我国国有金融资产监管主体法律制度的研究（可编辑）

我国国有金融资产监管主体法律制度的研究（可编辑） 我国国有金融资产监管主体法律制度的研究 ’ ’ ? ’ :.原创性声明 本人郑重声明:所呈交的字位,是本人在导帅的指导,独立进行研 究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外,本论文不包含任何其他个 人 或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和 集 体,均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 、 本人挖烫渤沲文纸质版电洲及芝一放罗擒侈 日期:力肛年月加日 学位论文作者:辟耋阿 / 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品,知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定,同意学校保留或向国家有关 部 门或机构送交论文的复印件和电子版,允许论文被查阅和借阅;本人授权郑州 大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索,可以采用影印、 缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时,第一署名单位仍然为郑 州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。 学位论文作者: 日期:刈?年月加日 产、摘要 摘要 年金融危机的影响,促使各国对金融监管问深入研究,并做出相应 的改革,而在金融危机中一枝独秀的我国经济,尤其是国有经济的作用受到世 界各国的关注。然而,正处于经济发展方式转变时期的我国经济同样面临着金 融危机的影响,面临着各种困难和挑战,不得不对自己的发展选定新的改革思 路,如何实现中国特色的金融市场和金融监管体系便成为我们共同关注的问 题 之一。我国的金融发展是与改革开放的进行密切相关的,是伴随着改革开放的 逐步深入而渐次实施的,当前,我们需要更大的勇气和决心继续实施改革开放, 这其中最重要的一环就是国有金融资产的监管法制化问题。国内外的不同研究 结果都显示我国国有金融资产的现状是规模庞大的,但监管主体的实践却呈现 出“九龙治水”的略显凌乱的局面。因此,如何构建和完善我国国有金融资产 监管主体法律制度,实现我国国有金融资产监管的有效性,达到国有金融资产 价值最大化的目标,是本文着重思考的问题。 欲构建和完善我国国有金融资产监管主体法律制度,实现国有金融资产监 管的新局面,首先,要对国有金融资产监管有一个准确的认识,认识到国有金 融资产是国家依法出资金融机构所形成的金融形态的资产及其应享有的权益, 其实质是国有金融资本。认识到国有金融资产监管是国有金融资产监管主体依 据法律所赋予的监管权,对国有金融资产的经营、占有主体及其投资、运营、 使用、处分国有金融资产等行为所进行的监管活动。认识到国有金融资产监 管 主体即在国有金融资产监管过程中依法享有监管权利力,履行监管义务的法 律主体。认识到国有金融资产监管主体法律制度的理论基础包括监管权理论、 委托代理理论、产权理论、公共产品理论和科学效益理论等。其次,要对国外 国有金融资产监管主体法律制度有一个准确的认识,认识到国外国有金融资产 监管主体法律制度的先进经验和不足,以及能够为我们所借鉴和利用的是什么。 再次,在国内国有金融资产监管主体法律制度历史和现状的认识基础上,对我 国国有金融资产监管主体法律制度存在的问题有一个深度全面的分析,以更好 地完善国有金融资产监管主体法律制度。最后,我们在前述分析的基础上提出, 我国国有金融资产监管主体法制体系的建立,应该以人大监督为前提,以独立、??????????? 摘要 专业的行政机构??国有金融资产监管委员会为中心,同时,辅以行政监管、 企业自身监管、审计监督、社会监督和司法监督进行构建,形成国有金融资产 监管主体的多维度、全方位监管。笔者希望本文的相关理论和制度完善设想 能 够为我国国有金融资产管理体系的建设和完善有所裨益,也能对我国国有资 产 的管理体系提供新的思路,为我国的经济发展方式转变提供新的视野。 关键词:国有金融资产监管权金融国资委金融改革监管主体法律制度,, . ’’ , . , , ., ., ? . .“ ’ ,’ ., ?, . ?, , . .?, , .., ,,, . . ? ,?, , , .’ .印 ’ ,.’, ’ .? ?? , ’ ’ , , ., , . : , ,’ 目录 目录 摘要. .............??.................................................. .............................. 引言? . 选题背景.研究目的和意义文献综述.研究方法.论文结构安排 国有金融资产监管主体的一般理论. . 国有金融资产的涵义 ..国有金融资产的内涵..国有金融资产的特征?。 ..国有金融资产的种类?.. . 国有金融资产监管主体的涵义.. 国有金融资产监管主体的内涵.. .. 国有金融资产监管主体的法律特征? .. 国有金融资产监管主体的类别 . 国有金融资产监管主体法律制度的理论基础?. ..