张的时期。由于国家力图实现对人口的控制,但是它却不愿意以牺牲掉更为根本的国家在乡村社会的合法性为代价,当二者出现严重的失衡时,国家就要对乡镇干部施加限制,从而也就有了计划生育工作在2000年以后的全面转型。对这一时期的乡镇干部来说,计划生育工作不仅无法获得个人利益,而且政治风险加大,理性取向的乡镇干部自然选择了一种“无为”的工作策略。于是,人口的反弹开始出现,计划生育也越来越无法实现政策本身的目标,进而导致新一轮“运动战”的出现。 临走时,郑书记对我说他自己这一辈子稀里糊涂,表示从今以后再也不会当村干部了。看得出来,他对自己的政治经历有点愤懑,觉得自己是那么地渺小和无力。 [1] 吴毅:《记述村庄的政治》,湖北人民出版社,2007年版,第56——63页.� �
/
本文档为【钟摆型”的国家:计划生育二十年】,请使用软件OFFICE或WPS软件打开。作品中的文字与图均可以修改和编辑, 图片更改请在作品中右键图片并更换,文字修改请直接点击文字进行修改,也可以新增和删除文档中的内容。
[版权声明] 本站所有资料为用户分享产生,若发现您的权利被侵害,请联系客服邮件isharekefu@iask.cn,我们尽快处理。 本作品所展示的图片、画像、字体、音乐的版权可能需版权方额外授权,请谨慎使用。 网站提供的党政主题相关内容(国旗、国徽、党徽..)目的在于配合国家政策宣传,仅限个人学习分享使用,禁止用于任何广告和商用目的。

历史搜索

    清空历史搜索