农村发展活力的极大释放

农村发展活力的极大释放——浙江农村“确权赋权”改革纪实 日期：2014-05-27 15:30 作者：蒋文龙 朱海洋 来源：农民日报 点击：46 春天是踏着永恒不变的节拍，应时而来的；农村发展的春天，是靠改革唤醒的。 从家庭联产承包到村镇集体企业的市场化改革，每一次改革，都激发出农村火一般的发展热情。而每一次改革，带来的，都是令人称奇的飞跃。 如今，在工业化、城镇化的深入发展进程中，人们再一次把农业农村发展的活力之源聚焦向改革。 今年年初，浙江省委明确提出：到今年底，土地承包经营权登记制度要实现全覆盖；到明年底，农村集体资产股份合作制改造要全面完成，宅基地确权登记颁证要全面实现，做到“三权到人（户）、权随人（户）走”。 农民财产权利保障、农村市场化改革、城市化健康推进、现代农业发展和农民增收等，这一系列问题的根本，无不指向“确权赋权”这一核心 一份农民增收 2014年年初，一份由省统计局具名的农民增收放在了浙江省委、省政府领导的办公桌上。报告指出，近5年来，浙江农民收入中，财产性收入的增幅明显低于江苏、广东等地。去年，浙江的增幅是4.01%，而江苏是18.7%，广东是15.3%。 浙江农民人均收入已经连续29年冠居全国省区，但主要部分一直是工资性收入。因此，如何在百尺竿头开辟农民增收的新途径，成为浙江最为关注的热点、难点问题。 答案不言自明：只有让农民拥有完整的财产权利，才能进一步激发农村经济发展的活力。 其实，农民增收的压力，只是浙江进一步加快推进产权制度改革，比较直接的一个动因。除了农民增收，这项改革还涉及到诸多深层次的发展问题。 首先是农民财产权利的公平性。 市民的不动产具有完整的物权，可以在市场上流转、抵押和担保。而农民最核心的财产，如承包地、宅基地和住房、农村集体资产没有完整的财产权，以往不仅流转受到限制，更不能担保、抵押。 这种财产权利的不完整，不仅对农民形成了政治上的歧视，对其创业增收造成严重影响，而且造成农村经济社会诸多矛盾、纠纷。比如有的承包地过度利用，有的闲置抛荒；有的宅基地和住房“一户多宅”，有的人去楼空；集体资产则成为“唐僧肉”，因为主体不明，不断被蚕食。老百姓为此时有上访。 更进一步的影响是城市化。尽管城市落户政策日趋宽松，但因为农村资产含金量日趋增加，加上这些资产的产权不明晰，人们担心户籍一旦迁移，多年来辛辛苦苦积累下来的资产有可能“鸡飞蛋打”。因此，在浙江，“进城不落户”现象十分普遍。浙江的城镇常住人口城市化率达到64%，而户籍人口的城市化率则只有32%，其间相差整整32个百分点。比全国的平均数高出整整10个百分点。 与此同时，现代农业发展也面临挑战。浙江农业的未来在于规模化经营，但在经过多轮政策推动后，浙江土地流转率已经高达45%，在全国位列前茅。在这种情况下，必须依靠确权、赋权，而非仅仅是依靠市场，进一步集聚土地，才能提升规模经营的水平，才能确保现代农业持续增收。 浙江省农业厅副厅长赵兴泉在接受记者采访时认为，生产力发展决定生产关系，而生产关系又反作用于生产力。目前，农村产权制度已经影响到政治、经济、社会的发展，因此，进一步深化改革已成当务之急。 土地承包经营权的确权重点在于权属调查。浙江创造出“确权确地”和“确权确股不确地”两种方式，解决了城市化进程中的确权难题 土地承包经营权登记走向全覆盖 浙江实行土地承包经营权的确权颁证，有着强烈的现实基础——人多地少的客观实际和发展规模农业的现实要求。 在农村一轮土地承包实施合同管理的基础上，以1998年二轮土地承包为起点，浙江开始推行农村土地承包经营权证发放工作。2003年时，浙江又用一年时间，集中完善二轮土地承包关系，落实了承包面积、四至、合同、权证“四到户”的要求，基本建立了土地承包经营权登记制度。到2014年年底，浙江家庭承包耕地合同签订率和权证发放率分别已经达到95.8%和92.7%。 据了解，浙江确权登记颁证一般需经过7个环节：权属调查、纠纷调处、审核公示、完善合同、建库入簿、颁发权证和资料归档。这其中，在权属调查基础上进行确权是重点和难点所在。经过不断的实践，浙江总结出“确权确地”和“确权确股不确地”两种方式。前者适用于承包地块改变不多、原有四至边界基本清楚的地方；后者将承包经营权由空间形态转变为价值形态，适用于土地征用后边界难以确定的地方。 