住房保障政策与住房市场

住房保障政策与住房市场 本章进一步讨论各种住房保障政策如何通过这些消费规律影响住房市场，并在此基础上研究住房保障政策的效率问。本章比较分析三种广泛采用的住房保障政策——新房建设补贴政策、公共廉租房政策和租金管制政策的效率及对住宅市场的影响。 第一节 新房建设补贴政策的过滤效应 一、新房建设补贴的过滤效应 对新房建设予以补贴是各国住房保障的一种广泛采用的政策，如我国大陆的经济适用房政策、新加坡的组屋计划、香港的居者有其屋计划。下面考察在新房子开发补贴政策中谁受益。 现假设政府对中等质量住房（中等收入家庭）的建造给予补贴。这种补贴政策会如何影响低质量住房（低收入家庭）？为讨论这个问题，假设某一城市具有以下特征： (1)总家庭数目给定，城市里有120个家庭； (2)城市里有两个细分的住宅市场，中档住房（中等质量的住房）市场和低档住房（低质量的住房）市场； (3)业主可以根据两类住房市场价格的相对高低，将其拥有的住房在两个分市场内变换：将住房提高为中档住房或降级为低档住房； (4)两类房子为不完全替代品：两类家庭根据市场价格变化在两个市场之间搬迁。 如图7-1所示，住房市场的初始均衡状态为：在中档房市场(a)，有40套住房，单价是3 000元/m2；在低档房市场(b)，有80套住房，每套的单价是2000元/m2。 图7-1 中档房补助政策对中档房市场和低档房市场的影响 假如市政府对中档房的建造给予补贴，图7-1的供给曲线从S1右移至S2，每一价位上的供给量增加，在原来的价位3000元上，供给量从40套变为80套。此时供大予求，中档房的价格将有所下降。此时，引发下面两个效应： ①需求效应。中档房价格下跌引起需求量增加，有些家庭搬出低档房，迁入中档房，需求量沿着曲线D1向右移动； ②供给效应。当中档房的价格下跌时，一些业主开始将其拥有的中档房降为盈利水平 相对较高的低档房，供给量沿着曲线S2下滑，中档房的供给量减少。 达到均衡时，补贴政策导致中档房总量增加、价格下跌。如图7-1 (a)所示，数量从40套增至60套，价格从3 000元降至2 400元。 中档房市场的变化引起低档房市场如下两个变化： ①替代效应。消费者从低档房迁人中档房，低档房需求减少，需求曲线左移，从D3至D4如图7-l(b)所示。由于两类住房是可替代品，中档房价格的降低会减少低档房的市场需求。 ②过滤效应。中档房降级变为低档房，低档房的供给曲线发生右移，在图7-l(b)中，从 S3到S4。 当变化后的需求曲线D4和变化后的供给曲线S4相交时，达到新的平衡。中档房补贴计划将低档房的价格从2000元降至1 300元，数量从80套降至60套。 所以，补贴计划同时还导致了40套房子被淘汰废弃。由于城市人口规模控制在120个 家庭，每一套新房启用导致一套老房子淘汰。达到新的市场均衡时，中档房住户从40增至 60，增加了20户，原先的40套中档房剩余20套过滤到低档房市场；低档房住户从80降至 60，减少了20户。最后在低档房市场上剩余40套房子，也即40套低档房被淘汰废弃。 上述过滤模型，在1988年由John C．Weicher和Thomas G. Thibodeau首次系统地用 计量经济的手段进行了实证研究，证明过滤效应确实是客观存在的，并且数量上相当明显。 国内学者宋博通借鉴Olhs过滤模型，建立了一种考虑住房过滤的住房市场模拟模型，用于进行住房建设等级、属性预测和住房政策分析。 当对中等质量住宅建设进行补贴或鼓励时，中等收入家庭腾空原住房搬入新房子，低收人 家庭可以住进质量稍好一些的住房，最终市场上质量差的房子总量减少。John C．Weicher和Thomas G．Thibodeau的研究结果是：对应于每l套在20世纪60年代建造的房子，到70年代，有1套低质量的房子被人居住；而在20世纪70年代中期，对应于每3套1970年以后建造的房子，有1套低质量的房子是被人居住的。也即总体上低质量住房比例减少。 二、新房补贴政策过滤效应的启示 1．补贴的乘数效应 从上述讨论可以看到，住房补贴政策的受益者不局限于居住在受补贴住房里的家庭。 对中档房的补贴政策，原先住在低档房的家庭也得到受益，原因有二：一是补贴使中档房的价格降低，原低档房住户得以迁入中档房；二是部分中档房向下过滤到低档房市场，降低了低档房的价格。 对于这种由于住房的过滤效应而带给非补贴对象的、无需政府额外支出的获益，本书称 之为补贴的乘数效应。 类似地，假设市场上有高档住房、中档住房和低档住房3个分市场。对中档房的补贴使 其供给增加、价格下降，这就会减缓高档房向中档房的过滤。高档房供给上升会使其价格降 低，因此，高档房住户也会从对中档房的补贴政策中受益。 2．负担的转移 同样，也可以对抑制中档房供给政策进行分析。如果产业发展政策或城市规划抑制中 档房供给，价格会随之上升，将住房维护在中档市场的收益也随之提高。于是，业主对住房 进行维修养护，减慢向下过滤速度，减少低档房供给。同时，消费者不愿意花高价在中档房 市场上找房，转而找低档房。最终，限制开发中档房会使低档房的供给减少、需求增加，低档房价格上升。因此，限制中档房的开发政策或限制发展型的规划，其中的一些成本或代价会转嫁到低收人家庭身上。 