产权理论 ..监管权理论??. ..科学效益理论? ..公共产品理论?. 目录 ..委托一代理理论..国外国有金融资产监管主体法律制度分析 . 国外国有金融资产监管主体法律制度模式??. ..财政部门主导的监管主体模式 ..中央银行主导的监管主体模式 ..危机处置主体模式??. .国外国有金融资产监管主体法律制度的启示?. .. 国有金融资产监管目标清晰? ..国有金融资产监管主体明确? ..国有金融资产监管与运营的市场化? ..国有金融资产监管主体的作用突出?。 .. 国有金融资产监管主体体制适应国情。 ..国有金融资产监管主体活动的依法规范我国国有金融资产监管主体法律 制度分析 . 我国国有金融资产监管主体法律制度概况??. .. 年改革开放后一年亚洲金融危机前??.. .. 年亚洲金融危机.年世界金融危机??.. .. 年世界金融危机至今??. .我国国有金融资产监管主体法律制度存在的问题??. .. 国有金融资产监管主体法律制度的理念和规划相对滞后? .. 国有金融资产监管主体法律制度的机制缺陷 .. 国有金融资产监管主体法律制度改革不充分 我国国有金融资产监管主体法律制度的完善??.. . 国有金融资产监管主体法律制度的理念、目标与原则. .. 国有金融资产监管主体法律制度的理念与目标..国有金融资产监管主体法 律制度的原则目录 .我国国有金融资产监管主体法律制度的构成?. ..依法设立国有金融资产监管委员会? ..立法监督主体及其制度 ..行政监管主体及其制度 .. 自律监管主体及其制度 ..审计监管主体及其制度 ..社会监督主体及其制度 ..司法监督主体及其制度. . 国有金融资产监管主体法律制度与相关法律制度的协调??. ..依法完善国有金融资产所有权制度? ..依法完善金融行业监管制度? .. 依法构建和完善公益诉讼制度 结沧. 参考文献? 致谢??. 个人简历、在校期间发表的学术论文与研究成果?. 引言 引言 . 选题背景 金融是现代经济的核心,具有高风险、高负债、高杠杆等显著特点。 年以美国次贷危机为源头的世界金融危机,引起了人们对危机根源和金融监管 的关注。在这场金融危机中,中国国有经济的特有功能与社会责任引发了全世 界的惊叹与关注。另一方面,处于经济发展方式转变期的我国经济如何以更大 的决心和气力推进改革开放,成为当前和今后一段时间所要重点解决的问题。? 其中,作为国家核心资产的国有金融资产,因为存量庞大、涉及面广成为备受 关注的改革议题之一。有资料显示,截止到年月,我国金融业总资产达 万亿元。截止到年,我国各种金融企业约家,实收资本总额约 万亿元,其中,国有资本占了总额的%以上;由中央直接管理的家金融企 业所属金融资产也占到全部金融业国有资本的%以上。 然而,规模庞大的国有金融资产,其监管主体却是模糊的,呈现出“九龙 治水”的混乱局面,这对于国有金融资产在经济建设中作用的充分发挥是不利 的,是不符合市场经济发展要求的。世界银行年的中国:建设现代、和 谐、有创造力的高收入社会》指出,中国需要推进国内金融基础的现代化, 建立一个具有透明度和可问责性的公共金融体系,保障其在更精简、更强有力 的机构监管下运作。报告建议我国政府应该把职能关注点更多地放在制度、规 则和法律上;建议重新界定国有企业的作用,改革深化资本市场,进一步建立 独立的、强有力的监管机构来支持中国的金融部门最终融入全球金融体系。我 国以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义基本经济制度,决定 了国有金融资产在我国金融业中的主导地位,关键是如何运用好国有金融资产, 如何实现国有金融资产配置的最大化效率,如何保证国有金融资产的价值最大 化。十二五规划指出,要以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线, ?国务院总理温家宝年政府工作报告实录全文。://.../// . ?/一 温家宝:总结经验,明确方向不断开创金融工作新局面。://..//. //一. 中国:走向年需要调整战略,://..////// 引言 全面推动金融改革、开放和发展,构建组织多元、服务高效、监管审慎、风险 可控的金融体系,维护国家金融稳定和安全,更好地为加快转变经济发展方式 服务。?年月召开的第四次全国金融工作会议指出,我们要把防范风险作 为金融工作的生命线,加强金融监管和调控能力建设,着力完善金融宏观调控 和监管体制,有效防范经济与金融风险相互作用,金融与财政风险相互传递, 同时提出今后一个时期金融工作的总体要求。圆 面对国内外各种复杂的环境与矛盾,始终如一地坚持市场导向是中国国有 金融资产改革始终回避不了的核心准则。从中国未来实体经济发展的需求出发, 同时结合现实中国金融供给的特征,如何推进国有金融资产监管主体的改革引 起了更加广泛地关注。 .研究目的和意义 本文旨在通过对国内外国有金融资产监管主体法律制度的分析,在有关所 有权的法学理论、经济学理论和社会学理论等基础之上,立足本国国情,提出 我国国有金融资产监管主体法律制度资以借鉴的完善思路,提出我国国有金融 资产监管主体法律制度完善的另一种全新视角??监管权,和另一种理论?? 科学效益理论,提出我国国有金融资产监管主体法律制度的完善,应该以人 大 引言 整个国有资产管理体系的完善,有利于我国法治现代化的实现,有利于我国经 济发展方式转变的顺利实现,有利于社会主义和谐社会的建设,有利于我国社 会主义事业的科学发展。 .文献综述 福建师范大学的郑青在其博士论文《中国国有金融资产管理体制研究》中 提出国有金融资产管理的首要目标应该是防控风险,保持经济协调发展。提出 从国有金融企业的资本投入和收益实现角度,运用多种手段探讨国有金融企业 的资本约束、财务风险控制和薪酬分配管理等问题,提出完善国有金融资产管 理的基本思路与对策。 山东大学的蒋玮在其硕士论文《国有金融资产管理体制的现状、问题及改革 设想》中提出了国有金融资产管理结构的设想,认为要塑造出使国有金融资产 保值增值的动力机制,设想在四项原则的指导下比照公司法人治理结构建立一 套国有金融资产管理结构,明确各层次之间的委托一代理关系,清晰职责分 工。 华东政法大学的黄志远在其硕士论文《新加坡淡马锡模式:对中国国资委功 能定位的启示》中提出新加坡淡马锡模式是我国国有资产监管的借鉴模式,通 过对淡马锡模式的详细分析,提出在中国设立国有控股公司作为国有企业出资 人的潜在优势与途径,提出要加强对国资委的外部监督,以及设立一个专门负 责监督国有资产运作的机构。 中国社会科学研究院投融资研究中心的董裕平在其论文《关于金融国有资产 管理体制改革的思考》中提出效仿国资委模式,明确一个法律主体代表国家股 东对金融国有资产施行集中管理。 另有相关论文资料涉及到国有金融资产监管的问题,本文不再赘述。 .研究方法 本文拟利用对比分析法、演绎归纳分析法、历史分析法和博弈分析法,结 合法学、经济学和社会学的理论,对我国国有金融资产监管主体法律制度的基 础理论部分进行研究:利用对比分析法、历史分析法和演绎归纳分析法对国外 的监管主体法律制度进行分析,同时,结合我国国情做出我国国有金融资产监 管主体法律制度的历史分析,为国有金融资产监管主体法律制度的完善提供历 引言 史依据;利用归纳演绎分析法、辩证分析法对我国当前的监管主体法律制度现 状进行分析,立足于现实,实事求是地为制度完善提供依据;利用归纳演绎分 析法对具体制度的构建提出自己的设想,利用理论研究与实证分析的方法对国 有金融资产监管主体法律制度完善提出建议。 .论文结构安排 第一章,引言。主要介绍本文写作的背景、研究目的及意义、文献综述、 研究方法等内容。 第二章,国有金融资产监管主体的一般理论。主要介绍国有金融资产及其 监管的概念、特征和分类等内容,对国有金融资产监管主体的一般理论进行阐 述,提出我国国有金融资产监管主体法律制度建设的理论基础。 第三章,国外国有金融资产监管主体法律制度分析。主要介绍国外国有金 融资产监管主体法律制度的模式及启示。 第四章,我国国有金融资产监管主体法律制度分析。主要介绍我国国有金 融资产监管主体法律制度的历史沿革及现状,介绍我国国有金融资产监管主体 法律制度存在的问题,对监管主体法律制度建设提供前车之鉴。 第五章,我国国有金融资产监管主体法律制度的完善。主要介绍我国国有 金融资产监管主体法律制度的理念、目标和原则,并对监管主体的构成从多个 方面进行分析,提出与之相关的法律制度的完善建议。 第六章,结论。主要是对全文的总结,提出我国国有金融资产监管主体法 律制度的构建和完善方向。 国有金融资产监管主体的一般理论 国有金融资产监管主体的一般理论 . 国有金融资产的涵义 对国有金融资产监管主体的认识与理解是建立在多种因素的综合认识基础 之上的,每一个因素都是对其概念的诠释,这其中第一位的因素就是国有金融 资产的涵义。 .. 国有金融资产的内涵 关于国有金融资产的概念,国内外鲜有比较全面的概括。?有学者从财务、 会计的角度分析认为:国有金融资产是国家拥有或控制的金融形态的资产,是 国有资产的重要组成部分,是具备金融资产特征的国有资产,主要包括三大块: 一是国家持有的对金融机构的股权;二是货币当局资产负债表上项目;三是 中 央企业的金融资产。乜有学者认为,分析角度不同,其称谓亦不同。有学者认 为,从严格的所有权意义上讲,国有金融资产应该是指金融企业资产负债结构 中国有权益部分所对应的资产形态。, 有学者从资本角度分析认为:国有金融资产指以金融状态存在的资产,是 由负债形成的,通过资金融通和信用结构而获取收益的资产。有学者认为,国 有金融资产实际上是国有金融资本,是指国家直接或间接出资金融机构所形成 的资本及其应享有的权益,是在金融机构的资产负债表中属于国有性质的股东 : 权益部分,而不是其资产负债表中的资产部分。嘲 笔者认为,要理解国有金融资产的概念,就需要首先搞清楚什么是国有资 产,什么是金融资产,而不能片面地注重国有资产,亦不能片面地注重金融资 产,它不是二者的简单叠加,不是二者的简单融合。国有资产是指国家各种形 式的投资及其收益、国家拨款、接受捐赠等形成的,以及国家依法取得和认定 的各种类型的财产和财产权利,有广义和狭义之分。而金融资产是金融机构的 目前,关于国有金融资产的称谓尚无统一的说法,有的称之为“金融国有资 产”,有的称 之为“金融企业国有资产”,有的称之为“国有金融资本”,有的称之为“金融性国有资源”。 笔者认为,国有金融资产的称谓更适合。国有金融资产是我国社会主义事业发展的产物, 它的存在有其历史的、文化的和民族的特色,该名称既强调其国有的特殊属性,也强调了 它的金融资产属性,是形容此类国有资产的不二选择,而且,此称谓已得到国家层面的认 可。参见:刘明康.健全国有金融资产管理体制【】.行政管理改革,,: 国有金融资产监管主体的一般理论 .