台北机场捷运发展之课题与策略

台北机场捷运发展之课题与策略 [ 作者： | 来源：www.npf.org.tw | 时间：2005-11-4 22:12:32 ] 一、前言 大众捷运系统（Mass Rapid Transit System, MRT）兴建之目的，一方面在因应道路设施无法负荷庞大之交通需求，所造成交通拥挤与环境污染等外部成本的问题；另一方面，在促进都会区的良性发展。从台北捷运发展经验可知，捷运发展不但能有效改善台北都市交通问题，提升大众运输服务品质，且对台北都市发展带来新风貌。 有鉴于日前中正机场至台北捷运生变，在国内引起轩然大波，故本文汇整专家学者意见，分别探讨机场捷运失败之原因、台北捷运发展之经验、替代选择之主要考量及未来办理民间参与之模式与机场捷运发展之策略等部分，并提出策略建议，以供未来机场捷运建设发展之参考。 二、背景说明 中正机场至台北捷运系统于公元八十五年十月卅日正式公告征求民间投资，于公元八十七年五月由甄审委员会评定长生国际开发股份有限公司筹备处为最优申请人。公元八十七年七月，交通部与长生国际开发股份有限公司筹备处签订「中正国际机场至台北捷运系统建设计划筹备合约」，内容包括：筹备期间长生公司需办理环境影响评估审查程序、取得费率标准与其调整时机及方式之许可等，于签订合约后十六个月内依据大众捷运法等规定提出规划报告书，报请行政院核定；另外，尚须协调土地取得、签订融资、筹设特许公司，并于行政院核定规划报告书后六个月内签订「兴建营运合约」。公元八十七年八月，长生公司筹备处完成公司设立登记（以下简称长生公司），概括承受筹备处阶段在本计划甄审期间与筹备期间所做之各项约定、切结与承诺。惟长生公司无法依照交通部第十三次甄审会结论，于九十一年十二月三十一日完成签订「兴建营运合约」，以致丧失「台北至中正机场捷运建设案」最优申请人资格。根据申请须知及先前长生公司与交通部签订筹备合约之规定，签约前长生公司应办理事项其办理情形如下： 一、有关「完成规划报告书报请行政院核定」办理事项，业已于九十一年元月九日核定。 二、有关「完成区段征收开发计划报经行政院之核定」办理事项，由于财务计划有困难，尚未完成。 三、有关「取得融资主办银行融资协议书」办理事项，至今仍未取得。 四、有关「办理增资至实收资本额为五十亿」办理事项，亦未完成。 在长生机场捷运BOT案失败后，交通部决定由次优申请人中华工程公司递承申请。然中华工程公司于议约期间表示，其于公元86年11月提送投资计划书迄今已逾5年，在此期间，因时空环境变迁，已发生投标时不可预期且短期内难以解决之情事，经与各相关单位协调，仍难获解决，致评估无法于期限（92.05.12）内完成筹备合约之签订。公元92年4月，交通部与中华工程公司达成协议，双方终止筹备合约议约，交通部重申继续推动中正机场捷运，未来将重新公告征求民间投资，并将以前省住都局所完成之初步规划成果为基础，重新检讨修正招商内容。公元92年5月24日，陈总统参加民间企业广达集团「广达研发中心」的动土典礼，在典礼上致词时宣布「中正机场捷运线」要由政府出面投资自建。后续交通部高铁局紧急研议执行方式，决定将以政府自行兴建或重新公告征求民间投资两案并行方式进行规划，并以前台湾省住都局所完成之初步规划成果为基础，俟重新检讨修正规划，并报奉核定后，将积极推动，先由政府办理交通用地取得(含都市计划程序及用地取得)及管线迁移作业，若民间参与不可行时，政府将立即接续自办，不致使本计划中辍或延宕。 中正机场至台北捷运计划推动至今，最后还是回到原点。为了国家发展，机场捷运一定要盖，且已列为政府未来基础建设名单中之优先者，我们应记取这次失败教训，回归专业，重新评估及规划一条适当且最具效益的机场捷运，由政府民间共同合作，使机场捷运有完成的一天。 三、中正机场至台北捷运失败原因探讨 兹针对国内中正机场至台北捷运计划推动过程，综整失败原因如下： 1、竞标阶段尚无完整之细部规画，对于财务评估却过于乐观，不要求政府提供经费，自行负担用地取得及工程建设之一切费用。 