三、我国经济适用房引发的过滤效应分析 在我国，经济适用房的供应对象是中低收人家庭，本着适度、功能齐全、经济适用、 便利节约的原则，一方面，土地由政府无偿划拨、面积严格控制在60m2～80 IIl2左右，降低开发成本；另一方面，积极推广应用先进、成熟、适用的新技术、新工艺、新材料、新设备，提高建设水平，从而达到经济适用房“价低质不低”的目的。 综合考察住房本身和配套条件，本书将经济适用房划归为中档或中低档市场，见7— 1。从功能上看，经济适用房优于城市中仍大量存在的非独用的老式里弄房，不属于低档市 场；同时，成片开发的经济适用房，由于地理位置的相对偏僻，交通、医院、学校等设施相对落 后，其质量又劣于市场化运作的中档或中高档住房。经济适用房政策实际上是政府通过土 地、税收等优惠政策，对中低档市场的一种建设补贴。这种补贴是间接的，不是直接针对需 求方，而是通过供给方的一种补贴。 表7-l 我国城市住房市场的细分 市场类别 细 分 高档市场 甲级地段的花园住宅、甲级地段的高层、小高层、多层商品房 中高档市场 市中心区域的商品住房、部分标准较高的公寓住宅、售后公房 中档市场 一般地段的商品房、新式里弄和经济适用房 中低档市场 偏远地段的公房和售后公房和经济适用房 低档市场 非成套、非独用的老式里弄、廉租房 基于上述新房建设补贴的过滤效应模型，本书认为经济适用房开发建设的结果是，一方 面由于低档市场的家庭迁入经济适用房，导致低档住房的供给增加、需求减少，降低低档房 的价格，使低档市场的家庭受益，即补贴外溢到非补贴群体——居住在低档市场的家庭。另 一方面，由于经济适用房所属中低档市场的供给增加，减缓高档房向中档房市场的过滤以及 中档房向中低档市场的过滤，高档房、中档房的供给增加，价格降低，其中居住家庭也因居住成本降低而相应受益。 从开发商角度看，高档、中高档市场的价格降低，其开发的积极性就会受到抑制甚至 打击。 从过滤模型来分析，经济适用房政策的总体结果是，降低中低档住房的成本和价格，增 加中低档住房的市场份额，抑制中高档住房、高档住房的价格和开发建设。政策的直接受益 者搬入经济适用房的家庭，而居住在低档房、中高档房和高档房的家庭也由于价格的相应降 低而间接获益。 以上结论是以人口规模稳定为前提的。 第二节 廉租房的经济效率和福利分布 一、廉租房的效率 廉租房有实物补贴方式和货币补贴方式。由政府投资建造、以低廉的租金出租给符合 条件家庭的廉租房，通常称之为公共廉租房，如香港的“租屋”。公共廉租房的租金称为廉租租金。与经济适用房相同，公共廉租房也是一种供给方韵、实物方式的住房保障方式，由政府投资和开发。不同之处是只供租赁，且公共廉租房的设计标准低于经济适用房，属于市场上的低等级住房，往往位于住房供给链的最低端。廉租房的另一种实物保障方式是政府收购旧房，出租给符合条件的家庭。 货币补贴方式的廉租房，是政府给符合条件的家庭发放住房券或现金补贴，由家庭自行到市场上租赁合适的住房。如我国上海等地目前推行的“货币配租”方式。 本节的讨论从集中开发建设的公共廉租房开始，分析比较实物补贴和货币补贴的效率。 1．补贴额 家庭享受的补贴额是市场租金与廉租租金之间的差额，也正是政府的经济支出。注意，政府的补贴额不等于建设成本、土地开发成本和管理经营成本等总成本减去廉租租金。从机会成本角度看，政府补贴等于土地用于公共廉租房开发而不用于商品房开发获取市场租金的机会成本。假如廉租租金是市场租金的1/3，则政府补贴了2/3，也即政府补贴额是廉租租金的两倍。 2．补贴的净收益、效率 下面分析公共廉租屋的实质和经济效率，这里的效率概念对应于第六章中的“运作效率”的概念。 假设一个家庭只消费两种商品，住房H和非住房N。图7-2表示居住在公共廉租房中家庭的一组无差异曲线。在没有公共廉租房的情况下，收入为y的家庭的消费组合是Hm和Nm，如果每1单位的住房消费价格为Ph,每1单位的非住房消费价格为P，该家庭的消费组合受如下预算约束： 在公共廉租房政策下，家庭居住在由政府提供的廉租房，住房消费量为Hs,支付的租金 为廉租租金Rs,家庭收入的剩余部分用于非住房消费，消费量为Ns； 其中，RsNm这里，公共廉住房并没有使得预算线移动或旋转，相反仅仅是给受助家庭增加了一个可能的消费选择(Hs，Ns)。 家庭入住公共廉租房所增加的效用，等同于数额为B的现金补助。如图7—2所示，水平截距为与乏旦的预算线，与过(H。，N，)的无差异曲线相切。也就是说，家庭消费Hs个单位的公共廉租房，其福利等同于数额为B的现金补助。因此B就是公共廉租房计划下住户所得到的净收益。 现假如政府不开发建造公共廉租房，而是将土地拍卖给私人开发商建造商品房，拍卖所 得以现金方式发放给相应的家庭，那么，政府的实际发放额就是拍卖所得，此时现金发放额就是补贴额。 在图7-2中，横轴截距为(Y+C)/Ph的预算线通过公共廉租房的消费组合点(Hs, NS),C就是政府发放的补贴额。假如家庭享受政府发放的不限用途的现金补贴C，而不是实物配给 廉租房，则其住房和非住房商品的消费额分别为Hc和Nc 图7-2 公共廉租房政策的效果：显著增加住房消费量(Hm