公司股票,?是一切可以在金融市场上进行交易、 债权和对非金融机构的债权 具有现实价格和未来估价的金融工具的总称。因此,国有金融资产是国家依法 出资金融机构所形成的金融形态的资产及其应享有的权益,是经营性国有资产 的重要组成部分,是具有金融形态的国有资产,其实质是国有金融资本,而不 是国有金融机构的全部资产。 ..国有金融资产的特征 从国有金融资产的含义可以看出,国有金融资产不但具有普通经营性国有 资产的特征和金融资产的特征,还具有自身所特有的特征。 首先,国有金融资产具有经营性国有资产的一般特征,即主权性和经营性。 主权性是指国有金融资产是国家拥有、控制或掌握的金融形态的资产,在我国, 其所有者主体是全体人民。由于全体人民的高度分散性,不可能让每一个人都 去行使所有权,所以,国家经过授权代表人民行使所有者权利。另一方面,经 营是个人或团体为了实现某些特定的目的或意图,运用经营权使某些物质发生 运动从而获得某些结果的人类最基本的活动。经营性所突出表现的是其有偿性, 即经营主体通过经营活动获得某种结果或者收益。除此之外,经营性还表现为: 趋利性,即通过经营实现资产的价值最大化,这也是经营性国有资产与非经营 性国有资产的重要区别;消耗性,即资产在经营过程中会自然或人为地造成损 耗。 其次,国有金融资产具有金融资产的一般特征,即虚拟性、风险性、收益 性、普遍性、时效性和货币性等。其中,虚拟性是指金融资产在实际运行过程 中并不是表现为实实在在的货币或实物,而是以观念的方式、以信用为基础运 行,属于虚拟经济的范畴。马克思指出,银行等金融机构通过创造信用和资本 获得利润率,通过调节市场利息率获得可观的利润。??信用制度和银行制度 把社会上一切可用的、甚至可能的、尚未积极发挥作用的资本交给产业资本家 和商业资本家支配,以致这个资本的贷放者和使用者,都不是这个资本的所有 者或生产者。银行和信用同时又成了资本主义生产超出它本身界限的最有力的 手段,也是引起危机和欺诈行为的一种最有效的工具。马克思的经典论述简单 明了地指出了金融资产在实际运行过程中所具有的因为投资可能产生利益的收 益性,因为投资可能产生不确定性损失的风险性,以及因为金融资产具有较强 的变现能力,能快速转换成货币形态的资产所形成的流通性;同时,金融资产 国有金融资产监管主体的一般理论 的流通性还表现为金融资产结合现代化的手段,存在多种变形形态,能够以信 用的、观念的方式迅速地在不同领域间转换身份和职能。髓 再次,国有金融资产也具有自身所特有的特征。国有金融资产是国有资产 与金融资产在经济活动中的高度融合,它的特殊性主要从以下几个方面表现出 来:第一,高杠杆性。国有金融资产是实际经营活动中经过相应的产品研发, 形成或衍生出来的不同形态的金融产品,以经济杠杆的形式,在市场中流转, 实现其价值增值和价值最大化,满足市场经济发展的需要。另一方面,作为国 家掌握控制的金融形态的资产,其质量的好坏直接体现了一个国家的经济发展 状况。在国家经济处于良性运转时,它能够以杠杆的作用支持经济发展,防范 风险,为经济建设服务;在国家经济出现危机时,它能够利用自身特有的杠杆 优势帮助国家度过危机,维护金融市场的稳定与安全,这也是其另一重要使命。 第二,高虚拟性。国有金融资产的所有者??全体人民高度分散,由他们行使 所有者权利、履行所有者义务是成本高昂的,是不具有实际操作性的,只能授 权国家代为行使所有权,但国家又是一个虚拟的、人格化的主体,必须再度授 权给特定机构才能具体行使所有者权能,这其中的授权有可能是经过多次才能 到达最终的实际占有者或实际经营者。在这种多次授权过程中,虚拟主体是多 个的,权利力也是近似于虚拟的,再加上金融本身的虚拟性,这些都增加 了国有金融资产的虚拟性,而这种虚拟性是其他国有资产无可比拟的。第三, 高分散性。这种分散性不仅仅是指国有金融资产可能与各种实体经济相结合, 涉及到社会生活的各个领域,分散到市场经济的各个角落,更重要的是国有金 融资产的所有权权能经过层层授权与委托,产生了所有人、使用人、占有人和 监管人等多个权利主体,这使得本来完整的所有权分别掌握在不同的主体手上, 导致国有金融资产权利行使的高度分散。第四,高风险性。国有金融资产本身 经过多重委托??代理进行授权,其所有权权能高度分离,最终由实际占有者 或实际经营者行使使用权,能够起到杠杆和倍率放大的作用,但是,其负面作 用是无法估计的。国有金融资产通过这种方式进入流通领域进行融通,实现增 值和回流,也在无形之中倍率放大了自身的风险,一旦实际占有国有金融资产 者的权利行使不能受到很好地监管,就有可能导致权利的滥用,从而导致金融 领域的危机。同时,由于国有金融资产是在运动中增值的,它的风险就极易在 系统中传导,从而不断地扩大其影响范围,甚至影响到整个经济体系的稳定与 发展。 国有金融资产监管主体的一般理论 .. 国有金融资产的种类 国有金融资产按照不同的标准,从不同的角度分析,可以存在多种类型。 以国有金融资产的形成渠道和来源为标准,可以划分为直接性国有金融资产 和 间接性国有金融资产;以实际占有国有金融资产的市场主体为标准?,可以划分 为银行类国有金融资产、证券类国有金融资产、保险类国有金融资产、信托类 国有金融资产、担保类国有金融资产。