2、提出以区段征收方式无偿取得交通用地，并以处理区段征收剩余可建筑用地收益挹注捷运建设之构想，使得交通建设与土地开发结合，所需资金倍增，当房地产不景气时，财务风险增加。 3、区段征收相关配套措施所涉及法令不全；如：捷运经费纳入区段征收成本之额度、区段征收资金筹措主体、补偿费及土地整理费用可否由政府调度等，影响计划财务风险及工作进度。 4、得标后尚须完成规划报告书报请行政院核定之程序，期间过长；外在环境变化大，难以掌握风险。 5、目前经济不景气，主要之投资人长亿集团财务状况不佳，而区段征收土地开发范围包括沿线之中港厝、牛角坡、南势浦、芦竹等地区面积达九五九公顷，所需资金约一千二百六十一亿元，资金筹措及调度均有困难。且房地产景况低迷价格不振，开发之剩余可建筑用地难以处理，资金无法迅速收回，造成财务不可行，拖累捷运建设。 综合上述，政府应该了解，推动民间参与重大交通建设计划，必须具备周详稳定的法令与健全的财务计划，特许公司合作团队必须具备足够经验与资源。同时应有完善之风险分析与管理（如经济不景气之影响），期使公私部门担负公平合理之风险与利益，才是未来推动民间参与（BOT）成功的关键。 四、从国际主要机场捷运及台北捷运经验看机场捷运 1、世界主要国际机场捷运发展现况 随着经济发展，世界各国的航空事业快速发展，航空旅客人数急遽增加，致使机场进出地面交通日渐恶化。各国政府为有效解决此一问题，乃发展拥有专用路权、行驶不受陆上交通影响的的机场轨道运输系统，兹将目前世界各主要国际机场捷运系统概要说明如表一。 表1各主要国际机场至都市之轨道系统一览表 （2001年资料）  城市/ 机场 每年机场进出旅客数*（万人次） 世界排名 （2001年） 机场至市中心距离（km） 轨道类别 距市中心时间 （分） 伦敦/ 希斯罗 6074 4 西南24 捷运 快铁 40 12 东京/ 羽田 5869 5 南14 单轨 都市/郊区重轨 22 19 法兰克福 4856 7 西北10 捷运（S-Bahn） 11 巴黎/ 戴高乐 4800 8 东北30 捷运(RER-B) 45 阿姆斯特丹/ 史基浦 3954 9 西南15 高铁 15 旧金山 3463 15 南25 快铁(BART延伸) 30 香港/ 赤腊角 3255 17 西34 快铁 23 纽约/ 肯尼迪 2940 23 东南24 捷运 45 新加坡/ 樟宜 2809 25 东北25 捷运 27 东京/ 成田 2567 30 东55 都市/郊区重轨** 都市/郊区重轨 60 60 汉城/ 金浦 2206 38 西23 捷运 45 大阪/ 关西 1975 42 西南35 都市/郊区重轨 都市/郊区重轨 30 30             注：＊：资料来源Monthly Worldwide Airport Traffic Report, 2001.12； **：含捷运 根据表1显示，一个经济发展的国家或地区，主要国际机场大多有一条便捷快速的轨道运具，以提供机场旅客直达都会中心的运输服务，达到便利、快速及降低地面运输成本的目的。因此，欲促使台湾成为亚太营运中心，兴建一条便捷快速的机场捷运以直接连接台北都心，乃为必备之条件。且根据交通部高速铁路工程筹备处于公元八十二年之预测，进出中正国际机场之旅客中约有66.1%是来自台北地区，显见未来中正国际机场仅旅客部分来自台北地区者即有尖峰小时16,554人次，全年2,820万人次之需求，若再加上机场员工之需求则达到23,285人次之尖峰小时旅次需求，绝非现有经常壅塞的高速公路所能负荷，因此兴建一条连接台北与中正国际机场的轨道式大众运输系统确实有其必要性。 2、台北捷运经验 以台北捷运的经验而言，目前已通车路网约长六十七公里，投资成本约二千九百亿元，每日载运约九十五万人次，全年营运约可载运二亿九千万人次，全年营收约七十六亿元，扣除营运成本与费用约六十五亿元，于营运部分虽可略有盈余，惟若计算折旧则实不足以支应，亦即若仅以票箱收入来计算，其投资报酬率绝对是负数，一定要借着其它的附属收入如土地开发、广告、衍生性商品等作为挹注，始得达到财务永续之基本发展需求。