浙江认为，“确权”是明确产权主体与客体，而“赋权”则是赋予产权主体对客体的更多权能，两者互相促进。土地承包登记制度实现全覆盖后，更重要的是赋予其流转、入股、抵押、担保权的功能。 据了解，在“赋权”方面，浙江有着许多成功的实践。如在县、乡镇建立服务中心，设立风险保障金和社会保障制度，特别是在全国开先河，建立了土地承包经营权作价出资合作社办法，让农户具有占有、使用、收益权的基础上，拥有了流转和入股的权利。杭州、嘉兴、湖州、衢江、温岭等地，还对流转后的承包地颁发经营权证，赋予其抵押、担保的权能。 海盐县是浙江最早推出流转土地经营权抵押专项贷款的地方。除了农户全部颁发承包权证外，海盐还对流转后的土地颁发经营权证。业主可将经营权及地上附着物作为债务担保抵押，按评估价的7折，到当地农信联社申请贷款。农信社为此专门设立了名为“农钻通”的贷款专项。截至目前，海盐县累计有437个土地流转经营主体获得贷款17511.5万元，其中“农钻通”流转土地经营权证抵押专项贷款累计受益78户（次），累计抵押贷款金额达8755万元，有力地推动了土地流转和现代农业发展。 尽管土地经营权抵押贷款在浙江尚未普及，但许多地方都已经有所部署。有的搞试点，有的抓完善。省级层面，浙江则要求农业厅和人民银行、银监局以及相关金融机构抓紧研究，制定出台土地经营权抵押担保政策意见。 统计数据显示，到2013年底，浙江全省流转土地面积达865万亩，占家庭承包耕地面积的45%。按每亩租金700元测算，全省417.8万流出土地农户，每年从中获得财产性收入60多亿元。 集体资产股份合作制改造的难点在于“资格认定”和“股份设置”。浙江的创造是“宽接受、广覆盖”,设立“人口股”、“农龄股” 股份合作制改造已经完成1/3 上世纪90年代中后期以来，受工业化、城市化影响，浙江农村的集体经济积累方式、发展模式发生了深刻变化，资产规模和收入水平也有了显著提升。集体有钱了，社员就越来越关注分配问题。但分多少、怎么分？人们众说纷纭。 杭州市西湖区益乐村当时就陷入了这样一个矛盾的漩涡：撤村改居让村里一下子有大笔资金，这么多钱掌握在几个村干部手里，老百姓谁都不放心，可集体资产又不能“一分了之”。怎么办？ 集体经济能否参照当年乡镇企业市场化改造，国有企业股份化改造的经验？要走这步棋，首先必须解决的是，谁是农村集体经济的代？1992年，开全国之先河，浙江出台《浙江省村经济合作社组织条例》，在法律层面确立了村经济合作社的经济主体地位。 1993年5月，益乐村成立股份经济合作社，开始一户1万块钱，村里配置1万块钱，后来配置了个人股，1000块钱一个人，撤村建居后实行“生不增死不减”，但可以继承。 益乐村的创举，拉开了浙江村经济合作社股份合作制改革的序幕。此后浙江省委、省政府、省人大出台相关文件和法律条规，对股份经济合作社主体地位、社员资格进行确立完善。法律的跟进，让这项改革有了组织基础。 2010年起，浙江全面清查资金、资产和资源，在乡镇全面组建“三资”管理服务中心，健全各项管理制度，让这项改革又有了管理基础。 农村集体经济股份制改革的复杂程度可以说超乎想象。首先是社员资格的界定上，因为人口的流动迁移，出现了多种情况，有征地安置的，有撤村建居的，还有外出上学、当兵的，不一而足。哪些可算社员，该安排多少股份，每一个人都是一道难题。 可以说，浙江的集体经济股份制改造是摸着石头过河的，100个村可能就有一百种不同的处理方法。特别是早期。 杭州市拱墅区就是“百花齐放”的代表。拱墅区农业局局长徐长荣告诉记者，这里的关键是要充分尊重村集体的意见，只要程序到位，坚决“不翻烧饼”。目前，该区40个经济合作社中，有38个已实现股份化改造，通过发展，该区股民人均拥有股权已获取了几倍乃至几十倍的增值，2012年4.7万股东人均分红3000多元。 据记者了解，浙江的这项改造一般分清产核资、成员界定、股权设置、资产量化、股权管理、组织建设和收益分配7个环节。在改造过程中，浙江因村制宜，创造了一系列经验。对一些共性问题，一律采取包容的办法。 在资产量化中，浙江各地对经营性净资产进行折股量化，对公益性资产和资源性资产，采取只量化股份不量化股值。 在集体资产股权设置上，原则上不设集体股，只设“人口股”和“农龄股”，但同时也允许个别村社按照民主决策，可增设现金募集股、职务股等，或暂时预留少量“机动股”应对遗留问题及查漏补缺等。 