以市场主体的所有制结构为标准,可以 划分为国有、国有控股和国有参股等市场主体占有或使用的国有金融资产;股 份制形式的国有金融资产以国有股东权益为标准,可以划分为实收资本性国有 金融资产、资本公积性国有金融资产、盈余公积性国有金融资产、利润性国有 金融资产、一般风险准备性国有金融资产;以资产存在形态和流动程度为标准, 可以划分为流动性国有金融资产、权益性国有金融资产;以行政隶属关系为标 准可以划分为中央管理的国有金融资产和地方管理的国有金融资产。地方管理 的国有金融资产又可以分为省、设区的市和县三级管理的国有金融资产。嘲 . 国有金融资产监管主体的涵义 在充分理解和掌握国有金融资产涵义的基础上,充分认识和理解国有金融 资产监管主体的涵义是我们构建和完善我国国有金融资产监管主体法律制度的 基础,而要把握国有金融资产监管主体的涵义首先就要把握什么是监管,要对 监管的涵义有准确的认识,其次要把握什么是国有金融资产监管,最后我们才 能在前述概念的基础上准确理解什么国有金融资产监管主体,什么是国有金融 资产监管主体法律制度。 国有金融资产监管主体的一般理论 同组成,监管之“监”有从上往下看、监视?之意,有临下、察、领、视、摄、 观圆之意,有监视、督察之意。监管之“管”,有管制、管理?之意,有经理其 事、拘束之意,有管理、管辖之意。 尽管目前对监管的认识仍然存在着很大的分歧,尚未形成一致的看法,但 总的来说,监管应该是由某一个或某几个主体进行的有意识、有目的的活动; 是一种有对象、有范围、有预定目标和方向的活动;是一种必须利用手段和方 法进行的活动。列因此,笔者认为,监管即监督管理、监视管束,?在英文中对 应的应该是“”,即对某人或某事负责并确保其行为的正确、安全等。 监管主要侧重于监督和规制的视角,是从监督角度所进行的管理,监督是管理 的一种极其重要的功能,钔因为管理经常是“使用权力或动员权力以改变权力。 町狭义的监管是政府对市场经济秩序的一种维护与干预,是政府以制裁手段对 个人或组织的自由决策的一种强制性限制。町广义的监管是指享有监管权的主 体对被监管对象及其组成人员的活动进行合宪性、合法性、合理性和评判, 并对违法行为加以纠正的活动。 国有金融资产监管是指国有金融资产监管主体依据法律所赋予的监管权, 对国有金融资产的经营、占有主体及其投资、运营、使用、处分国有金融资产 等行为所进行的监管活动。广义的国有金融资产监管是指依法享有国有金融资 产监管权的国家机关、社会中介组织、党群组织和个人等监管主体对被监管对 象及其组成人员的活动进行合宪性、合法性、合理性的评价和评判,并对违法 行为加以纠正的活动。因此,国有金融资产监管主体即是在国有金融资产监管 过程中依法享有监管权利力,履行监管义务的法律主体,是在国有金融资 ?辞源,商务印书馆,年月修订第版,第页;冷玉龙、韦一心等,中华字 海,中华书局、中国友谊出版公司,年版,第页。 张玉书等,康熙字典,上海书店出版社,年月第版,第页。辞海,中华民 国年版,第页。 圆辞海,中华书局,年版,第页。辞海,上海辞书出版社,年版,第 页。 回辞源,商务印书馆,年月修订第版,第页, 辞源正续编合订本,商务印书馆,年第版,第页。 辞海,中华书局,年版,第页。 当代汉语词典,中华书局,年月第版,第页。/ 蛐 固的英文释义是:“。”参见:【英】霍恩比.牛津高阶英汉双解词典第版.石 孝殊等译.北 京:商务印书馆,.同时,巴塞尔银行监管委员会制定的《有效银行监管的核心 原则》即使用的该词。 国有金融资产监管主体的一般理论 产监管法律关系中,享有权利力、负有义务和承担责任的“人”。狭义的国 有金融资产监管主体仅指依法在国有金融资产监管活动中享有监管权力、履 行 监管义务的国家机关;广义的国有金融资产监管主体则是指依法享有或拥有 国 有金融资产监管权,以及享有与国有金融资产监管有关的权利的单位、社会 组 织、法人、自然人等法律主体。 .. 国有金融资产监管主体的法律特征 从国有金融资产监管及其主体的概念分析来看,国有金融资产监管主体的 法律特征主要有以下几点: 其一,多元性。对国有金融资产监管主体的理解不能仅仅局限于政府及其 组成机构,不能仅从行政的角度去理解国有金融资产监管主体的活动,而忽视 其他监管主体的存在和作用。事实上,国有金融资产监管主体不仅仅涉及行政 机关、立法机关、司法机关,还涉及政党组织、社会中介组织和企业自身等, 是一个由多个主体组成的法律体系,是这些法律主体在监管活动中,相互配合, 相互协调,组成的一个完整的、系统的监管主体体系,共同为国有金融资产的 价值最大化目标保驾护航。 其二,特定性。国有金融资产监管主体是依据法律而设立、运行的,一经 确定就成为法治活动中和国有金融资产监管活动中特定的法律主体,其特定化 是国有金融资产本身属性的特定要求,包含了法律权利的特定、法律义务和法 律责任的特定,是不可以随意变更的。除此之外,特定性还表现为监管对象的 特定化。国有金融资产监管的对象应该是国有金融资产本身,是处于市场之中 的,由特定市场主体依据市场机制运营的国有金融资产及其权益。 其三,多样性。国有金融资产有可能分散在不同的市场领域,被不同的市 场主体占有使用,如果只用一种方式或手段去监管,是不符合市场经济发展要 求的,是搞一刀切,是不利于监管目的实现的。在监管过程中,监管主体必须 充分考虑到监管的对象、效果、成本和收益等实际情况,依据国有金融资产的 不同形态,所存在的不同领域,客观分析、因地制宜地采取多种方法和手段进 行监管。同时监管方式和手段的选择还与一个国家或地区的现实国情、历史文 化、民族传统等有关。 