故若中正机场捷运线仅依靠票箱收入，恐怕仍是难以确实达到财务永续之发展目的，建议仍应考虑土地开发或由政府投资基础建设部分以弭平此一差距。 五、方案选择 一）方案介绍 1.新机场捷运路线：原有长生案路线与前省住都局公元85年完成的规划案（由台北西门站，经三重、新庄、泰山、林口、桃园芦竹至中正机场线）类似。自从中工案也胎死腹中后，公元92年4月交通部高铁局表示将依「促进民间参与公共建设法」等相关法令规定，由政府先行办理先期计划书、完成规划报告书、召开公听会、环境影响评估等前置工作及相关招商准备作业后，再重新公告招标。至于路线，将依前住都局之规划路线配合目前沿线地形、地貌、人口、市镇开发的变化，加以因应调整，最后才提出确实公告招标的路线。 2.桃林铁路路线：此路线系指利用台铁的桃园至林口支线，通往中正机场。换言之，桃林铁路的起站在台北车站，由台北车站至桃园站后，再沿台铁林口支线到中正机场。又为与台铁台北至桃园现有铁路系统兼容，桃林铁路系统轨距将采1067公厘、双轨电气化及CTC号志系统。另为了符合机场快速、便捷、及舒适的要求，台铁拟将新购置摇摆列车系统。初期列车以4车厢列车营运，每35分钟开一通勤电车，同时服务地方民众。其直达车行驶全程时间约35分钟，普通车为45分钟。 二）替代方案选择之主要考量 台北—中正机场捷运线后续方案之选择，基本上应考量： 1.必须便捷快速：台北—中正机场之运输服务由目前对各方案之要求来看，应具备单向40分钟抵达，且使用便利(包括最好不要转乘)之标准。 2.政府之财政能力：政府之财政能力系指政府承担建造此条路线经费之能力。我们应该承认在不排挤其它计划之前提下，政府短期内应该不具备建造此条路线之财力，依前述各方案之内容来看，即使政府为此可以挪出经费，大概也是在新台币一百亿元左右。 3.方案本身之自偿性：路线建设完成后，营运上还应该达成自偿。否则如不是最后形成政府之财政负担，就是造成服务与设施之水准难以为继，后果堪虞。 4.对沿线都市发展影响.：除捷运功能外，对于沿线都市发展应有助益。  六、策略建议 一）民间参与模式策略方面 (一)政府于办理公共建设公告征求投资人之前应有完整之可行性评估，包括工程技术、相关法规、用地取得及财务评估等，以避免私部门过于乐观的投资计划于执行阶段产生问题。 (二)政府对于不同性质之重大公共建设应订有政府得参与超过一定比例投资之标准，尤其类似捷运、高速公路等自偿性不高之交通建设，政府应该主动提出出资条件，与民间共同分担风险。 (三)重大公共建设除采BOT（Build -Operate-Transfer ）方式外，尚包括由民间兴建完成后政府支付工程费及利息取得公共建设之BT（Build -Transfer ）方式、及政府完成一部份基本建设再交由民间办理部分营运资产投资 之OT（Operate-Transfer ）方式以及BTO（Build -Transfer -Operate）、BOOT（Build -Own-Operate-Transfer）等。应视公共建设之财务特性灵活运用。 (四)政府应站在合伙人的立场，以负责任的态度协调金融机构，协助投资人办理计划融资事宜。 二）机场捷运发展策略建议 由于机场捷运目前回到原点，政府当今之际应针对如何在短期之内，在政府可负担财力下情况下，提出解决之道。我们愿意提出以下几点看法： (一)短期策略：解决首都至机场的交通问题 由于目前高速公路由林口至机场路段，尖峰时间交通壅塞严重，中正机场捷运、桃林铁路、桃园捷运蓝线计划均缓不济急。建议将高速公路采取中山高五股东湖段高架拓宽模式拓宽，自林口下坡路段至机场兴建高架专用道路。 兴建桃园都会区捷运系统蓝线，初期兴建高速铁路青埔站至中正国际机场路段，以方便各城市搭乘高铁前往机场。 (二)中期仍以BOT方式办理中正机场捷运，政府应适度出资。 (三)桃林铁路可配合桃园捷运系统办理。