在成员界定中，对农村中由于历史遗留问题和法规政策不健全等产生的特殊群体，浙江坚持改革“宽接受、广覆盖”原则，依法尽量让其“能享尽享”，在依法依规的前提下，由各村通过民主协商讨论决定。 在股权管理上，浙江鼓励经济发达村社实行“不随人口增减而变动”的静态管理，并允许继承和内部转让；对欠发达的村社，允许其暂时实行动态管理，但终点仍为静态管理。同时，浙江也鼓励一些改革先行的村，积极采取增资配股、项目公司化经营、整体公司化改造等形式，不断推进创新。 据了解，截至目前，浙江已经有29.7%的村社完成股份制改革，1366万农民成为社员股东，平均每个股东获得分红收入223元。 宅基地使用权和住房所有权的改革难点在于如何打破现有的政策藩篱，浙江的做法是先试点，后推开，最终通过抵押、担保、转让，变“财产拥有农民”为“农民拥有财产” 宅基地登记颁证，市场化改革前奏 德清县洛舍镇东衡村14组村民陆应田怎么也想不到，去年底，他用刚刚领到的宅基地证作为抵押物，竟然成功向德清县农村商业银行贷款30万元，解决了其发展养殖业带来的资金短缺。 陆应田的惊讶不无道理，一直以来，农民的宅基地和住房是与传统户籍关系捆绑在一起，不能在市场上流转、抵押和担保的。 浙江农民近年来流行一句话：宅基地坚决不卖、户口坚决不转！这一现象的本质其实是，在政策尚未开放之前，如果卖掉宅基地，转掉户口，很有可能做“蚀本生意”。毕竟浙江是经济发达地区，寸土寸金，农村的宅基地和户口越来越值钱了。有人形象地形容，这不是“农民拥有财产”，而是“财产拥有农民”。 为了破除这一困境，从上世纪80年代末开始，浙江就着手开展农村集体土地确权登记发证工作。2007年，全国启动第二次土地调查，浙江明确将主要农村居民点纳入城镇土地调查范围，基本理清了农村每一宗土地的权属、界址、面积和用途等情况，并建立地籍管理数据库和信息系统。 “通过地籍管理图形系统，可以实现图形和属性的一致性；而通过土地登记信息动态监管查询系统，可以实现对土地登记信息的监管和共享作用。”富阳市国土局地籍科的许俊超说。据了解，目前该系统已全面用于浙江各地土地登记日常工作，让集体土地确权登记颁证的图属实现一体化管理。 截至2013年底，浙江全省共完成集体土地所有权确权登记38.03万宗，面积1.3亿亩，占应确权登记面积的97.08%；宅基地使用权登记953万宗。基层干部反映，通过开展农村集体土地确权登记发证工作，有效解决了农村土地权属纠纷，化解了农村社会矛盾，维护了集体和农民的合法权益。 如另外“两权”一样，浙江坚持认为，集体土地必须在“确权”的基础上拓展权能。必须加强农民对宅基地的占有、支配与收益能力，让宅基地也可以进入社会财产增值体系、信用体系和流动体系。 目前，尽管宅基地使用权和住房所有权的抵押、担保、转让尚未成熟，在权能的广度和深度上也还有较大的局限，但浙江各地正在积极探索。一些地方已开展宅基地空间置换，柯桥等试点在镇域范围内流转，乐清、嘉善等地试点将流转范围扩大至县域范围。 根据浙江设定的目标，一方面，将加大城市公共服务的覆盖力度，另一方面，将加快确权赋权的进度。通过“一拉一推”，让农民出得了农村、进得了城镇，更高质量、更快速度地推进“人”的城镇化。 风正一帆悬。浙江土地承包经营权登记制度在基本建立的情况下，要求年内实现全覆盖；宅基地确权颁证和集体资产股份合作制改造也在大踏步前行，要求明年底前实现全覆盖。在“确权”的前提下，浙江已经明确提出，要在“赋权强能”上实现根本性的突破。其中经营权要全面赋予抵押、担保的权能；宅基地使用权和住房所有权要赋予抵押、担保和转让的权能；集体资产股权虽然已经明确可以继承、转让，但在质押和担保上需要取得更大的突破。 流转交易市场的建设也在紧锣密鼓推进。普遍的做法是，在土地流转服务中心的平台上，实现交易品种的扩大，从承包经营权逐步拓展到集体资源资产等物业经营权、股份经济合作社股权、宅基地使用权、集体工程项目。例如杭州等地，已有比较成功的实践。 人们有理由相信，当“确权赋权”到位，土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产股权可以上市顺利交易时，农村经济发展的活力必将得到极大程度地释放。