其四,协调性。国有金融资产监管主体是多元化的主体,各监管主体在展 开监管活动时,要根据监管的需要相互协调配合,在各自的权利范围内依法行 国有金融资产监管主体的一般理论 使权利,积极履行监管义务,以实现国有金融资产监管的效率和价值最大化。 同时,国有金融资产监管主体的监管不仅仅是为了弥补市场失灵,更是为了弥 补政府失灵。当市场失灵时,国家可以运用国有金融资产对危机领域实施救助, 帮助市场恢复活力;当政府失灵时,其危害可能比市场失灵更具威胁性。所以, 政府的监管活动应受到权力机关、司法机关的制约和社会主体的监督约束。布 坎南的公共选择理论印和施蒂格勒对政府监管成效的质疑们都在告诉我们,在 国有金融资产监管过程中要正确处理政府与市场的协调配合关系,重视政府监 管的有效性,避免政府监管破坏市场边界。 其五,法定性。国有金融资产监管主体不是想设立就设立,想撤销就撤销 的,它必须根据监管需要设立,更重要的是它要符合依法治国的要求而设立。 该组织的设立目的、权利力义务、职能责任等都需要严格依据法律设定, 尤其是监管主体的监管活动更不能是任意的、随性的。从法律的角度讲,“监管’’ 本身体现的是法律监督,是权利力制约理论在国有金融资产管理活动中的 应用。欲实现国有金融资产的价值增值和最大化目标,保障所有者权益,监管 主体就必须拥有相应的对国有金融资产进行监管的权利力,无论是国家机关, 还是社会团体、公民个人的监管活动均应纳入法律体系中,必须有法律的明确 授权才能在市场活动中依法进行监管,受到法律的保护。只有这样,国有金融 资产监管才能达到法治化的目标,更好地为国民经济建设服务。 .. 国有金融资产监管主体的类别 国有金融资产监管主体依据不同的标准,从不同的角度进行分析,可以有 很多种不同的分类,常见的主要有如下几种: 首先,以国有金融资产监管主体的权利性质为标准,可以将国有金融资产 监管主体划分为国家监管主体、社会监管主体和企业监管主体。这种分类是国 有金融资产监管主体的类别中比较重要的一种,也是我国国有金融资产监管主 体法律制度构建的基础。国家监管主体,是指在一系列制度安排中,依据法律 对国有金融资产加以监管的国家机关,包括立法监管主体、行政监管主体和司 法监管主体。社会监管主体,是指基于社会权理论和维护公共利益的需要,依 据法律规定的权利对国有金融资产加以监管的各种社会组织和个人,具体包括 政治实体、社会团体、舆情组织和公民等监管主体。企业监管主体,是指通过 内部治理结构优化实现自律监管,达到国有金融资产监管功效的国有金融资产国有金融资产监管主体的一般理论 经营者。 其次,以国有金融资产监管主体与客体之间的相互关系为标准,可以将国 有金融资产监管主体划分为内部监管主体和外部监管主体。内部监管主体,是 指在国有金融资产监管系统中,主要存在于客体组织内部,侧重于内部制度的 构建和完善,依据自我约束机制对其自身进行监管的监管主体。外部监管主体 是相对于内部监管主体而言的,是指主要侧重于国有金融资产整体的健康运营 和对国民经济服务的,在监管客体系统以外对国有金融资产以及国有金融资产 的内部监管主体实施监管的主体。 再次,以国有金融资产监管主体的权利力作用领域和监管主体的属性 为标准,可以划分为经济性监管主体、行政性监管主体、立法性监管主体、司 法性监管主体和社会性监管主体。这种分类是借鉴英国胡德等学者的“政府内 监管”概念发展而来的。胡德认为,政府内监管即政府的某个机构被赋予了某 种监管权力,以一种同被监管者保持距离的方式独立对其他政府机构实施的监 管。啪因此,在国有金融资产的监管过程中,行政性监管主体是指行政系统内 部对被监管者可以是其他行政机构,也可以是政府的特设的经济组织依法 进行监管的具有一定组织独立性的机构,它的监管活动是一种行政体系内的监 管。经济性监管是指在市场经济运行过程中,依据所有权或所有权权能的一部 分对其关联经济组织实施监管的市场经济主体,这种监管是一种维护所有者权 益的具有民事性质的监管,也可以称之为自律性监管主体。立法性监管主体是 依据立法权在国有金融资产监管活动中进行监管并制约行政性监管和司法性监 管的监管主体,它是立法权在国有金融资产监管活动中应用的结果。司法性监 管主体则是依据在司法权的职能中派生出来的司法监管权,制约、审查行政性 监管和经济性监管的监管主体,它是司法权在国有金融资产监管中应用的结果。 社会性监管主体,就是在国有金融资产监管过程中实施监管的享有监管权的社 会团体、组织或个人,是对前四中监管主体的制约和补充。 除此之外,以国有金融资产监管主体的监管活动在国有金融资产运营中对 应的阶段为标准,可以将国有金融资产监管主体划分为事前、事中和事后监管 主体。当然,随着社会分工的进一步深化,经济社会的进一步发展,国有金融 资产监管主体可能会出现更多的形态。这些依据不同标准所进行的分门别类, 有助于我们更好地理解和把握国有金融资产监管的内容和重要性,有助于进一 步完善和健全国有金融资产监管法律制度。 国有金融资产监管主体的一般理论 . 国有金融资产监管主体法律制度的理论基础 国有金融资产监管主体法律制度的构建与完善是市场经济发展的需要,也 是完善社会主义制度的需要,无论从经济学、社会学的角度进行分析,还是从 社会主义法治理念角度进行分析,其都具有深厚的理论基础,而且这些理论基 础是与国有金融资产监管主体的监管实践分不开的。 .. 产权理论 西方现代产权理论认为私人产权是最有效率的。其中,科斯定理认为产权 的依法明确有助于实现有效的市场均衡和帕累托最优的资源配置。“队生产’’理 论认为,在生产过程中所掌握的资源可以是多种类型、多种来源的,所有权是 可以与经营权、监管权相分离的,强调明确产权界定的重要性,把产权等同于 剩余索取权,把人的积极性同获得这种权利联系在一起,认定私有产权制度 是 经济效率的必要前提。口现代公司理论认为,现代公司的最重要特征是分权, 公司的交易要与治理结构相匹配:认为设计交易费用低、有效率的企业组织结 构,应遵循资产专用性原则、外部性原则和等级分解原则。啪 马克思主义产权理论认为,产权是财产所有者的权利,也称为财产权利或 者财产权,具有独占性、收益性和法律保护性等特征。狭义的产权包括所有权、 占有权、支配权、使用权以及这些权利行使所获得的收益,“所有、占有、支配、 使用”是产权的四项基本权能,是由经济责任和利益构成的经济关系,是得到 社会、法律承认与保护的,在这四项基本权能之外,还有其他的产权权能需要 我们在实践中不断发现、发展和完善。“在每个历史时代中,所有权?以各种不 同的方式,在完全不同的社会关系下发展着,?以完全不同的分离方式或组合 方式发挥着各项权能的作用。首先是产权主体的几种权能互不分离,统一归一 个主体使用,或者只是一般地提到所有制关系,而不具体区分内部权能差异。 这时,所有、占有、支配和使用的区分不那么严格,有时可以交互使用或者通 用。其次是产权主体的几种权能互相分离,并相对独立的存在,此时马克思就 严格地把它们区别开来,不随便混用。我国从经济体制改革实践出发丰富和 发 展了马克思主义产权理论,形成了中国特色的社会主义产权理论。嘲 ?笔者认为,结合上下文的论述,此处所提到的“所有权”实际上指的是产权,也可以理 。 解为产权的所有权能。 国有金融资产监管主体的一般理论 ..监管权理论 权利实质指的是利益,可以被解释为特定主体认为或感到基于伦理的力量 而应当加以承认或保障的东西,也可以解释为被承认的、被划定界限的和被保 障的利益,??权利也被用来指法律上得到承认和被划定界限的利益,加以用 来保障它的法律工具。口副国有金融资产所有权是国有金融资产的最高财产权利, 是用来保障国有金融资产利益的法律工具,是其他所有权权能的出发点和归宿 点,其权能主要有国有金融资产投资权、国有金融资产委托权、国有金融资产 处置权、国有金融资产法律制度制定权和国有金融资产监管权。其中,国有金 融资产法律制度制定权是指国家作为国有金融资产的所有者代表,代表全民行 使所有权,有权在法定职权范围内制定统一的有关国有金融资产的基本法律、 法规、条例和等法律性文件,有权构建和完善国有金融资产监管的主 体法律制度。国有金融资产监管权是国有金融资产所有权权能中的法定权利, 和其他权能一样具有法律约束力,而且,监管主体的不同其监管权亦不同。 首先,国家监管主体的监管权既是它的职权,也是它的法定责任,是权利 和义务的统一,体现了公权力,具有典型的公法属性。相较于社会监管主体和 企业监管主体,国家监管主体的监管权行使有着更加明确严格的法律法规予以 界定,包括权力行使的对象、方法、程序及适用范围、权利内容、职责义务等, 其法律效力也更具权威性和影响力。在国有金融资产的监管过程中,国家监管 权是国家公权力的一种体现,但是,这种权力是为了保障国有金融资产的所有 权收益,实际上也是对国家利益的维护,所以,尽管它具有国家公权力的属性, 但它在本质上还应该是一种权利,是国有金融资产所有权的一种权能。其次, 企业监管主体的监管权是法律法规和企业章程中企业股东权与企业内部治理权 在国有金融资产监管方面的应用,体现了一种私权利,具有典型的私法属性。 企业监管权属于组织内部监管,其法律效力不仅有赖于国家法律法规的完善, 有赖于企业章程的良好实施,有赖于市场机制作用的良好发挥,有赖于企业内 部治理机构的完善。再次,社会监管主体的监管权来源于宪法和法律赋予公民 和社会组织的社会管理权利,具有典型的社会法属性,体现了社会本位思想。 社会监管主体监管权的行使不直接产生法律效力,但它反映了一个国家或地区 的民主宪政体制和法治化程度,可以产生强大的监督制衡力量。 国有金融资产监管主体的一般理论 ..科学效益理论 科学效益理论是科学发展观在国有金融资产监管领域的应用与发展,是科 学发展观的重要价值在国有金融资产监管方面的体现。科学发展观是坚持以人 为本,全面、协调、可持续的发展观。在国有金融资产监管主体法律制度的完 善过程中,我们要做到以人为本的监管,把人民的利益作为国有金融资产监管 工作的出发点和落脚点,不断满足国有金融资产所有者的多方面需求和促进人 的全面发展;要做到全面监管,在不断完善国有金融资产监管主体法律制度的 过程中,不仅要兼顾经济发展方式转变的时代要求和社会主义制度的完善需要, 还要注重法律制度在制定实施中的细节问题,做到宏微观的通盘全面考虑;要 做到整体监管,在监管过程中,不仅要把国有金融资产作为一个整体进行监管, 还要将其纳入整个国有资产的范围内共同监管,而不能把视野局限在国有金融 资产监管这一局部视角;要做到协调监管,就是要统筹国有金融资产监管主体 法律制度与国有金融资产监管法律制度、国有资产监管法律制度以及社会主义 法制体系的协调;要做到效益监管,就是要时刻铭记国有金融资产的价值最大 化目标,保证其效益的最大化;要做到可持续监管,就是要统筹国有金融资产 监管主体法律制度与国有金融资产的发展,处理好制度建设与经济建设、市场 机制与政府职能的关系,推动国有金融资产监管与整个社会共同走上生产发展、 生活富裕、生态良好的文明发展道路。 ..公共产品理论 该理论认为,公共产品包括纯粹的公共产品和准公共产品。纯粹公共产品 的经典定义即每一个人对这种产品的消费并不减少任何他人也对这种产品的消 费。也就是说纯粹的公共产品是即能够满足每个人的消费需求,同时每个人的 消费行为和结果又不相互影响的产品,具有效用的不可分割性、消费的非竞争 性和受益的非排他性等特征。私人产品是能够由个别消费者所占有和享用,具 有敌对性、排他性和可分性的产品,而准公共产品即是介于二者之间的产品。 在公共产品领域,一方面,由于市场机制的不足,极易出现“信息不对称”、“搭 便车”和“公地悲剧等问题;另一方面,公共产品的供给不足,也会导致市 场机制不断扩大其负面作用,产生负外部效应,损害经济发展和社会稳定, 这就需政府出面弥补这种“市场缺陷。依据该理论,法律制度也是一种公共 产品,它能够满足社会中每个人的制度保障需要即制度消费需求,同时消费过 国有金融资产监管主体的一般理论 程任何人的制度需要的满足并不会影响其他人的制度保障需要。 就我国国有金融资产监管而言,一方面由于长期受计划经济的影响,国有 金融资产的市场化程度较低,长时间充当第二财政的职能,产品供给效率低下, 具有公共产品的隐性特征;另一方面,又由于其法律制度这一公共产品的供给 不足和不完善,导致国有金融资产监管主体出现混乱局面,阻碍我国国民经济 的发展。因此,公共产品理论对于我们理解和把握国有金融资产监管的现状和 完善国有金融资产监管主体法律制度是一个重要的理论支撑。 ..委托一代理理论 在国有金融资产的实际运作过程中,“委托一代理理论得到了很好地应用。 国家基于全民的委托取得国有金融资产公共产权的代理权,并拥有剩余索取权 和控制权,但它实际上并没有能力去直接监管众多的国有金融资产。因此,建 立纵向的授权链不可避免,由此形成两种不同的委托代理关系:一种是行政委 托代理,即国家把国有金融资产产权的控制权授予行政机构,由该受权行政机 构行使相关权利;另一种是经济委托代理,即国家作为民事主体把控制权授予 市场经济组织,并力图通过确立排他性的法人财产权,使国有金融资产经营者 成为独立的市场竞争主体。啪同时,经济委托代理还包括市场经济组织之间 的 委托代理。这些委托代理关系产生了国有金融资产所有权、经营权与监管权等 相分离的问题和委托代理问题?。 “委托一代理”理论是从“委托一代理机制?发展而来的。“委托一代理” 理论研究非对称信息条件下市场参与者的经济关系以及激励约束机制问题,认 为委托代理关系中的问题来自于信息不对称和不确定性。由于信息的不对称, 代理人会选择有利于自身利益最大化的行为,从而产生逆向选择、道德风险等 问题;由于信息不对称,委托人除非付出很高的成本,否则无法获得相关的信 ?经典的委托代理问题由伯勒和米恩斯于年提出,参见:... :, .. . 回委托一代理机制是社会发展到一定阶段后,随着所有权和经营权分离 现象的普遍化、组织结构层次的增加和日益复杂化产生的一种高水平的组织管理制度。它 最大的优点是能克服财产权利归宿不论公有还是私有问题,把财产权利中的所有权和 经营权分离,通过委托?代理的契约关系约束经营者按照财产所有者的目标利益管理资产。 参见:李思维,蔡四平,王修华等.我国新型国有金融资产管理模式研究】.湘 潭师范学院 学报社会科学版,,: 回吴宣恭.产权理论比较】.经济科学出版社,. 国有金融资产监管主体的一般理论 息,从而产生了代理成本?问题。因此,有必要设计一种有效的监管法律制度来 获得代理人的积极合作,以最大限度地增进委托人的利益,规避或者降低风险, 减少代理成本。以“委托一代理”理论解释国有金融资产的占有、经营和监管, 正是因为客观上存在国有金融资产的具体占有者、经营者偏离国家利益的可能 性,存在设立一定的主体或机制对国有金融资产实施特别监管的必要性,以避 免出现各种形式的逆向选择和道德风险,确保国有金融资产的安全与效率。 除此之外,国有金融资产监管主体法律制度构建的理论基础还包括权力制 约理论、市场失灵和政府失灵理论、协调配合理论等。限于篇幅,本文不再赘 述。 综上所述,国有金融资产监管是我国社会主义事业发展进程中所要处理好、 解决好的问题之一,在依法治国方略的指导下,国有金融资产监管要形成自己 特有的法律制度体系,这其中国有金融资产监管主体法律制度是不可或缺的重 要组成部分,国有金融资产监管主体法律制度就是有关国有金融资产监管主体 的法律原则和规则的总称,是运用法律规范来调整国有金融资产监管主体关系 时形成的各种法律制度。在监管过程中,如何在国有金融资产监管主体法律制 度构建理论的基础上,从其他国家的监管主体法律制度中取其精华弃其糟粕, 构建具有中国特色的国有金融资产监管主体法律制度是我国国有金融资产监管 所要解决的问题之一。 固简言之,代理成本来源于经理人员不是企业的完全所有者的事实,它主要包括三个部分: 一是委托人的监督成本,即委托人激励和监控代理人以使其为自己利益尽力的成本:二是 代理人的抵押担保成本,即代理人用以保证不采取损害委托人利益的行为的成本;三是剩 余损失,即委托人因代理人代行决策而产生的价值损失,等于代理人决策的效用和委托人 的假定具有代理人相同能力的情况下自行决策的效用之间的差额。参见:廖 红伟.“委托一 代理”机制与国有资